文/圖|江西省省屬國有企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營（控股）有限公司 鄒洪華

進(jìn)一步防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要厘清政府與企業(yè)的責(zé)任歸屬，明確各級政府和交通投融資平臺的責(zé)任。其次，應(yīng)出臺短中長期的發(fā)展規(guī)劃，“開前門堵后門”，避免出現(xiàn)債務(wù)違規(guī)情況。

“十三五”期間，在公路行業(yè)體制改革持續(xù)推進(jìn)、國企改革加速的背景下，以高速公路為代表的公路建設(shè)運(yùn)營管理模式進(jìn)一步完善，市場競爭導(dǎo)致企業(yè)合并重組趨勢十分明顯，由一到兩家省內(nèi)大型國有企業(yè)承擔(dān)省內(nèi)高速公路運(yùn)營的態(tài)勢已經(jīng)明朗。與此同時(shí)，依然有不少關(guān)乎企業(yè)生存和發(fā)展的問題亟待解決。

表1 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團(tuán)的財(cái)務(wù)狀況（億元）

省級交通集團(tuán)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2020年末，國內(nèi)省級交通集團(tuán)已超過25家（部分未公開信息未納入），初步形成了交通領(lǐng)域“一省一平臺”的大交通運(yùn)作格局。

財(cái)務(wù)狀況

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，各省交通集團(tuán)累計(jì)規(guī)模超過10萬億元，平均單家超過4000億元，往往會成為地方最大的國有企業(yè)集團(tuán)。同時(shí)，負(fù)債總額達(dá)到6.6萬億元，平均單家2766億元，也大多成為地方債務(wù)最大的國有企業(yè)集團(tuán)。凈資產(chǎn)總額約3萬億元，一般是地方資本實(shí)力最雄厚的國有企業(yè)集團(tuán)，總體平均資產(chǎn)負(fù)債率65%，行業(yè)總體債務(wù)水平與2020年末全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率均值（64.0%）相比較，基本相當(dāng)。

以山東省為例，2020年9月，原山東高速集團(tuán)有限公司與原齊魯交通發(fā)展集團(tuán)有限公司合并，組建形成國內(nèi)最大的交通集團(tuán)，總資產(chǎn)達(dá)到10707億元，凈資產(chǎn)高達(dá)2805億元（扣除永續(xù)債）。

表2 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團(tuán)的財(cái)務(wù)狀況描述性統(tǒng)計(jì)（億元）

表3 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團(tuán)的盈利情況（億元）

表4 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團(tuán)的盈利情況描述性統(tǒng)計(jì)（億元）

盈利情況

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，25家交通集團(tuán)的平均營業(yè)收入為482億元，平均凈利潤8億元。從營業(yè)利潤角度看，盈利能力最強(qiáng)的是浙江交投，是國內(nèi)唯一一家營業(yè)利潤超過百億元的交通集團(tuán)。有8家交通集團(tuán)的營業(yè)利潤為負(fù)數(shù)，另外，湖南高速、甘肅公航旅依靠營業(yè)外收入（補(bǔ)貼等）勉強(qiáng)維持凈利潤為正數(shù)。由此可見，國內(nèi)省級交通集團(tuán)的盈利現(xiàn)狀呈現(xiàn)兩極分化的情形，發(fā)達(dá)省份依靠高質(zhì)量的路產(chǎn)和相關(guān)多元化主業(yè)，保持著高質(zhì)量增長，經(jīng)濟(jì)落后省份往往呈相反態(tài)勢。

發(fā)展影響因素分析

近十年來，各省交通集團(tuán)往往承擔(dān)地方最大的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，資金來源主要依靠市場化融資。從市場的角度看，指令性的投資和市場化的融資在省級交通集團(tuán)形成交匯，如何尋求政府使命和市場化運(yùn)作的平衡，成為各大交通集團(tuán)轉(zhuǎn)型升級面臨的重要課題。其中，因建設(shè)任務(wù)導(dǎo)致的債務(wù)問題，一直是制約交通集團(tuán)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要因素。如何保證債務(wù)剛性兌付，避免資金鏈斷裂，如何構(gòu)建多元化主業(yè)，對沖公益性虧損，防范資產(chǎn)負(fù)債表衰退，這些問題都亟待具有戰(zhàn)略性的長期解決方案。

在當(dāng)前金融環(huán)境相對寬松的背景下，交通集團(tuán)依然應(yīng)該高度重視高速公路金融風(fēng)險(xiǎn)防范，并千方百計(jì)在低成本融資的窗口期采取多種措施緩解金融風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入金融寬松泡沫。從系統(tǒng)上看，在充分分析債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可積極研究外部不利因素（市場利率上升、融資額度緊縮、行業(yè)負(fù)面事件）和內(nèi)部不利因素（政策性虧損、凈資產(chǎn)限制、重大負(fù)面事件）對集團(tuán)債務(wù)結(jié)構(gòu)沖擊可能造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從存量債務(wù)結(jié)構(gòu)看，鑒于交通集團(tuán)當(dāng)前相對穩(wěn)定的債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過對各交通集團(tuán)的外部不利因素和內(nèi)部不利因素單獨(dú)或疊加發(fā)生的情景進(jìn)行充分推演，“政策性虧損”和“信用評級下降”兩個(gè)因素對集團(tuán)債務(wù)結(jié)構(gòu)沖擊最大，可能進(jìn)而產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從邊際債務(wù)結(jié)構(gòu)看，“市場利率上升”和“信貸緊縮”對交通集團(tuán)新增所有債務(wù)融資均產(chǎn)生負(fù)面影響，但目前大多省級交通集團(tuán)仍然處于“AAA信用評級和賬面盈利狀態(tài)”，新增債務(wù)融資成本控制在7%以內(nèi)，短期債務(wù)滾動暫時(shí)處于良性循環(huán)。

