郭培清 楊 楠

【內(nèi)容提要】 2021年5月，俄羅斯接替冰島擔(dān)任2021～2023年北極理事會(huì)主席。通過(guò)對(duì)俄羅斯以往參與北極理事會(huì)情況的回顧，可以看出俄羅斯在北極理事會(huì)的參與是其北極政策的縮影。隨著2020年俄羅斯北極開(kāi)發(fā)進(jìn)入新階段，俄羅斯北極政策也出現(xiàn)新的調(diào)整，落實(shí)在北極理事會(huì)主席議程中，則表現(xiàn)為增加對(duì)契合所有攸關(guān)方利益的議題的關(guān)注，以提升自身影響力，利用北極理事會(huì)合作機(jī)制推動(dòng)自身在北極的發(fā)展，主導(dǎo)北極軍事安全議題討論機(jī)制，降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢(shì)。當(dāng)然，俄羅斯的主席議程也受到國(guó)際局勢(shì)變化、北極理事會(huì)自身機(jī)制的局限以及與本國(guó)北極現(xiàn)實(shí)情況相沖突等因素的挑戰(zhàn)。俄羅斯此次北極理事會(huì)主席任期將增進(jìn)俄羅斯與其他北極國(guó)家的交流，而北極國(guó)家間共同身份意識(shí)的增強(qiáng)將可能擠壓觀察員方的參與空間，不過(guò)俄羅斯同亞洲觀察員國(guó)的合作仍有望繼續(xù)深化。

2021年5月19～20日，第十二屆北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在冰島雷克雅未克舉行，會(huì)上俄羅斯接替冰島擔(dān)任2021～2023年北極理事會(huì)主席。北極理事會(huì)是北極地區(qū)最核心的政府間合作論壇，俄羅斯十分重視在未來(lái)兩年內(nèi)主持北極理事會(huì)工作的主席任期，在上任后發(fā)布《2021～2023年俄羅斯聯(lián)邦擔(dān)任北極理事會(huì)主席的優(yōu)先事項(xiàng)》（Russian Chairmanship of the Arctic Council 2021-2023 Priorities）和《2021～2023年俄羅斯聯(lián)邦擔(dān)任北極理事會(huì)主席的計(jì)劃》（Russian Chairmanship of the Arctic Council 2021-2023 Programme）兩份官方文件。①《俄羅斯2021—2023年擔(dān)任北極理事會(huì)主席優(yōu)先事項(xiàng)》，北極理事會(huì)官網(wǎng)，https://arctic-council.org/about/russian-chairmanship-2/。

在國(guó)內(nèi)外針對(duì)俄羅斯任職北極理事會(huì)主席的研究上，國(guó)外學(xué)者的研究大致可分為兩類(lèi)，一是對(duì)俄羅斯此次主席任期的重要性研究：認(rèn)為北極理事會(huì)主席任期將是俄羅斯尋求北極主導(dǎo)力的重要契機(jī)，應(yīng)借機(jī)緩和與西方國(guó)家關(guān)系，包括與美國(guó)進(jìn)行對(duì)話(huà)，特別指出氣候變化和白令海峽相關(guān)議題將是俄美重啟北極合作的關(guān)鍵；②“Итоги 2020: Будущее Формируется уже Сегодня,” Дипломатическая Академия Мид России, 10 Декабря 2020. （《2020年總結(jié)：今日正在塑造未來(lái)》，俄羅斯聯(lián)邦外交學(xué)院，2020年12月10日。）在具體合作領(lǐng)域上，指出北極大陸架資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)和海上搜救安全問(wèn)題仍然是合作趨勢(shì)，科學(xué)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重大國(guó)際項(xiàng)目將成為俄羅斯倡導(dǎo)國(guó)際合作的關(guān)鍵載體。③Журавель Валерий, “Арктический Совет: в ожидании председательства России,” Научноаналитический вестник ИЕ РАН, № 1, 2020, С. 115–118. （茹拉維利·瓦列里：《北極理事會(huì)：對(duì)俄羅斯主席任期的期待》，《俄羅斯科學(xué)院歐洲研究所學(xué)報(bào)》，2020年第1期，第115—118頁(yè)。）二是對(duì)俄羅斯主席議程的研究，認(rèn)為俄羅斯應(yīng)尋求擴(kuò)大北極理事會(huì)議程，重視北極地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活福祉議題，④Кортунов Андрей, “Внешняя политика России в 2021 г.: четырнадцать практических задач,”Российский Совет по международным делам, 26 декабря 2020.（科爾圖諾夫·安德烈：《2021年俄羅斯外交政策：十四項(xiàng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì)，2020年12月26日。）具體建議包括關(guān)注環(huán)境保護(hù)的技術(shù)創(chuàng)新，加快對(duì)液化天然氣、可再生能源等的開(kāi)發(fā)。⑤Камынин Владимир, Долгов Артем. “Российские дипломатические инициативы в Арктическом совете в 2014– 2020 гг.,” История и современное мировоззрение, Том 2, № 2, 2020, С. 132-141. （卡梅寧·弗拉基米爾、多爾戈夫·阿爾喬姆：《2014—2020年俄羅斯在北極理事會(huì)的外交倡議》，《歷史與當(dāng)代世界觀》2020年第2卷第2期，第132—141頁(yè)。）總的來(lái)說(shuō)，國(guó)外學(xué)者的既有研究多關(guān)注俄羅斯與北極國(guó)家的國(guó)際合作問(wèn)題，分析俄羅斯與北極國(guó)家合作的必要性，但對(duì)俄羅斯主席議程背后的目標(biāo)和影響觸及不深，對(duì)俄羅斯主席任期框架下中俄北極合作問(wèn)題的研究也很片面。國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)北極理事會(huì)的研究較為廣泛且豐富，包括圍繞北極理事會(huì)本身的法律性質(zhì)、制度設(shè)計(jì)、權(quán)利范圍及規(guī)制變遷的研究，還有針對(duì)北極理事會(huì)框架下的北極治理規(guī)范、生物多樣性治理、環(huán)境安全治理及各行為體（包括原住民組織）參與北極理事會(huì)的實(shí)踐和影響的研究等。不過(guò)，由于俄羅斯接任北極理事會(huì)主席時(shí)間尚短，目前國(guó)內(nèi)針對(duì)俄羅斯接任主席后的動(dòng)作趨向研究尚未展開(kāi)，只有少數(shù)作者以時(shí)評(píng)方式介紹了俄羅斯主席任期內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng)。①劉鋒、劉瑞：《北極理事會(huì)進(jìn)入“俄羅斯時(shí)間”》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年5月22日，第007版。

