王芳　朱宏智　朱健剛

摘要：[目的/意義]我國社會組織政策的構(gòu)建和演變深刻地嵌入了社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史過程。研究政策主題及政策態(tài)度的演化，可以理解社會組織發(fā)展的歷史路徑和復(fù)雜特征，并為政策的合理構(gòu)建提供戰(zhàn)略性啟示。[方法/過程]構(gòu)建政策態(tài)度自動識別模型，使用Word2vec輔助人工擴(kuò)展詞典，對1980—2018年社會組織政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和政策態(tài)度分析，揭示出不同主題、不同省份的政策態(tài)度隨時間的變化趨勢。[結(jié)果/結(jié)論]我國社會組織政策態(tài)度有著較為明顯的階段性特征，社會生活領(lǐng)域的重大事件對政策態(tài)度產(chǎn)生了歷史性的影響;不同主題的熱度和政策態(tài)度變化反映出政府對社會組織的選擇性培育策略;中央政府和地方政府對于社會組織的政策態(tài)度基本呈現(xiàn)為“宏觀鼓勵”與“微觀規(guī)制”特征;本文構(gòu)建了社會組織政策演化動因模型，此模型也可推移至其他領(lǐng)域政策的分析。

關(guān)鍵詞：社會組織;主題演化;政策態(tài)度;政策演化

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.07.001

〔中圖分類號〕C912.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2022）07-0003-19

Motivation of Theme and Attitude Evolution of

Social Organization Policies in ChinaWang Fang Zhu Hongzhi Zhu Jiangang

（1.Business School，Nankai University，Tianjin 300071，China;

2.The Center for Network Society Governance，Nankai University，Tianjin 300071，China;

3.Zhou Enlai School of Government Management，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Abstract：[Purpose/Significance]The development and evolution of Chinas social organization policies are deeply embedded in the historical process of the transformation and development of social organizations.Studying the evolution of policy themes and policy attitudes help to can understand the historical path and complex characteristics of the development of social organizations，and provide strategic enlightenment for the rational construction of policies.[Method/Process]Word2vec was used to assist manual expansion of the policy attitude dictionary，and an automatic recognition model of policy attitudes was constructed.Data mining and policy attitude analysis were conducted on the policy texts about social organizations from 1980 to 2018，and the changing trend of policy attitudes over time in different themes and provinces was revealed.[Result/Conclusion]Chinas social organization policies evolve along the path of“situation-theme-attitude”.The government sets governance goals according to the situation，and transmits the governance signal through the theme focus and attitude polarity of the policy texts，so as to realize the management of and service provision for social organizations.The policy attitude towards social organizations has obvious stage characteristics，and major events in the field of social life have historic impacts on policy attitude.The heat and attitude changes under different topics in policy texts reflect the governments selective cultivation strategies for social organizations.The policy attitudes of the central government and local governments toward social organizations can be summarized as“macro-encouragement”and“micro-regulation”respectively.Influenced by the level of economic development，functional orientation of social organizations，emergencies and local governments conceptions，regional policy attitudes toward social organizations are quite different.On this basis，this paper constructs a model of the motivation of social organization policy evolution，which is also expected to be used to analyze policies in other fields.5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

Key words：social organization;theme evolution;policy attitude;policy evolution;LDA

社會組織是除政府和市場之外的重要社會治理主體，與政府和企業(yè)共同構(gòu)成特定的社會治理結(jié)構(gòu)[1-2]。自改革開放以來，我國社會組織在數(shù)量和規(guī)模上都呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的態(tài)勢。截至2018年底，全國社會組織總量為81.6萬個[3]。社會組織的發(fā)展受到多方面政策因素的影響，如政府購買服務(wù)、財政保障制度、人員編制規(guī)定、準(zhǔn)入門檻、鼓勵社會捐贈的力度、績效考核審計(jì)辦法等。政府通過政策的供給和調(diào)整傳遞對于社會組織發(fā)展的管理態(tài)度，在很大程度上決定了制度性資源的擴(kuò)散效果以及資金支持的力度，直接影響社會組織的生長空間與發(fā)展趨勢[4]。通過政策嵌入，社會組織獲得政府在服務(wù)補(bǔ)貼、部門協(xié)同、人員配備、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作、公眾信任等方面的支持[5]。

一項(xiàng)政策常常包含多個主題。不同的政策主題中所蘊(yùn)含的政府態(tài)度有所不同，體現(xiàn)了特定時期政策的側(cè)重點(diǎn)和導(dǎo)向。對不同歷史時期我國社會組織政策主題和態(tài)度的關(guān)聯(lián)與演化進(jìn)行分析，可以揭示政策的態(tài)度傾向變遷對社會組織發(fā)展的影響機(jī)制，從而為未來的政策制定提供借鑒。目前，社會組織政策相關(guān)的研究大多從宏觀視角對政策發(fā)展歷程、政策工具及其使用效果等進(jìn)行分析，較少深入政策態(tài)度進(jìn)行定量研究。

隨著大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的不斷成熟，引入文本挖掘技術(shù)不但可以實(shí)現(xiàn)全樣本政策文本外部特征的統(tǒng)計(jì)分析，而且可以深入政策內(nèi)容進(jìn)行主題和態(tài)度挖掘，大大提升政策分析的效率和深度，為準(zhǔn)確理解較長歷史時間段內(nèi)政策主題與態(tài)度的變遷及其動因提供了可能，也為政策實(shí)施效果的提升以及后續(xù)的政策改進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。為此，本文擬在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上構(gòu)建政策分析框架與主題和態(tài)度識別算法模型，運(yùn)用文本挖掘方法對1980—2018近40年我國社會組織政策全集合中的政策主題和政府態(tài)度進(jìn)行識別和分析，以期得到有意義的理論發(fā)現(xiàn)和實(shí)踐啟示，為后續(xù)的政策制定提供指導(dǎo)和借鑒。

1文獻(xiàn)回顧

1.1社會組織政策

社會組織既是政府進(jìn)行社會治理的重要合作伙伴，也是社會治理的對象之一。我國政府將社會組織劃分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會3類，要求按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批注冊。國外與社會組織含義相近但關(guān)注視角不同的概念有非政府組織、非營利組織、公民社會組織、第三部門等。王名將社會組織定義為“在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)”[6]?？禃怨庹J(rèn)為，社會組織是指依法注冊從事非營利性活動的正式組織，滿足自愿性和公益性要求，并具有不同程度的獨(dú)立性和自治性[7]。社會組織能夠促進(jìn)公民與政府的良好溝通，有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共行政效率[8]。我國社會組織具有“依附性自主”特征，既在微觀上認(rèn)同政府態(tài)度和政府利益，也在宏觀上適應(yīng)中國社會的實(shí)際情況和社會環(huán)境[9]。

政策創(chuàng)新是政府培育和支持社會組織發(fā)展的主要措施。在黨中央歷次重要會議思想指導(dǎo)下，我國已經(jīng)初步形成了一套社會組織管理的政策體系，包括登記審批政策、監(jiān)督檢查政策、分級管理政策、財務(wù)稅收政策、激勵懲罰政策等，闡明了對社會組織準(zhǔn)入、監(jiān)管、扶持的具體措施[10]。合理的政策對于社會組織的有序和健康發(fā)展十分重要。社會組織活力不足嚴(yán)重影響社會治理創(chuàng)新，需要完善資源保障制度[11]。政府推進(jìn)購買社會組織公共服務(wù)的制度化進(jìn)程，能夠確保購買服務(wù)的穩(wěn)定性、連續(xù)性與可預(yù)期性，激發(fā)社會組織活力[12]。在鼓勵社會組織參與養(yǎng)老、扶貧等社會治理過程中，要從法律保障、合法身份、政策優(yōu)惠、評價監(jiān)管方面完善政策，促進(jìn)社會組織發(fā)展。

已有研究定性分析了不同歷史階段我國社會組織政策工具的類型[13-15]、社會組織發(fā)展面臨的問題以及所需要的政策支持[16-18]，為我國社會組織政策的制定和完善提供了多維度、多視角的建議和參考。但是，由于缺少量化依據(jù)，一些觀點(diǎn)較為模糊，缺少明確指向，對于政策制定者準(zhǔn)確把握政策具體內(nèi)容的針對性和差異性助益有限。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各種不確定性的增加，社會組織如何更好地參與社會治理成為一個重要課題，而制定更有針對性、更為精細(xì)化的社會組織政策成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策制定具有連續(xù)性和路徑依賴的特征。對已有政策進(jìn)行深度的內(nèi)容分析，了解在不同歷史階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下社會組織政策的主題側(cè)重、態(tài)度導(dǎo)向以及時間變化和地區(qū)差異，可以為后續(xù)的政策制定提供重要的參考依據(jù)和知識借鑒。為此，本研究擬采用大數(shù)據(jù)分析的思路，對我國社會組織政策文本的不同主題分面及其態(tài)度傾向進(jìn)行識別，分析地區(qū)間差異及其在時間軸上的演化，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建社會組織政策演化的動因模型，以期為社會組織政策研究提供新的理論工具和方法視角。

1.2政策態(tài)度研究

態(tài)度是一種評價的傾向，可以對對象的所有反應(yīng)過程產(chǎn)生指示性或動力性的影響作用[19]。政府通過頒布政策，對各主體之間的利益關(guān)系做出權(quán)威性分配[20]。政策文本中蘊(yùn)含著政策態(tài)度，其文本構(gòu)建的語言現(xiàn)實(shí)能夠建立、改變和維持主體之間的關(guān)系[21]。已有關(guān)于文本態(tài)度的研究多以評價理論為基礎(chǔ)，對文本中的態(tài)度進(jìn)行編碼、識別和統(tǒng)計(jì)分析。評價理論從話語分析的視角出發(fā)，關(guān)注文本中的態(tài)度、情感強(qiáng)度、表現(xiàn)的價值觀及其聯(lián)系讀者的各種方式，對于文本分析中構(gòu)建話語意識形態(tài)基礎(chǔ)、評價和組織話語結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用[22]。如Asbjrn等對公務(wù)員的訪談文本進(jìn)行編碼分析，研究他們對瑞典和挪威地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度[23];葉海林通過對重大事件歷史檔案的分析探究印度對于“一帶一路”倡議的態(tài)度[24]。

文本體現(xiàn)了評價者自身采取的態(tài)度和立場，以及聽眾或讀者對于聽到或看到的信息的態(tài)度，這種態(tài)度本身具有極性，既可以是積極的，也可以是消極的[25]。對態(tài)度極性進(jìn)行分類和量化計(jì)算，能夠以可視化的方式對積極態(tài)度和消極態(tài)度進(jìn)行強(qiáng)弱對比。趙雅瑩等對英國媒體有關(guān)“一帶一路”報導(dǎo)中使用的積極和消極態(tài)度進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，分析英國對于該政策的態(tài)度傾向[26]。段堯清等引入文本挖掘技術(shù)，建立了政府態(tài)度自動識別模型[27]。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

各政府在不同歷史階段，對于社會組織的態(tài)度有所不同，反映在政策文本中就形成了政策態(tài)度。西方國家的社會組織政策經(jīng)歷了從“凱恩斯主義”時期的削弱替代，到“新自由主義”時期提供制度和空間支持的演化過程[28]。我國的社會組織政策隱含著黨和政府對于社會治理、社會組織和社會秩序等重大問題的戰(zhàn)略思考，同時經(jīng)濟(jì)社會面臨的特定問題也促使政府對社會組織政策進(jìn)行回應(yīng)性調(diào)適[29]。通過對政策態(tài)度的識別和分析，可以揭示在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同歷史時期我國對社會組織政策的調(diào)整方向及其動因，從而為未來的政策制定提供借鑒，同時為相關(guān)的理論建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

1.3政策文本計(jì)量分析

政策文本計(jì)量分析采用信息計(jì)量的基本理論和方法，對政策文本的發(fā)布數(shù)量、主題分布、政策主體關(guān)系等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析[30]。政策文本計(jì)量的相關(guān)研究涉及宏觀經(jīng)濟(jì)[31]、物價調(diào)控[32]、大氣污染[33]、知識產(chǎn)權(quán)[34]、贍養(yǎng)老人[35]等各個經(jīng)濟(jì)社會生活領(lǐng)域，關(guān)注政策情境、政策診斷、效果評估、改進(jìn)策略、政策主題、政策主體關(guān)系、政策工具等問題[36]。李江等從政策文獻(xiàn)增長與老化規(guī)律、政策關(guān)鍵詞與共詞分析、政策主體與網(wǎng)絡(luò)分析3個方面探討了將文獻(xiàn)計(jì)量方法引入政策文本分析的可行性[37]，在實(shí)際應(yīng)用中這3種方法常常結(jié)合使用。比如，王芳等采用文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析相結(jié)合的研究方法，對農(nóng)村信息化政策的主題進(jìn)行了揭示和分析[38];裴雷等通過政策文本內(nèi)容編碼對智慧城市應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行了識別，并應(yīng)用政策片段的共現(xiàn)關(guān)系計(jì)算了區(qū)域政策應(yīng)用強(qiáng)度[39];郝冰冰等采用詞頻和社會網(wǎng)絡(luò)分析方法揭示了扶貧政策的發(fā)布主體及階段性演變規(guī)律[40];章文光等使用社會網(wǎng)絡(luò)分析對我國創(chuàng)新政策進(jìn)行量化分析[41];方俊智等運(yùn)用共詞分析和社會網(wǎng)絡(luò)分析方法建立了政策與文獻(xiàn)互動計(jì)量框架，分析政界與學(xué)界在PPP演化中發(fā)揮的作用[42]。

為了處理大規(guī)模的政策文本數(shù)據(jù)，將中文分詞、語義分析等計(jì)算機(jī)輔助技術(shù)引入政策分析，可以更好地發(fā)現(xiàn)政策主題的分類和聚類特征，揭示知識關(guān)聯(lián)規(guī)則[43]。在詞匯特征表示上，使用Word2vec模型計(jì)算詞匯間的語義相似度，相比基于統(tǒng)計(jì)學(xué)的詞袋模型能夠取得更好的效果[44]。作為語義分析的利器，潛在狄利克雷分配模型（Latent Dirichlet Allocation，LDA）利用詞語、主題、文檔之間的關(guān)系解決文本聚類中語義挖掘的問題，簡單有效，因而被用于政策文本分析[45]。如張濤等使用LDA模型有效地提升了政策文本聚類的精確度[46];余傳明等使用主題時間模型分析農(nóng)村電商扶貧政策的主題演化規(guī)律及區(qū)域差異[47];楊奕等利用LDA模型，比較了公眾對共享單車政策的意見與政策修訂的差異[48]。

1.4分析框架

從長期來看，政府對社會組織的態(tài)度是動態(tài)變化的。在不同歷史時期，政府根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化和當(dāng)時的主要治理目標(biāo)對社會組織政策進(jìn)行調(diào)整，促使社會組織發(fā)揮積極的作用。政府態(tài)度通過政策文本進(jìn)行傳遞，對社會組織的發(fā)展起到鼓勵、培育、引導(dǎo)、規(guī)制等多重作用。在政策更迭的過程中，“情境—主題—態(tài)度”構(gòu)成了社會組織政策內(nèi)容演化的因果路徑。政策態(tài)度可以分為積極與消極兩種類型。政府通過政策文本的主題側(cè)重和態(tài)度極性傳遞治理信號，實(shí)現(xiàn)對社會組織的管理和服務(wù)。政策態(tài)度則與特定的政策主題相關(guān)聯(lián)，而情境的變化則是政策主題（側(cè)重點(diǎn)）強(qiáng)度和政策態(tài)度極性變化的根本原因。據(jù)此，本文提出一個三維分析框架用以指導(dǎo)后續(xù)的社會組織政策分析，如圖1所示。

2研究設(shè)計(jì)

2.1建立政策主題與態(tài)度識別算法模型

本文使用情感計(jì)算作為量化手段，直觀展現(xiàn)政府對于社會組織的態(tài)度變化，并在此基礎(chǔ)上探索不同歷史階段政策轉(zhuǎn)變背后深層的社會原因。具體的主題與態(tài)度分析路徑如圖2所示。首先，獲取社會組織政策的文本并對其進(jìn)行數(shù)據(jù)預(yù)處理，包括數(shù)據(jù)清洗、分詞去停用詞和詞性標(biāo)注。然后，使用預(yù)處理后的文本進(jìn)行LDA主題建模，提取文本主題、計(jì)算主題強(qiáng)度。通過訓(xùn)練Word2vec模型將詞轉(zhuǎn)換為詞向量形式，與基礎(chǔ)詞典進(jìn)行相似度的匹配，輔助人工篩選建立并擴(kuò)展態(tài)度詞典。最后，使用該詞典計(jì)算態(tài)度詞極性占比，構(gòu)建政策態(tài)度識別模型。使用此模型，對社會組織政策進(jìn)行分析，探究政策態(tài)度的特點(diǎn)及其變化規(guī)律。

2.2數(shù)據(jù)收集

本文研究的政策文本來源于CNKI公共政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫。為了確保選取的政策文本符合研究目的，按照以下原則對政策進(jìn)行篩選：①鑒于近40年來政策文本中對“社會組織”的稱呼不斷變化，為保證檢索結(jié)果的全面性，構(gòu)建檢索式“民間組織+社會組織+社團(tuán)+社會團(tuán)體+民辦非企業(yè)單位+基金會+非營利組織+非政府組織”，并對檢索結(jié)果進(jìn)行去重;②政策發(fā)布主體為中央部委和全國31個省、直轄市和自治區(qū)（不包括港、澳、臺地區(qū)），政策發(fā)布時間為1980—2018年。最后共采集政策文件2 075份，共計(jì)6 196 618字。其中，中央部委政策484份，各省市政策1 591份。

2.3數(shù)據(jù)處理

2.3.1文本預(yù)處理

首先對政策文本進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，去除對于文本分析價值很低的標(biāo)引信息。然后對政策文本進(jìn)行預(yù)處理，包括分詞、去停用詞、詞性標(biāo)注3部分工作。將搜狗詞庫里的“政府機(jī)關(guān)團(tuán)體機(jī)構(gòu)詞典”“法律法規(guī)詞典”“社會工作詞典”合并去重后，運(yùn)用Python進(jìn)行政策文本分詞。然后，以哈工大的停用詞典為基礎(chǔ)，將在分詞過程中發(fā)現(xiàn)的無實(shí)際意義的詞陸續(xù)添加到停用詞表中，用以優(yōu)化分詞結(jié)果。最后，將經(jīng)過詞性標(biāo)注的數(shù)據(jù)集作為分析對象，運(yùn)用LDA模型進(jìn)行政策主題分析。

2.3.2主題模型構(gòu)建

主題強(qiáng)度描述了主題受關(guān)注的程度。某個時間段內(nèi)，包含某主題的政策數(shù)目越多，則認(rèn)為該主題強(qiáng)度越大。采用Python中實(shí)現(xiàn)LDA主題建模，得到最能代表每個主題的前30個關(guān)鍵詞及其詞頻。計(jì)算不同時間片段上每個主題的強(qiáng)度，并畫出主題強(qiáng)度變化熱力圖，分析政策主題強(qiáng)度演化趨勢。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

2.3.3態(tài)度詞典的建立和擴(kuò)展

1）基礎(chǔ)詞典

為實(shí)現(xiàn)智能化的政策態(tài)度分析，首先構(gòu)建態(tài)度詞典。文本中的態(tài)度表現(xiàn)為文本呈現(xiàn)的情感[49]。由于目前尚沒有公開的態(tài)度詞典，因此需要在已有情感詞典的基礎(chǔ)上構(gòu)建政策態(tài)度詞典。將知網(wǎng)、臺灣大學(xué)的NTUSD、清華大學(xué)李軍的《褒貶義詞典》的詞匯進(jìn)行整合去重，形成基礎(chǔ)態(tài)度詞典，然后以此為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展。

2）使用Word2vec擴(kuò)展詞典

Word2vec是一款有效的詞向量轉(zhuǎn)換工具，可以很好地度量詞與詞之間的相似性。運(yùn)用Python開源庫的Gensim工具包訓(xùn)練Word2vec模型，通過計(jì)算相似度找出與基礎(chǔ)態(tài)度詞典相似的詞作為政策態(tài)度候選詞。部分結(jié)果如表1所示。

由于擴(kuò)充出的候選詞存在噪聲和誤差，因此需要對候選詞表進(jìn)行人工篩選，形成擴(kuò)展詞典，如表2所示。

2.3.4政策態(tài)度極性計(jì)算

通過計(jì)算政策文本中積極和消極詞匯所占的比例來計(jì)算政策的極性。政策文本積極態(tài)度占比計(jì)算過程如下：首先，將單位時間內(nèi)政策文本集合的分詞結(jié)果與態(tài)度詞典進(jìn)行匹配，統(tǒng)計(jì)政策文本中態(tài)度詞的數(shù)量，計(jì)算其占政策文本總詞匯數(shù)的比例，即得到政策的態(tài)度值。

3數(shù)據(jù)分析

3.1政策發(fā)布概況

1）政策數(shù)量時間、空間分布

如圖3所示，社會組織和相關(guān)研究文獻(xiàn)數(shù)量快速增長，尤其在2009年以后，文獻(xiàn)數(shù)量急驟增加，而社會組織政策數(shù)量自1990年后在平穩(wěn)中略有增長。具體來看，國家政策對于社會組織的調(diào)控作用十分顯著。2000年左右，國家出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》，對社會組織進(jìn)行清理整頓，社會組織數(shù)量出現(xiàn)下降，之后又開始穩(wěn)步增加。2014—2016年，國家出臺了一系列服務(wù)促進(jìn)類政策，社會組織數(shù)量的增長速度顯著加快。

圖4展示了各省市社會組織政策數(shù)量，限于資料，暫不包括港澳臺地區(qū)?？梢钥闯?，出臺社會組織政策數(shù)量最多的是北京、上海和重慶?？傮w而言，東部省份，尤其是東南沿海省份，政策數(shù)量普遍較多，中部省份政策數(shù)量次之，西部省份最少。

2）國家部委政策發(fā)布機(jī)關(guān)關(guān)系

圖5展示了政策發(fā)文機(jī)關(guān)之間的合作關(guān)系。節(jié)點(diǎn)大小表示政策發(fā)布機(jī)關(guān)發(fā)文數(shù)量的多少，連線粗細(xì)表示發(fā)文機(jī)關(guān)之間聯(lián)合發(fā)文量的多少。從總體上看，民政部發(fā)文數(shù)量最多，其次是教育部、發(fā)改委、科技部、財政部和國家稅務(wù)總局。財政部和國家稅務(wù)總局之間聯(lián)合發(fā)文最多，且二者和民政部的聯(lián)合發(fā)文也較為頻繁。

根據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)及其聯(lián)合發(fā)文情況，可以將政策發(fā)布主體劃分為6類：

第一類為各部委的辦公廳，包括財政部、農(nóng)業(yè)部、全國工商業(yè)聯(lián)合會等十余個部委的辦公廳。各辦公廳發(fā)文數(shù)量均衡，聯(lián)合發(fā)文較多，內(nèi)容以日常行政管理為主，可見辦公廳是各部委日常溝通的樞紐。

第二類發(fā)文主體以民政部為中心，包括人事部、環(huán)保部、勞動和社會保障部、外交部、衛(wèi)生部、公安部等部委。主要發(fā)布較為正式的規(guī)定、條例、辦法等，為社會組織的引導(dǎo)和規(guī)范管理提供指導(dǎo)意見。其中，民政部的發(fā)文量遠(yuǎn)超其他部門，充分顯示了作為社會組織的主要管理機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的巨大作用。

第三類以財政部和國家稅務(wù)總局為首，包括國家物價局、海關(guān)總署、中國人民銀行、國家計(jì)劃委員會等。主要在捐贈所得稅、募捐公示、會費(fèi)管理、財務(wù)審計(jì)等方面對社會組織的財務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

第四類包括中國工程院、科學(xué)技術(shù)部、教育部、中科院等8個部委，主要發(fā)布針對科教領(lǐng)域社團(tuán)組織的相關(guān)政策。

第五類以中國為中心，包括美國、科威特阿拉伯經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金會、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會等，涉及貸款協(xié)議、合作協(xié)議等，體現(xiàn)了我國積極與國際組織開展交流合作。

第六類包括中國計(jì)劃生育協(xié)會、中國人口福利基金會、國家人口和計(jì)劃生育委員會3個機(jī)構(gòu)，政策內(nèi)容涉及計(jì)劃生育、出生缺陷救助等。

3.2政策主題分析

3.2.1主題挖掘

通過主題挖掘與聚類，可將我國社會組織政策內(nèi)容劃分為六大主題，根據(jù)主題強(qiáng)度依次為規(guī)章制度、黨建宣傳、財務(wù)管理、免稅政策、社會服務(wù)和人事制度，如表3所示。

六大主題基本涵蓋了制度環(huán)境的幾大要素：對民間組織的定性和定位;對社會組織成立、登記、注冊的規(guī)定;黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo);資助、稅收減免、審計(jì)等相關(guān)規(guī)定;人才培養(yǎng)、薪酬績效相關(guān)規(guī)定;引導(dǎo)社會組織參與社會服務(wù)，響應(yīng)國家重大方針政策等政策規(guī)定。

3.2.2主題強(qiáng)度分析

運(yùn)用LDA模型對整個文本集合進(jìn)行訓(xùn)練，計(jì)算文本集合中的文檔—主題概率分布。然后將5年作為一個時間片段，統(tǒng)計(jì)每個時間片段內(nèi)的主題強(qiáng)度，即時間片段內(nèi)文本集合上該主題所占的比例。繪制主題—時間熱力圖，如圖6所示。該圖反映了社會組織政策在時間維度上對不同主題關(guān)注的變化。其中，縱軸代表各主題，橫軸代表各個時間片段，顏色深淺代表主題強(qiáng)度的強(qiáng)弱。

總體上看，社會組織政策各個主題的顏色都隨著時間的推移逐漸加深，表明政府對于社會組織的關(guān)注逐年增加。其中，“規(guī)章制度”主題強(qiáng)度最大，其次為財務(wù)管理;黨建宣傳主題近5年來顯著增強(qiáng);社會服務(wù)主題強(qiáng)度近15年來顯著增強(qiáng)，表明政府向社會組織購買服務(wù)的力度逐年加大;人事主題強(qiáng)度較小，也比較穩(wěn)定。免稅政策主題的熱度逐年增強(qiáng)，于2005—2009年到達(dá)頂峰，之后有所下降。通過分析政策內(nèi)容可知，在2005年之前，關(guān)于社會組織的免稅、捐贈所得稅稅前扣除等政策不斷完善，每個享受政策的社會團(tuán)體都會專門發(fā)布通知予以說明，導(dǎo)致主題強(qiáng)度增加。2009年，民政部出臺《社會團(tuán)體公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定工作指引》和《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定資格認(rèn)定審核通過的社會組織即可享受免稅政策，此后只發(fā)布審核通過的社會組織名單，從而減少了發(fā)文量，使這一主題強(qiáng)度有所下降。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

3.3政策態(tài)度分析

3.3.1政策態(tài)度的極性比較

為直觀展示政策態(tài)度，繪制政策文本積極態(tài)度、消極態(tài)度占比折線圖。如圖7所示，社會組織政策文本中積極態(tài)度詞占比最高的年份分別為1986年和2006年，最低的年份為1989年、2004年和2010年。1981年和1987年同樣因?yàn)槲谋旧?，積極詞占比趨近于0。具體來說，1982—1990年、2001—2009年是政策積極態(tài)度占比較高的兩段時間。1982年《憲法》明確規(guī)定了公民的結(jié)社自由，1987年十三大報告提出建立社會協(xié)商對話制度，促進(jìn)社會團(tuán)體健康發(fā)展，導(dǎo)致當(dāng)時的政策偏向積極。2001年，隨著中國加入世貿(mào)組織，政府加快了從經(jīng)營型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府的步伐，社會組織在很大程度上彌補(bǔ)了政府退出后社會公共服務(wù)領(lǐng)域的空白。認(rèn)識到民間組織、行業(yè)協(xié)會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，上海、深圳、四川等地方政府陸續(xù)對社會團(tuán)體的管理體制做出重大改革，中央政府的政策也隨之松動。2006年，財政部發(fā)布的《關(guān)于開展政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中，將社會組織確定為政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的對象之一。2007年，十七大報告明確提出了發(fā)展社會組織的必要性，從而使這段時期政策的積極態(tài)度占比達(dá)到頂點(diǎn)。

如圖8所示，政策文本中消極態(tài)度詞占比較高的年份是1991年、1994年、1996年和2010年，占比較低的年份是2005年、2009年和2013年。1981年和1987年同樣因?yàn)槲谋旧?，消極詞占比趨近于0。具體來說，1989年之前消極態(tài)度明顯低于均值，在這之后國家頒布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確定控制性管理的總體邏輯。2002年之后消極態(tài)度占比回歸到均值附近，顯示出政策相對緩和但仍保持謹(jǐn)慎。

為了更加直觀地揭示政策態(tài)度，繪制積極態(tài)度詞與消極態(tài)度詞占比差值（面積）圖，如圖9所示。可以看出，積極態(tài)度詞明顯高于消極態(tài)度詞，且差值較大。差值最大的3個時間段分別是1986—1990年、2005—2009年和2013—2015年，表明這些時間段社會組織的發(fā)展環(huán)境十分寬松。總體來看，可以將社會組織政策的演化劃分為4個階段。

從改革開放到1989年，社會組織政策數(shù)量少（見圖3），積極態(tài)度占比較高，政策環(huán)境寬松，但政策態(tài)度波動劇烈。在這一時期，受經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程的影響，國家治理模式從群眾政治運(yùn)動轉(zhuǎn)為法制規(guī)訓(xùn)模式，需要制定新的法律法規(guī)以平衡各種社會主體之間的利益關(guān)系[51]。在此過程中，對于社會團(tuán)體的監(jiān)管出現(xiàn)了某種制度真空。其次，當(dāng)時的政治體制改革還處于試驗(yàn)階段，黨和國家對于社會組織價值與活動的認(rèn)識還缺乏系統(tǒng)性[52]。因此，國家對社會團(tuán)體的態(tài)度一直在保守與積極之間不斷搖擺，政策也徘徊于放任和控制之間[53]。在這段時間，社會組織經(jīng)歷了從小到大，從點(diǎn)到面的生長過程?？梢哉f，除了改革開放帶來的刺激以外，國家對社會組織態(tài)度的不穩(wěn)定所導(dǎo)致的政策的變動性和模糊性，也是促使社會組織爆炸式增長的原因之一。

1990—2000年，政策特點(diǎn)為階段性嚴(yán)控，積極政策態(tài)度占比在均線上下相對穩(wěn)定，消極態(tài)度占比明顯高于均值，且波動較大，積極和消極詞匯占比差值減少。這段時期政府加大了對社會團(tuán)體的清理整頓力度。一方面隨著改革開放的深入，政府職能轉(zhuǎn)型加快，意識到社會組織在協(xié)助政府進(jìn)行社會治理方面可以發(fā)揮重要作用;另一方面，又擔(dān)心社會組織會成為威脅社會穩(wěn)定的不良因素。因此，這個時期社會組織政策變動頻繁。一旦社會生活領(lǐng)域發(fā)生重大偶然性事件，政府就會出臺加強(qiáng)控制的法律法規(guī)，嚴(yán)格控制社團(tuán)登記審批流程。與此同時，政府不斷出臺和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，推動社會組織走向正式化、規(guī)范化。通過對社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等社會組織專門條例的制定和修訂，進(jìn)一步完善了社會組織管理制度，形成了社會組織黨政機(jī)關(guān)“雙重管理”的政策體制框架[54]。

2001—2007年，社會組織政策轉(zhuǎn)為控制限制和選擇性培育。政策態(tài)度主要表現(xiàn)為積極詞占比在達(dá)到高點(diǎn)后有所回落，逐步穩(wěn)定在均線上下波動;消極詞占比也在到達(dá)最低點(diǎn)后回升，在均線上下趨于穩(wěn)定。二者差值波動較大，積極詞匯占比始終高于消極詞匯。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著中國經(jīng)濟(jì)市場化改革進(jìn)程的推進(jìn)、融入全球化程度的加深以及社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)型加快，國家傳統(tǒng)體制下的社會管理已經(jīng)不足以有效應(yīng)對社會變化。政府一元主導(dǎo)的社會管理成本也居高不下[55]，社會組織的價值重新受到重視。同時，經(jīng)過長期的政策積累，國家對于社會組織的認(rèn)知漸趨于理性。

2008年的汶川地震開啟了我國的公益元年，社會組織的積極作用得到進(jìn)一步認(rèn)可，國家開始有意識地在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會組織，支持社會組織的發(fā)展。政策特點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭嘤l(fā)展與監(jiān)督管理并重”。此后的一段時間內(nèi)，我國初步形成了一套社會組織管理政策體系，政策態(tài)度也更為理性客觀。

3.3.2政策態(tài)度的主題分布

運(yùn)用態(tài)度識別模型分別對這6個主題的政策文本進(jìn)行態(tài)度識別，以揭示不同主題下的政策態(tài)度特點(diǎn)和演變趨勢。

可以看出，規(guī)章制度主題積極態(tài)度占比在1985年達(dá)到頂點(diǎn)，然后開始下降。財務(wù)管理主題積極態(tài)度占比在1989年達(dá)到頂點(diǎn)，然后緩慢下降，至2010年以后逐漸平穩(wěn)。黨建宣傳、人事管理主題趨勢相近，兩者同時在1989年出臺首個社會組織政策，積極態(tài)度占比在較低水平上相對穩(wěn)定。免稅政策主題相關(guān)的政策在1999年開始后積極詞占比較低，2011年以后快速增長。社會服務(wù)相關(guān)政策出臺時間較晚，但是自2012年起態(tài)度十分積極，并持續(xù)向好。

從圖11可以看出，1994年是政策中消極詞匯占比快速上升的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此后，人事管理主題下的消極詞匯占比持續(xù)走高，遠(yuǎn)超其他主題，至2007年達(dá)到頂點(diǎn)，之后快速下降，2017年又開始快速上升，表明人事管理一直受到較為嚴(yán)厲的監(jiān)管。1994年以后，財務(wù)管理和規(guī)章制度主題下的消極詞匯占比明顯上升，1999年達(dá)到一個較低的頂點(diǎn)后開始下降，2007年達(dá)到最低點(diǎn)后又有所上升，表明監(jiān)管態(tài)度波動較大。1992年后，黨建宣傳主題下的消極詞匯占比開始緩慢上升，至2001年趨于穩(wěn)定，到2017年后降至最低點(diǎn)，表明態(tài)度較為穩(wěn)定并趨向積極。免稅政策主題在2012年以后消極態(tài)度占比開始上升，表明監(jiān)管趨嚴(yán)。社會服務(wù)主題下消極詞匯自2012年出現(xiàn)，之后占比基本接近于0，表明政策態(tài)度十分友好。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

為了進(jìn)一步理解政策態(tài)度轉(zhuǎn)變的動因，對節(jié)點(diǎn)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在社會組織發(fā)展初期，經(jīng)民政部核準(zhǔn)登記的各類全國性社會團(tuán)體的工作人員享受行政或事業(yè)編制待遇。1991年，中央組織部聯(lián)合民政部、人事部、財政部、勞動部發(fā)布《全國性的社會團(tuán)體編制及其有關(guān)問題的暫行規(guī)定》，提出精簡編制原則，不再對社會團(tuán)體核定行政和事業(yè)編制，已有的在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)為社團(tuán)編制，確立了事業(yè)管理和社團(tuán)管理分開的原則。在財務(wù)上，鼓勵社團(tuán)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理。1994年以后，政策更加具體，規(guī)定委屬事業(yè)單位和委管社團(tuán)實(shí)行聘用制，并詳盡說明了合同的簽訂和違約責(zé)任。這一系列旨在壓縮社團(tuán)編制、完善人事制度、限期實(shí)現(xiàn)社團(tuán)經(jīng)費(fèi)自理的政策，是推進(jìn)社會組織獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)政社分離的重要環(huán)節(jié)，也導(dǎo)致人事管理政策主題下消極詞匯占比持續(xù)走高。

就免稅政策主題而言，在2009年之前，除公布享受減免稅政策的社會組織名單之外，較少出臺系統(tǒng)性規(guī)定。2009年，民政部出臺了《社會團(tuán)體公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定工作指引》和《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定對申請免稅資格認(rèn)定的社會組織進(jìn)行審核，此后各省市紛紛出臺法規(guī)政策，對免稅資格的申請條件、審核流程、資格期限、復(fù)審流程、違規(guī)懲罰措施做了詳盡的規(guī)定，社會組織免稅政策逐漸完善。

3.3.3政策態(tài)度的空間分布

為揭示不同地區(qū)社會組織政策態(tài)度的差異，對積極詞匯和消極詞匯的占比進(jìn)行分析。為比較中央和地方政府的態(tài)度差異，用部委數(shù)據(jù)作為各省市的參考基線。

1）東、中、西部政策整體態(tài)度趨勢

如圖12所示，東部地區(qū)積極詞匯占比高于中部和西部，且呈逐年上升趨勢;中部地區(qū)積極態(tài)度詞匯占比緩慢上升，2002年達(dá)到頂點(diǎn)后開始下降，2013年后又開始上升;西部地區(qū)積極態(tài)度詞匯占比逐年增長，于2005年超過中部城市后逐漸接近東部地區(qū)。

如圖13所示，東部省份消極態(tài)度詞匯占比在1994年之前遠(yuǎn)高于中、西部城市，之后開始下降，至2006年后又開始緩慢上升。中部地區(qū)消極詞匯占比的波動幅度較大，在2002年、2008年、2013年、2016年幾次超過部委和東、西部地區(qū)。西部城市波動較小，總體介于東、中部之間。

無論是積極態(tài)度占比還是消極態(tài)度占比，部委基線均持續(xù)下降，在2006年之前基本高于東、中、西部3個地區(qū)，之后則趨于重合。這表明2006年之前，部委態(tài)度鮮明，各省市政策數(shù)量較少且態(tài)度較為中立或模糊;2006年之后，各省市政策態(tài)度更加鮮明且具有創(chuàng)新精神。

2）東部各省市政策態(tài)度趨勢

如圖14所示，在2006年以前，東部各省市社會組織政策積極態(tài)度詞匯的占比全部低于部委，2006年以后，半數(shù)以上的省市超過部委。2006年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》，對社會組織的建設(shè)和管理發(fā)出了積極信號。積極態(tài)度占比超過部委的省市有福建、廣東、海南、浙江、江蘇、上海，全部為南方省市。北方各省市的政策態(tài)度則相對保守，南北差異明顯。具體而言，北京于1986年出臺了《北京市社會團(tuán)體管理的若干規(guī)定》和《北京市社會團(tuán)體登記試行辦法》，是最早出臺社會組織政策的省份，但政策的積極態(tài)度占比明顯低于部委，總體趨勢和部委相近。

如圖15所示，大多數(shù)東部省市的消極詞占比都或多或少超過了部委，從側(cè)面印證了我國社會組織政策宏觀鼓勵與微觀控制的特征[56]。其中，消極詞匯占比最高的3個省市分別是北京、山東、河北。尤其是北京，出臺了年檢辦法、資質(zhì)管理、換屆指引、約談辦法、評估機(jī)構(gòu)管理辦法、信用信息管理暫行辦法等一系列法規(guī)，對社會組織的成立門檻、活動范圍和內(nèi)部事務(wù)等予以規(guī)范。

3）中部各省市政策態(tài)度趨勢

中部各省市在1993年以后才陸續(xù)出臺社會組織政策，時間明顯晚于部委和東部省市，政策數(shù)量也相對較少。如圖16所示，各省市積極詞占比總體略微上升，但低于部委，比東部城市更為保守。除吉林省政策積極態(tài)度占比較高以外，其他省份始終穩(wěn)中略升，沒有太大的變化。

如圖17所示，中部各省市消極詞匯占比趨勢各不相同。湖北、吉林兩省消極詞匯占比遠(yuǎn)高于部委，2015年后才開始下降;黑龍江省非常平穩(wěn)，和部委趨勢接近。在消極態(tài)度方面，除湖北和吉林兩省占比明顯偏高之外，其他各省市都維持在較低水平。

4）西部各省市政策態(tài)度趨勢

西部首個社會組織政策發(fā)布時間為1989年，略早于中部城市。如圖18所示，從趨勢上看，四川省積極詞匯在2008年以前占比不高，2009年以后急劇上升，遠(yuǎn)超部委和西部其他省市。在2008年汶川地震中，社會組織在抗震救災(zāi)、公共服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用，但同時也顯示出制度供給的不足[57]。此后四川省出臺了一系列政策，大力支持社會組織的發(fā)展。2006年以后，大多數(shù)西部省份政策積極詞匯占比都有上升趨勢，超過部委的省市有云南、貴州、重慶、四川。其中重慶作為直轄市，政策數(shù)量在中西部地區(qū)最多，系統(tǒng)也更完整。

如圖19所示，大多數(shù)西部省市消極詞匯占比低于部委，且較為穩(wěn)定，沒有太大的波動。消極詞匯占比高于部委的3個省份依次是西藏、云南和陜西，廣西在2012年消極詞匯占比超過部委。

4研究結(jié)果

4.1研究發(fā)現(xiàn)

1）我國社會組織政策沿著“情境—主題—態(tài)度”的關(guān)聯(lián)路徑演化更迭

近40年來，我國社會組織政策沿著“情境—主題—態(tài)度”的關(guān)聯(lián)路徑演化更迭。政府通過政策文本的主題側(cè)重和態(tài)度極性傳遞治理信號并實(shí)現(xiàn)對社會組織的管理和服務(wù)。情境包含時間、空間、事件3個方面，政策主題包括規(guī)章制度、黨建宣傳、財務(wù)管理、免稅政策、社會服務(wù)和人事制度6個方面，而政策態(tài)度則可以分為積極與消極兩種類型。政策態(tài)度與特定的政策主題相關(guān)聯(lián)，而情境的變化是政策主題（側(cè)重點(diǎn)）強(qiáng)度和政策態(tài)度極性變化的根本原因。也就是說，政府隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化調(diào)整社會組織政策的主題重心和態(tài)度極性。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

2）我國政府部門協(xié)同完善政策體系，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展

為了維護(hù)社會穩(wěn)定，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)應(yīng)急管理，保障國家安全，40年來我國政府對社會組織政策的重視程度不斷提升。發(fā)布政策的國家各部委既分工明確、各司其職，又聯(lián)系密切、合作緊密。這種合作關(guān)系有利于提升政策的協(xié)同性和有效性，促進(jìn)社會組織圍繞社會治理目標(biāo)健康發(fā)展。

3）受國內(nèi)外環(huán)境的影響，社會組織政策呈現(xiàn)出階段性變化的特征

我國社會組織政策的發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的階段性特征，經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的寬松鼓勵、90年代的階段性嚴(yán)控、2001—2008年的控制限制與選擇性培育和2008年以后的培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重4個階段。產(chǎn)生這種階段性特征的原因主要有兩個方面：一方面在社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府越來越重視通過培育社會組織來提供社會服務(wù)，協(xié)助政府進(jìn)行社會治理;另一方面又需要進(jìn)行適度控制，以防個別社會組織成為威脅社會穩(wěn)定的不良因素。二者構(gòu)成社會組織發(fā)展的推動力和抑制力，有效地保證了社會組織的有序健康發(fā)展。從長期看，在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大背景下，政府對社會組織的態(tài)度表現(xiàn)出寬容和支持;而一旦社會生活領(lǐng)域發(fā)生重大的偶然性事件時，政府會表現(xiàn)出對社會組織清理整頓、控制收緊的謹(jǐn)慎態(tài)度。在對社會組織政策不斷調(diào)適的過程中，政府對社會組織的認(rèn)識也趨于理性和成熟。

4）社會組織政策中不同主題的熱度和態(tài)度變化不盡相同。

本文利用Word2vec模型擴(kuò)展了基礎(chǔ)態(tài)度詞典，構(gòu)建了專門的政策態(tài)度詞典。通過態(tài)度極性分析發(fā)現(xiàn)，政府對規(guī)章制度和財務(wù)管理兩大主題給予持續(xù)關(guān)注，政策態(tài)度也保持一貫的客觀理性。黨建宣傳主題近年熱度略有增強(qiáng)，政策對于在社會組織內(nèi)部的黨團(tuán)建設(shè)和宣傳工作的規(guī)定逐漸細(xì)化深入。社會服務(wù)主題是近年來的新興主題，熱度持續(xù)增強(qiáng)，表明政府對于社會組織參與社會服務(wù)持明顯的鼓勵與支持態(tài)度。一系列關(guān)于壓縮社團(tuán)編制、完善人事制度、限期實(shí)現(xiàn)社團(tuán)經(jīng)費(fèi)自理的政策，表現(xiàn)了政府推進(jìn)社會組織獨(dú)立、實(shí)現(xiàn)政社分離的決心和舉措。而對于免稅政策和人事管理，政府更傾向于出臺嚴(yán)格完備的政策措施，運(yùn)用制度手段進(jìn)行規(guī)范管理，并對違反規(guī)定的行為予以相應(yīng)處罰。

5）社會組織政策具有“宏觀鼓勵與微觀規(guī)制”特征

中央政府對于社會組織的態(tài)度決定了各省市社會組織政策的基調(diào)。通過對比發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省市的消極態(tài)度占比都或多或少超過了部委。這也從側(cè)面印證了我國社會組織管理政策總體上呈現(xiàn)出宏觀鼓勵與微觀規(guī)制的特征。黨和國家的大政方針、根本性和高層次的法律政策對社會組織的發(fā)展持肯定態(tài)度，而各省市具體的、操作實(shí)施層面的法規(guī)政策則以有限控制和規(guī)范管理為主要取向。

6）各省的社會組織政策態(tài)度存在差異

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、突發(fā)事件、地方政府認(rèn)知和理念的影響，各省的社會組織政策態(tài)度表現(xiàn)出較大差異。在空間上呈現(xiàn)出較為明顯的東、西差異和南北差異。東、西差異是指，東部各省市的政府對于國家部委的方針政策更為敏感，出臺配套政策更多更快更系統(tǒng)，對社會組織的政策態(tài)度傾向于積極鼓勵;中、西部省份出臺的社會組織政策數(shù)量較少，態(tài)度上更傾向于謹(jǐn)慎和保守。南北差異是指，北方各省市的政府對于社會組織的態(tài)度相對保守，傾向于管理控制;南方則更加開放積極，對社會組織的態(tài)度傾向于鼓勵和培育，在東部地區(qū)尤為明顯。

對社會組織的政策態(tài)度與各省市不同的功能定位相關(guān)?？傮w上來講，直轄市比同地區(qū)的其他省市出臺的政策數(shù)量更多。北京市作為全國的政治、文化和國際交流中心，安全穩(wěn)定非常重要，因此對社會組織的態(tài)度更傾向于控制和監(jiān)管。而上海作為國際經(jīng)濟(jì)、金融和貿(mào)易中心，更傾向于培育發(fā)展社會組織，使其成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大助力。此外，社會組織在突發(fā)事件中表現(xiàn)出的重要作用也有助于省市政府更新原有的認(rèn)知和理解，進(jìn)而對社會組織政策作出積極調(diào)整，比如汶川地震之后，四川省對社會組織的政策態(tài)度更加積極。

基于上述發(fā)現(xiàn)，建議從以下3個方面對社會組織政策進(jìn)行完善。首先，地方政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵社會組織在賑災(zāi)扶貧、應(yīng)急救援、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮更加重要的作用。其次，各省市在與中央政策保持一致的同時，因地制宜細(xì)化相關(guān)政策，完善配套措施，積極推動國家政策的落地和實(shí)施。最后，加強(qiáng)對社會組織的嵌入性領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)社會組織在社會治理中發(fā)揮積極作用。

4.2理論構(gòu)建

政策體現(xiàn)了政府的治理邏輯和治理策略。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，政府圍繞特定歷史時期社會治理的首要目標(biāo)，對社會組織政策的主題和態(tài)度進(jìn)行調(diào)整，在客觀上導(dǎo)致了政策的動態(tài)演化。為理解社會組織政策演化過程，根據(jù)上文主題和態(tài)度分析的結(jié)果構(gòu)建社會組織政策演化動因模型。如圖20所示，社會組織政策的演化體現(xiàn)在情境、主題和態(tài)度3個方面。其中，情境為因，主題和態(tài)度為果，三者相互依存。具體地，由時空情景與重大事件構(gòu)成的情境因素決定了社會組織政策內(nèi)容的主題側(cè)重;與治理目標(biāo)相聯(lián)系，不同主題下的政策態(tài)度呈現(xiàn)出不同的極性強(qiáng)度。

在社會組織政策演化動因模型中，中央政府和地方政府的治理目標(biāo)基本一致，但在具體的政策情境和主題側(cè)重上并不完全相同。中央政府通過對宏觀局勢與治理目標(biāo)的分析研判，調(diào)整對社會組織的治理邏輯和策略，提供政策框架，并對地方政府進(jìn)行監(jiān)督。地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況細(xì)化具體規(guī)定以推動政策落地，并在政策框架內(nèi)，通過制度改革引導(dǎo)社會組織服務(wù)于社會治理目標(biāo)，獲得制度收益。中央政府和地方政府在大方向上保持一致，但是二者以及不同地方政府之間面臨的實(shí)際情況、治理目標(biāo)和政策實(shí)施挑戰(zhàn)并不完全相同。地方政府在中央政策的宏觀指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際選擇政策主題的側(cè)重點(diǎn)，并根據(jù)治理目標(biāo)選擇政策態(tài)度。

5結(jié)論

為理解我國社會組織政策的歷史變遷，本文構(gòu)建了政策分析框架和主題與態(tài)度算法模型，采用文本挖掘方法對1980—2018年的社會組織政策主題和態(tài)度變遷及其動因進(jìn)行分析，構(gòu)建了社會組織政策演化動因模型。首先，通過文獻(xiàn)計(jì)量的方法揭示社會組織政策的數(shù)量增長、發(fā)文機(jī)關(guān)的合作關(guān)系等外部特征，接著使用LDA主題模型計(jì)算政策主題強(qiáng)度。然后，對不同政策主題中蘊(yùn)含的態(tài)度進(jìn)行識別和計(jì)算，分析政策態(tài)度在不同主題、不同時間、不同省份的分布情況。研究發(fā)現(xiàn)，我國的社會組織政策數(shù)量逐年增加，已經(jīng)形成較為完善的政策體系;受情境因素的影響，政策不同主題的熱度有所不同，政策態(tài)度的極性在不同時期、不同地區(qū)和不同政策主題上的分布也存在波動和變化?？傮w上看，我國的社會組織政策態(tài)度呈現(xiàn)出宏觀鼓勵與微觀規(guī)制的特征。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

本研究的貢獻(xiàn)如下：將政策態(tài)度引入社會組織政策分析，拓展了政策分析的研究視角。在理論方面，在政策主題與態(tài)度分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了社會組織政策演化動因模型。該模型有利于加深對社會組織政策演化的理解，對于其他領(lǐng)域的政策研究也具有適用性。在技術(shù)方面，構(gòu)建了政策態(tài)度詞典和態(tài)度識別算法模型，能夠?qū)φ呶谋具M(jìn)行多維度的分析，發(fā)現(xiàn)政策態(tài)度在時間、空間、主題上存在的變化規(guī)律，為基于大數(shù)據(jù)的政策態(tài)度分析提供了技術(shù)工具。

同時，本研究也存在一些不足：態(tài)度分析僅針對當(dāng)年新出臺的政策，對于已往政策產(chǎn)生的持續(xù)影響缺乏有效的評估和測量。在后續(xù)研究中將引入政策持續(xù)影響因子，細(xì)化政策態(tài)度變量，進(jìn)一步完善政策態(tài)度識別模型，深化政策態(tài)度的效果研究。其次，本研究所構(gòu)建的社會組織政策演化動因模型，是否可以推移至其他領(lǐng)域的政策分析，還需要進(jìn)一步的檢驗(yàn)。最后，本文主要聚焦于社會組織政策的研究。除政策因素外，社會組織的發(fā)展還受到其他多種情境因素的影響，若對社會組織培育和發(fā)展的動力機(jī)制予以揭示，還需要對文化傳統(tǒng)、人才資源、輿論環(huán)境等方面的因素展開深入研究。

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（責(zé)任編輯：郭沫含）5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6