防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)思路

近兩年，為對沖新冠肺炎疫情造成的經(jīng)濟(jì)衰退，國內(nèi)外先后出臺多項(xiàng)金融政策引導(dǎo)市場利率大幅下降，市場參與者都在享受低成本融資所帶來的“愉悅感受”，不可避免存在大量借錢、囤錢的情況。事實(shí)上，若以2008年金融危機(jī)后的金融政策為參照，可洞察未來兩年的潛在風(fēng)險(xiǎn)：在2008年金融危機(jī)發(fā)生后的前兩年（2008年至2009年），國家先后出臺了“4萬億”“4次降息”“1次降準(zhǔn)”等眾多逆周期的金融調(diào)控政策，大家同樣非?！坝淇臁钡叵硎堋芭菽h(huán)境”。然而，2010年，為應(yīng)對通貨膨脹，中國人民銀行在一年內(nèi)5次加息。2010年到2011年，12次提高存款準(zhǔn)備金率。如此劇烈變化的金融緊縮政策，產(chǎn)生了巨大的影響，2011年，國內(nèi)高速公路行業(yè)出現(xiàn)大量資金鏈斷裂導(dǎo)致項(xiàng)目停工的現(xiàn)象，更爆出云南高速“只付息不還本”這一震驚國內(nèi)資本市場的重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件。

歷史總是在不斷重演，當(dāng)引以為戒，高度重視，未雨綢繆。

交通行業(yè)自改革開放發(fā)展至今，呈現(xiàn)出明顯的“不平衡不充分發(fā)展”特征，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡、各類投資資本參與不充分、企業(yè)投融資能力的可持續(xù)性不強(qiáng)等諸多問題。在政府面前，各省級交通集團(tuán)是投融資平臺，理應(yīng)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并積極履行政治責(zé)任和社會責(zé)任；但在市場面前，各交通集團(tuán)本身又是企業(yè)，需要積極向市場化轉(zhuǎn)型升級，因此迫切需要盈利。

當(dāng)前，在地方財(cái)政財(cái)力有限的情況下，各級政府無法完全落實(shí)出資人責(zé)任，各省級交通集團(tuán)只能使用各種替代性的債務(wù)資本金，這也進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。尤其在大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，還要疊加“綠通”“節(jié)假日免費(fèi)”及其他各種降費(fèi)要求，各省級交通集團(tuán)的盈利能力和投融資能力受到嚴(yán)重影響，被動承擔(dān)了較大的公益性虧損，以及因此產(chǎn)生的無法償還到期債務(wù)的償債責(zé)任。將來，各省級交通集團(tuán)很有可能在大規(guī)模項(xiàng)目建成后，面臨財(cái)務(wù)狀況惡化和不能償付債務(wù)的危局等“灰犀?！笔录€有交通集團(tuán)巨額有息負(fù)債引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等“黑天鵝”事件。

進(jìn)一步防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要厘清政府與企業(yè)的責(zé)任歸屬，明確各級政府和交通投融資平臺的責(zé)任。其次，應(yīng)出臺短中長期的發(fā)展規(guī)劃，“開前門堵后門”，避免出現(xiàn)債務(wù)違規(guī)情形，具體有幾條建議：

貫徹落實(shí)政府出資人責(zé)任

針對大量交通集團(tuán)使用“債務(wù)性資本金”導(dǎo)致隱形債務(wù)不斷加大、潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇的現(xiàn)狀，明確各級政府的出資人責(zé)任是當(dāng)務(wù)之急。例如湖南、廣東、廣西、福建等省份，都從省級政府文件層面明確了省級政府和地方沿線政府的出資責(zé)任。

引導(dǎo)企業(yè)回歸市場主體地位

針對政府存在占用交通投融資平臺經(jīng)營資源、交通集團(tuán)承擔(dān)過多公益性任務(wù)的現(xiàn)狀，加快交通投融資平臺企業(yè)領(lǐng)域的國企改革勢在必行。目前，山東、四川、浙江等省份均以本省的省級AAA交通投融資平臺國有企業(yè)為基礎(chǔ)，組建資產(chǎn)近萬億元、收入超千億元的省級大型交通投融資平臺，這些企業(yè)既是可執(zhí)行省級戰(zhàn)略的省屬國有企業(yè)，又是具有較高市場競爭力的中國企業(yè)500強(qiáng)，甚至世界企業(yè)500強(qiáng)。

規(guī)劃債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置方案

針對長遠(yuǎn)規(guī)劃，廣開正路的前門，將交通集團(tuán)所承擔(dān)的隱性債務(wù)納入政府債務(wù)管理。參照重慶、貴州等省份，提高利用PPP方式建設(shè)收費(fèi)高速公路的項(xiàng)目比重。加大收費(fèi)公路專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，增強(qiáng)政府債券對高速公路債務(wù)的保障力度。加大財(cái)政對優(yōu)質(zhì)交通投融資平臺的扶持力度，培育、維持、強(qiáng)化和提高交通集團(tuán)的AAA信用評級，提高可持續(xù)的低成本融資能力。