中國(guó)作為北極理事會(huì)觀察員國(guó)，對(duì)北極理事會(huì)動(dòng)態(tài)保持常態(tài)化的關(guān)注具有必要性和現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略意義。通過(guò)對(duì)俄羅斯在主席任期具體動(dòng)作的梳理，分析俄羅斯的目標(biāo)和期望，并在此基礎(chǔ)上探究俄羅斯整體北極政策的變化，將有助于發(fā)掘中俄北極合作的新契機(jī)，推動(dòng)中國(guó)抓住機(jī)遇更深度地參與北極治理。因此，本文將圍繞俄羅斯參與北極理事會(huì)的進(jìn)程、本次主席任期的目標(biāo)及反映出的俄羅斯北極政策的轉(zhuǎn)變、面臨的挑戰(zhàn)以及可能產(chǎn)生的影響等問(wèn)題展開(kāi)，以期解決上述需求。

一、俄羅斯參與北極理事會(huì)的進(jìn)程

1991年6月，北極八國(guó)在芬蘭羅瓦涅米簽署《北極環(huán)境保護(hù)宣言》，旨在共同執(zhí)行保護(hù)北極環(huán)境的行動(dòng)——北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（AEPS）。隨后，為了進(jìn)一步推動(dòng)合作機(jī)制制度化，在1996年加拿大渥太華舉行的會(huì)議上，八國(guó)簽署《渥太華宣言》，正式組建北極理事會(huì)。隨著工作組運(yùn)作機(jī)制的建立，北極理事會(huì)逐漸制訂出詳細(xì)的議事規(guī)則和運(yùn)行制度，機(jī)構(gòu)完整性得到大幅提升。特別是2013年北極理事會(huì)常設(shè)秘書(shū)處（位于挪威特羅姆瑟）的成立，標(biāo)志著北極理事會(huì)具備了常態(tài)化的運(yùn)作實(shí)體，從根本上完善了北極理事會(huì)的功能缺陷。當(dāng)然，北極理事會(huì)作為政府間論壇的本質(zhì)并未改變，其始終存在約束力較弱的不足，不過(guò)在理事會(huì)成立的26年里，已成功締結(jié)三項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)定：《北極地區(qū)航空和海上搜救協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，2011年5月）、《北極地區(qū)應(yīng)對(duì)海洋石油污染的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic，2013年5月）和《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》（Agreement on Enhancing International Arctic Scientific Cooperation，2017年5月），推動(dòng)北極理事會(huì)逐步強(qiáng)化執(zhí)行力。如今，北極理事會(huì)已發(fā)展成為北極地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域合作的核心基石。

根據(jù)《北極理事會(huì)議事規(guī)則》，環(huán)北極圈八國(guó)以成員身份通過(guò)協(xié)商一致原則參與北極理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)所有決策的制訂。此外，還有六個(gè)北極原住民組織以“永久參與方”的身份參與決策制訂。北極理事會(huì)的日常運(yùn)作以項(xiàng)目的形式開(kāi)展，工作組負(fù)責(zé)直接實(shí)施項(xiàng)目。目前理事會(huì)共有六個(gè)工作組：北極污染減排工作組（ACAP），北極監(jiān)測(cè)和評(píng)估計(jì)劃工作組（AMAP），北極動(dòng)植物保護(hù)工作組（CAFF），緊急情況預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)工作組（EPPR），保護(hù)北極海洋環(huán)境工作組（PAME）和北極可持續(xù)發(fā)展工作組（SDWG）。此外，八個(gè)成員國(guó)將輪流擔(dān)任北極理事會(huì)主席（The Chairmanship），任期兩年，負(fù)責(zé)組織部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（每?jī)赡昱e行一次）和高級(jí)官員委員會(huì)會(huì)議（每六個(gè)月舉行一次），制訂主席議程，以資金和其他形式支持北極理事會(huì)的運(yùn)作。①有關(guān)北極理事會(huì)、主席身份的詳細(xì)介紹參見(jiàn)《北極理事會(huì)議事規(guī)則》（Arctic Council Rules of Procedure），文本來(lái)源可見(jiàn)北極理事會(huì)官方網(wǎng)站：https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/940/2015-09-01_Rules_of_Procedure_website_version.pdf?sequence=7&isAllowed=y。每個(gè)成員國(guó)在主席任期內(nèi)的關(guān)注事項(xiàng)不盡相同，在北極理事會(huì)框架下倡議和資助的項(xiàng)目也各有側(cè)重，因此每屆主席任期都代表著理事會(huì)成長(zhǎng)史上的一個(gè)獨(dú)特里程碑。

俄羅斯參與北極理事會(huì)的運(yùn)作呈逐步加深特點(diǎn)。綜合國(guó)內(nèi)外研究，根據(jù)俄羅斯參與北極理事會(huì)的具體情況、變化及原因，可大致將俄羅斯的北極理事會(huì)參與進(jìn)程分為三個(gè)階段：北極理事會(huì)成立至2004年、2004～2015年、2015年至今，其中兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別是：2004～2006年，俄羅斯首次擔(dān)任北極理事會(huì)主席，以及2014年克里米亞事件爆發(fā)，俄羅斯與西方國(guó)家關(guān)系交惡。

（一）北極理事會(huì)成立至2004年

俄羅斯學(xué)者通過(guò)對(duì)北極理事會(huì)高級(jí)官員會(huì)議報(bào)告進(jìn)行定量分析，指出這一階段俄羅斯在北極理事會(huì)的參與度與其他理事會(huì)成員國(guó)水平較為相當(dāng)。不過(guò)，對(duì)比其他成員國(guó)，俄羅斯更注重直接受益且多在本國(guó)境內(nèi)實(shí)施的項(xiàng)目，如保護(hù)生物多樣性和防止污染物擴(kuò)散的項(xiàng)目。學(xué)者們認(rèn)為背后的原因在于此時(shí)俄羅斯自身的官方北極政策尚未確立，因此對(duì)本國(guó)以外的項(xiàng)目并不具備興趣，更希望將重點(diǎn)放在解決自身內(nèi)部問(wèn)題上。①Чейтер Эндрю, “Участие России в работе Арктического совета,” Вестник Международных Организаций, Том 11, № 4, 2016, С. 205-221. （查特·安德魯：《俄羅斯在北極理事會(huì)的工作參與》），《國(guó)際組織學(xué)報(bào)》2016年第4期，第205—221頁(yè)。）

（二）2004～2015年

這一時(shí)期俄羅斯首次擔(dān)任北極理事會(huì)主席，俄羅斯在北極理事會(huì)的參與程度達(dá)到峰值。任職主席期間，俄羅斯的優(yōu)先事項(xiàng)是實(shí)施《北極可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，致力于提升北極地區(qū)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的能力。②《2004—2006年俄羅斯聯(lián)邦擔(dān)任北極理事會(huì)主席計(jì)劃》，俄羅斯聯(lián)邦外交部，2004年12月7日，https://www.mid.ru/foreign_policy/rso/-/asset_publisher/0vP3hQoCPRg5/content/id/453630。在主席任期內(nèi)，俄羅斯為工作組的項(xiàng)目提供了最大數(shù)額的資金支持，贊助的項(xiàng)目比瑞典、冰島、丹麥和芬蘭多，但比加拿大、美國(guó)和挪威少。這一階段俄羅斯支持的項(xiàng)目仍然注重于解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題，大部分資金被用于在俄羅斯境內(nèi)實(shí)施的環(huán)境項(xiàng)目。③Ворончихина Дарья, “Арктический совет как международный форум сотрудничества государств:участие России,” Искусство управления, Том 11, № 2, 2019, С. 306–329. （沃隆奇赫娜·達(dá)莉婭：《北極理事會(huì)作為國(guó)家間的國(guó)際合作論壇：俄羅斯的參與》，《行政經(jīng)論》2019年第11卷第2期，第306—329頁(yè)。）值得注意的是，俄羅斯開(kāi)始傾向?yàn)楸睒O經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供資金，特別是為北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展工作組框架下的項(xiàng)目注入了最多的資金，將北極理事會(huì)視為可以幫助北極國(guó)家發(fā)展北極經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)，注重開(kāi)發(fā)北極地區(qū)的能源潛力。

探究其背后的原因，該時(shí)期俄羅斯北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，亟需進(jìn)行綜合性的開(kāi)發(fā)。源于北極理事會(huì)主席議程的推動(dòng)，俄羅斯自2004年開(kāi)始制定其官方北極政策，并于2008年正式出臺(tái)開(kāi)發(fā)俄屬北極地區(qū)的綱領(lǐng)性文件——《到2020年及未來(lái)俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基本原則》《到2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》和《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃》。

當(dāng)然，較之上一階段，俄羅斯的關(guān)注點(diǎn)趨向國(guó)際化，致力于在北極理事會(huì)框架下通過(guò)與其他成員國(guó)的合作，執(zhí)行環(huán)境項(xiàng)目來(lái)消除環(huán)境破壞后果，保護(hù)海洋環(huán)境。④Oldberg Ingmar, “Soft Security in the Arctic,” UI Occasional Papers 4, Stockholm: Swedish Institute of International Affairs, 2011, p.39.期間俄羅斯與其他成員國(guó)共同倡議發(fā)起制訂《北極地區(qū)航空和海上搜救協(xié)定》，后來(lái)成為北極理事會(huì)第一個(gè)具有法律約束力的文件。

（三）2015年至今

在2013～2015年加拿大擔(dān)任理事會(huì)主席期間，由于克里米亞事件的爆發(fā)，俄羅斯與西方國(guó)家關(guān)系惡化，同樣影響到了俄羅斯在北極理事會(huì)的參與度。俄羅斯減少了參加北極理事會(huì)會(huì)議的代表人數(shù)，俄羅斯外長(zhǎng)首次沒(méi)有出席2015年5月在伊魁特舉行的第九屆北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。同時(shí)，加拿大和美國(guó)代表拒絕參加2014 年4月在莫斯科舉行的北極理事會(huì)黑碳和甲烷問(wèn)題專(zhuān)家小組會(huì)議，俄羅斯與其他七個(gè)北極國(guó)家共同討論北極“硬安全”問(wèn)題的對(duì)話(huà)機(jī)制——北極理事會(huì)成員國(guó)武裝力量總參謀長(zhǎng)定期會(huì)議、北極國(guó)家防長(zhǎng)論壇被中止。①Камынин Владимир, Долгов Артем, “Российские дипломатические инициативы в Арктическом совете в 2014– 2020 гг.,” История и современное мировоззрение, Том 2, № 2, 2020, С. 132-141. （卡梅寧·弗拉基米爾、多爾戈夫·阿爾喬姆：《2014—2020年俄羅斯在北極理事會(huì)的外交倡議》，《歷史與當(dāng)代世界觀》2020年第2卷第2期，第132—141頁(yè)。）

盡管如此，俄羅斯在資助項(xiàng)目上卻更加積極，覆蓋面也趨向廣泛，涵蓋國(guó)內(nèi)、國(guó)際層面的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問(wèn)題。并且，俄羅斯學(xué)者認(rèn)為，烏克蘭危機(jī)引發(fā)的國(guó)際政治局勢(shì)變動(dòng)并未對(duì)北極理事會(huì)的工作產(chǎn)生深刻影響，在理事會(huì)框架下，俄羅斯與加拿大和美國(guó)在環(huán)境項(xiàng)目上的合作也仍在持續(xù)。與此同時(shí)，北極理事會(huì)自身得到充分發(fā)展，先后締結(jié)了《北極地區(qū)應(yīng)對(duì)海洋石油污染的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》和《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》兩項(xiàng)國(guó)際協(xié)定。②Вылегжанин Александр, Буник Иван, Вяхирева Наталья, