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《岳麓書(shū)院藏秦簡(jiǎn)（陸）》中刊布了六條內(nèi)容為《縣官田令》的簡(jiǎn)文，是關(guān)于秦代縣官田管理的新材料。所見(jiàn)令文雖只是冰山一角，但對(duì)窺探秦代官田的相關(guān)制度大有助益。王勇、陳松長(zhǎng)已對(duì)令文進(jìn)行初步考察，一些問(wèn)題仍需商榷和拓展。因此，本文以岳麓秦簡(jiǎn)《縣官田令》為中心，輔以其他秦簡(jiǎn)牘，重新探討《縣官田令》的性質(zhì)、“田官”吏的約束、田徒的調(diào)配等問(wèn)題，以揭示秦代基層國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)與管理狀況，展現(xiàn)法令之下“田官”與其他職能部門及百姓的互動(dòng)，這對(duì)認(rèn)識(shí)秦代國(guó)家基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理狀況，總結(jié)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的治理經(jīng)驗(yàn)，頗具意義。

一、《縣官田令》的性質(zhì)——兼論秦代“田官”

臧知非說(shuō)：“秦朝廣泛存在著官田、公田，也就是官府直接經(jīng)營(yíng)的土地?！蓖鯊┹x認(rèn)為：“田官”經(jīng)營(yíng)郡縣公田，屬都官。魏永康指出：官田是都官所屬，由“田官”管理；公田是縣屬土地，由“公田吏”負(fù)責(zé)。目前，“田官”、官田的關(guān)系，以及二者是否屬于都官，仍存爭(zhēng)議。李勉、晉文認(rèn)為：秦統(tǒng)一文字，“田官”取代公田成為縣級(jí)公田的管理機(jī)構(gòu)，縣級(jí)公田也可能改稱“官田”，朝廷和中央官署所領(lǐng)公田則繼續(xù)沿用“公田”之名。如此，則秦朝縣內(nèi)不再有官田與公田的區(qū)別，只存在官田與民田之分。岳麓秦簡(jiǎn)《縣官田令》的名稱似乎也印證了縣內(nèi)存在官田。雖然，“縣官田”之“官”，王勇和陳松長(zhǎng)皆認(rèn)為是與“私”相對(duì)的，“縣官田”包括縣所轄官田和都官所轄公田，“縣官”是縣、都官的簡(jiǎn)稱。然而，自秦始皇統(tǒng)一時(shí)起，“縣官”成為天子、國(guó)家的代稱，后來(lái)也指代官府，“縣官”在秦代正式文書(shū)中不應(yīng)再作簡(jiǎn)稱。更重要的是，岳麓秦簡(jiǎn)“卒令乙卅二”中有“新律令下，皆以至其縣、都官廷日決?！保?888）縣、都官分開(kāi)表述，并未統(tǒng)稱。因此，對(duì)于“縣官”是縣、都官簡(jiǎn)稱的推測(cè)并不能令人信服，“縣官田”應(yīng)是指縣之官田。陳偉指出，縣中官田的管理機(jī)構(gòu)是“田官”，與“田”是并存的兩個(gè)系統(tǒng)，當(dāng)時(shí)在田部之外，縣還專設(shè)“田官”，直接使用大量徒隸農(nóng)作。若如此，則可以認(rèn)為《縣官田令》是針對(duì)縣中官田及管理者“田官”頒布的法令。

欲證明這一點(diǎn)，必須明確縣官田及“田官”的特點(diǎn)，以確定《縣官田令》的內(nèi)容是否與其吻合。“田官”為縣屬職能機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)在學(xué)界已漸得共識(shí)。關(guān)于“田官”的運(yùn)作特點(diǎn)，陳偉指出：“田官”使用作徒的記載甚多。韓國(guó)學(xué)者金鐘希認(rèn)為“田官”是管理官田的機(jī)構(gòu)，以司空、倉(cāng)派遣的刑徒為主要?jiǎng)趧?dòng)力，進(jìn)行土地開(kāi)墾、耕作等業(yè)務(wù)。李勉依據(jù)里耶秦簡(jiǎn)也支持這一結(jié)論。里耶秦簡(jiǎn)有“田官作徒簿”的記錄：

畜官、田官作徒?。ú荆跫百E春廿八年。（里耶8-285）

這表明“田官”確實(shí)使用徒隸進(jìn)行生產(chǎn)。并且，“田官”的官職設(shè)置也與其他部門有別，據(jù)現(xiàn)有材料，見(jiàn)有田官（守）嗇夫，田官佐、史等。

首先，《縣官田令》可見(jiàn)的六條簡(jiǎn)文中，記錄有官職信息的僅有一條：

里耶秦簡(jiǎn)有“田官佐賀二甲”（8-149+8-489），同一簡(jiǎn)文中存在“田佐□一甲”的記錄，二者稱呼顯然不同，后者是田嗇夫的副貳，屬于“田”系統(tǒng)，田官佐則屬于“田官”系統(tǒng)。上簡(jiǎn)中的“佐角”應(yīng)是“田官佐”而非“田佐”，原因在于角“坐縣官田殿”，考課屬于縣官田范疇。我們知道，“田”是管理民田事務(wù)的機(jī)構(gòu)，與縣官田無(wú)關(guān)。角在“縣官田課”中的成績(jī)最差而被貲二甲，考課應(yīng)屬于“田官課”中的一種。比《秦律十八種》中所見(jiàn)縣官吏課殿的懲罰要重得多。

其次，《縣官田令》規(guī)定的內(nèi)容涉及徒隸管理，與官田的運(yùn)作方式相合。如：

令文規(guī)定，農(nóng)閑時(shí)若用田徒和車牛從事他事，可在農(nóng)忙時(shí)用他徒來(lái)抵償，也可用車牛抵償。田徒是負(fù)責(zé)田作的徒隸，《縣官田令》簡(jiǎn)1612有“縣官田田徒”，因此，此處田徒應(yīng)屬于官田系統(tǒng)，由“田官”管轄。雖然“田”系統(tǒng)也轄有徒隸，但數(shù)量較少，且不見(jiàn)從事農(nóng)作。

此外，“田官”還負(fù)責(zé)帶領(lǐng)田徒開(kāi)墾，這一職責(zé)也是“田”系統(tǒng)不具備的。

元年八月庚午朔庚寅，田官守犯曜敢言之：上豤(墾)田課一牒。敢言之。（里耶9-1869）

卅三年六月庚子朔丁巳，【田】守武爰書(shū)：高里士五（伍）吾武【自】言：謁豤（墾）草田六畝武門外，能恒藉以為田。典縵占。（里耶9-2344）六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（墾）草一牒。敢言之。銜手?！玖吭露∷热账豢炭滔滤模翥曇詠?lái)?！醢l(fā)。（9-2344背）

如上，田官守直接上墾田課給縣廷，墾田是“田官”考課的項(xiàng)目之一。而田守則是替黔首上報(bào)墾田申請(qǐng)，偏重民田事務(wù)，并不直接組織墾田。

“田官”還有加工經(jīng)濟(jì)作物的職能。

丗年九月丙辰朔己巳，田官守敬敢言之：廷曰令居貲目取船，弗予，謾曰亡，亡不定言。論及讂問(wèn)，不亡，定謾者訾，遣詣廷。問(wèn)之，船亡，審。漚枲。乃甲寅夜水多，漚流包船，船擊（系）絕，亡。求未得，此以未定。史逐將作者氾中。具志已前上，遣佐壬操副詣廷。敢言之。（里耶9-982）

田官守派居貲者去縣廷借船，船被水沖走?！澳俊钡纳矸菔恰熬淤D”，即因貲居作。因此王彥輝說(shuō)，田官使用徒隸外，還有居貲、罰戍、貲貸的現(xiàn)象。值得注意的是，其從事的并非田作?！皾a枲”，馬怡據(jù)《氾勝之書(shū)》說(shuō)：“麻株收獲后，需浸入河、湖、池等天然軟水中漚漬，以發(fā)酵脫膠，并漂洗除污，最終得到松散柔軟的麻纖維?！边@可能也是需要借船的原因。這種手工業(yè)由“田官”負(fù)責(zé)，說(shuō)明縣官田可能并非只種植莊稼，適合種麻的地方則種植這種經(jīng)濟(jì)作物，也由“田官”帶領(lǐng)田徒照料、加工。

綜上，秦代縣“田官”有獨(dú)特的官職，“田官”吏帶領(lǐng)田徒田作、開(kāi)墾，加工經(jīng)濟(jì)作物?！犊h官田令》規(guī)定中所見(jiàn)職官、勞動(dòng)者以及生產(chǎn)方式，都與縣“田官”統(tǒng)轄的縣官田相合。因此，《縣官田令》中的“縣官田”是指縣中官田，不包括都官所轄公田，也不包括民田。進(jìn)而可以進(jìn)一步證實(shí)，秦統(tǒng)一后縣內(nèi)確實(shí)轄有官營(yíng)土地，稱為“縣官田”，“田官”是其管理機(jī)構(gòu)。

二、對(duì)“田官”吏的激勵(lì)與約束

秦代，信息交流極不發(fā)達(dá)，中央與地方的信息占有不對(duì)等，作為掌控基層國(guó)家資源并負(fù)責(zé)為國(guó)家進(jìn)行生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)，“田官”有可能聯(lián)合地方政府欺騙中央，尸位素餐或中飽私囊。對(duì)此，計(jì)、課成為重要的防范手段，里耶秦簡(jiǎn)中可見(jiàn)獨(dú)立的“田官課志”（8-479）和“田官”上計(jì)。

倉(cāng)曹計(jì)錄：禾稼計(jì)，貸計(jì)，畜計(jì)，器計(jì)，錢計(jì)，徒計(jì)，畜官牛計(jì)，馬計(jì)，羊計(jì)，田官計(jì)，凡十計(jì)。史尚主。（里耶8-481）

黎明釗、唐俊峰說(shuō)：“據(jù)里耶秦簡(jiǎn)所見(jiàn)，秦遷陵縣行政中課、計(jì)文書(shū)的制作實(shí)由諸官負(fù)責(zé)”，由其官組織長(zhǎng)官主持。目的是防止縣中職能機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假、欺騙上級(jí)，并鼓勵(lì)官吏恪盡職守。

以里耶秦簡(jiǎn)中的漆課為例：

秦代的課以賞罰的手段驅(qū)動(dòng)官吏。具體到“田官”，上文簡(jiǎn)（1）中，田官佐坐縣官田殿，要被貲二甲，屬于較嚴(yán)厲的處罰，以此激勵(lì)“田官”吏勤于本業(yè)。然而，在趨利避害的心理驅(qū)使下，官吏難免以損害他人利益為代價(jià)，以實(shí)現(xiàn)自身成績(jī)。尤其在官民關(guān)系比較敏感的故六國(guó)地區(qū)，這些行為很容易激化官民矛盾，動(dòng)搖統(tǒng)治基礎(chǔ)。因此，朝廷不斷出臺(tái)禁令，以杜絕類似現(xiàn)象，實(shí)際是對(duì)政治制度的修補(bǔ)。

首先，《縣官田令》以律令的形式，禁止“田官”為增加自身業(yè)績(jī)而侵害百姓權(quán)利。

上簡(jiǎn)規(guī)定禁止“田官”剝奪黔首的灌溉用水，要求按照民間秩序用水，不得憑借官威侵奪。對(duì)于違反者皆以大犯令律論。

其次，《縣官田令》還禁止“田官”為了自身利益損害其他部門和低級(jí)官吏的利益。

上簡(jiǎn)反映了“田官”以公田經(jīng)營(yíng)的名義私自征調(diào)徒隸的情況，明確了“田官”利用徒隸進(jìn)行勞作的事實(shí)。令文所反映的問(wèn)題有三：一是“田官”以沒(méi)有徒隸為由不行田作。二是“田官”以沒(méi)有徒隸為由征發(fā)徒隸，或令徒隸放下官府的急事去佐助田作。三是“田官”以官威征調(diào)低級(jí)官吏去為其田作。這些行為損害了其他部門和低級(jí)官吏的利益，犯令者被定性為“非善吏”，與簡(jiǎn)（3）中的“惡吏”相似。犯令者同樣以“大犯令”懲處。

“大犯令”“是與小相對(duì)而言，指情節(jié)較為嚴(yán)重的違反法令行為”。蘇俊林推斷，吏“大犯令”的處罰應(yīng)是貲二甲。

可（何）如為“犯令”、“法（廢）令”？律所謂者，令曰勿為。而為之，是謂“犯令”；（睡虎地《法律答問(wèn)》142）

“犯令”大體有兩種理解，“一種為實(shí)體令在律中的殘存，另一種為對(duì)律文法律屬性的違背”。由簡(jiǎn)（3）可以看出朝廷治理地區(qū)的態(tài)度，即嚴(yán)格限制官吏，確保黔首利益，以緩和矛盾。簡(jiǎn)（4）則反映出朝廷協(xié)調(diào)內(nèi)部秩序，防止內(nèi)部侵害的努力。

《縣官田令》中對(duì)“田官”吏犯令的案件處理，有針對(duì)性的法令。

涉及田事的案件，縣官已論，需寫(xiě)明其罪名和判決，附審理日期，立即上報(bào)郡中執(zhí)法，執(zhí)法再上交丞相?？h官拖延不論應(yīng)受處罰。反映了國(guó)家對(duì)于官田事務(wù)的重視。同時(shí)，簡(jiǎn)（5）也拓寬了我們對(duì)秦郡執(zhí)法的認(rèn)識(shí)，即其除了接收各縣上計(jì)文書(shū)外，還有接收縣司法文書(shū)并上報(bào)的職能。

三、有關(guān)田徒的調(diào)配

上述“田官”吏的犯令行為，實(shí)質(zhì)是對(duì)基層資源的搶奪?！翱h官田”由縣官所屬徒隸耕作，稱“田徒”，是主要的勞動(dòng)者，是重要的資源。簡(jiǎn)牘所見(jiàn)，田徒主要由隸臣妾、城旦舂和鬼薪白粲構(gòu)成。簡(jiǎn)（4）反映出，縣官徒隸各有分工，有徒隸不被用來(lái)行“故事”，導(dǎo)致無(wú)徒以田。一方面說(shuō)明田徒屬于徒隸；另一方面，田徒有固定的群體，專門從事官田的工作。雖然簡(jiǎn)（2）規(guī)定田徒可以在農(nóng)閑時(shí)被借調(diào)從事他務(wù)，但也規(guī)定了需在農(nóng)忙時(shí)等量還回，以保證農(nóng)事順利。法令禁止以不足為借口征發(fā)徒隸或調(diào)撥從事其他急事的徒隸去佐助田事，反映出若是田徒都從事耕作，固定配給的田徒數(shù)量是足夠的。所以，《縣官田令》中所見(jiàn)唯一可以因田徒不足進(jìn)行申請(qǐng)的情況，是田徒因罪被系等原因?qū)е录Z食收獲時(shí)節(jié)人力不足。調(diào)用徒隸的途徑是經(jīng)縣官向?qū)偎鶊?zhí)法申請(qǐng)，由執(zhí)法調(diào)撥。

王四維認(rèn)為，簡(jiǎn)文中的執(zhí)法更多是指郡執(zhí)法，擁有管理和調(diào)撥徒隸的權(quán)力。若不及時(shí)安排調(diào)撥，執(zhí)法、執(zhí)法丞、吏主者皆獲罪。執(zhí)法并非最終的執(zhí)行者，而是將命令下發(fā)縣官，由縣官“遣徒者”執(zhí)行。若縣官不及時(shí)派遣徒隸，不僅官嗇夫、吏主者要如執(zhí)法等受到一樣的懲罰，縣令、丞、令史也要受到相應(yīng)責(zé)罰。若令、丞知其不遣而不督促，與官嗇夫、吏主者同罪。

承接執(zhí)法命令具體負(fù)責(zé)調(diào)撥徒隸的縣官應(yīng)是司空和倉(cāng)，前者提供城旦春、鬼薪白粲、居貲贖債者等，后者提供隸臣妾。在此基礎(chǔ)上，若不足，還可通過(guò)其他渠道應(yīng)急調(diào)撥。里耶秦簡(jiǎn)：

卅四年六月甲午朔乙卯，洞庭守禮謂遷陵丞：丞言徒隸不田，奏曰：司空厭等當(dāng)坐，皆有它罪，（8-755）耐為司寇。有書(shū)，書(shū)壬手。令曰：吏仆、養(yǎng)、走、工、組織、守府門、削仂匠及它急事不可令田，六人予田徒（8-756）四人。徒少及毋徒，薄（簿）移治虜御史，御史以均予。今遷陵廿五年為縣，廿九年田廿六年盡廿八年當(dāng)田，司空厭等（8-757）失弗令田。弗令田即有徒而弗令田且徒少不傅于奏。及蒼梧為郡九歲乃往歲田。厭失，當(dāng)坐論，即（8-758）如前書(shū)律令。七月甲子朔癸酉，洞庭叚（假）守繹追遷陵。歇手?！ひ糟潢?yáng)印行事。（8-759）

始皇二十六至二十八年，遷陵縣司空厭等有徒而不令其田作，徒不足時(shí)也不上奏請(qǐng)求調(diào)配，所以獲罪。故知縣中田徒的派遣，有較大部分是歸司空負(fù)責(zé)。所以在田徒少的情況下，司空應(yīng)及時(shí)申報(bào)，否則會(huì)影響田事。依照簡(jiǎn)中律令，補(bǔ)救的方式一是從其他崗位抽調(diào)；二是在沒(méi)有可抽調(diào)人員的情況下，上報(bào)治虜御史，由治虜御史進(jìn)行調(diào)給。吏仆、養(yǎng)、走、工、組織、守府門、匠都是服役于官府者，各有本職，按照簡(jiǎn)（4）的規(guī)定，本不應(yīng)被調(diào)為田徒。上簡(jiǎn)內(nèi)容應(yīng)是洞庭郡臨時(shí)的解決辦法。“治虜御史”，李亞光、趙宏坤認(rèn)為是郡級(jí)機(jī)構(gòu)。陳偉指出：虜為奴隸、仆役之意，治虜御史為管理奴仆的官署。若如此，則治虜御史所轄“虜”更是應(yīng)急的臨時(shí)調(diào)配。治虜御史不是常規(guī)調(diào)配田吏的官署。

由此反觀“尉課志”中的“司寇田課”“卒田課”，司寇和卒歸尉管轄，也不應(yīng)是“田官”所能借調(diào)的。張新超指出：“司寇的勞役主要有偵捕疑犯、監(jiān)管刑徒、傳遞文書(shū)和運(yùn)送物資四類”，與徒隸有所不同。卒本不屬于刑徒，更輪不到去幫助官田田作。然而，里耶簡(jiǎn)中又有“田官”出稟戍卒的記錄。如：

徑廥粟米一石八斗泰半。丗一年七月辛亥朔癸酉，田官守敬、佐壬、稟人苊咎出稟屯戍簪裊馬稟襄完里黑、士五（伍）朐忍松涂增六月食，各九斗少半。令史逐視平。敦長(zhǎng)簪褭襄壞（褱）德中里悍出。壬手。（8-1574+8-1787）

徑廥粟米四石。丗一年七月辛亥朔朔日，田官守敬、佐壬、稟人娙出稟罰戍公卒襄城武宜都胠、長(zhǎng)利士五（伍）甗。令史逐視平。壬手。（8-2246）

這說(shuō)明戍卒確實(shí)參加了官田的工作，并且按月發(fā)放糧食。與之相反，里耶秦簡(jiǎn)中田官守所上的一份日稟食名單上不見(jiàn)戍卒。

丗年六月丁亥朔甲辰，田官守敬敢言之：疏書(shū)日食牘北（背）上。敢言之。（8-1566）城旦、鬼薪十八人。小城旦十人。舂廿二人。小舂三人。隸妾居貲三人。 戊申，水下五刻，佐壬以來(lái)。尚半。逐手。（8-1566背）

這又表明戍卒與田徒并非屬于同一稟食系統(tǒng)。

四、結(jié)語(yǔ)

秦統(tǒng)一后延續(xù)了農(nóng)戰(zhàn)體制下的基層經(jīng)濟(jì)政策和官吏激勵(lì)制度。然而，當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)“田官”為趨利避害而激化矛盾的種種現(xiàn)象，朝廷只能頒發(fā)禁令，對(duì)制度做出修補(bǔ)。然而，國(guó)家制度和政策不變，必然導(dǎo)致修補(bǔ)措施效果有限。秦代地方矛盾的迅速激化、秦吏的反秦情緒，與國(guó)家政策和制度不適應(yīng)新的形勢(shì)有很大關(guān)系，值得深思。

①相關(guān)研究有：王勇《岳麓秦簡(jiǎn)〈縣官田令〉初探》（《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2015年第4期）；陳松長(zhǎng)《岳麓秦簡(jiǎn)中的“縣官田令”初探》（《中州學(xué)刊》2020年第1期）；陳松長(zhǎng)《新見(jiàn)秦代吏治律令探論——基于《岳麓書(shū)院藏秦簡(jiǎn)》(陸)的秦令考察》（《政法論壇》2020年第1期）。

②參見(jiàn)劉鵬《也談簡(jiǎn)牘所見(jiàn)秦的“田”與“田官”——兼論遷陵縣“十官”的構(gòu)成》，（《簡(jiǎn)帛》第十八輯，上海古籍出版社2019年版）；孫聞博《從鄉(xiāng)嗇夫到勸農(nóng)掾：秦漢鄉(xiāng)制的歷史變遷》（《歷史研究》2021年第2期）。

③《秦律十八種·廄苑律》13-14：“以四月、七月、十月、正月膚田牛。卒歲，以正月大課之：最，賜田嗇夫壺酉（酒）束脯，為旱〈皂〉者除一更，賜牛長(zhǎng)日三旬；殿者，誶田嗇夫，罰冗皂者二月。其以牛田，牛減絜，治（笞）主者寸十。有（又）里課之：最者，賜田典日旬；殿，治（笞）卅?！?/p>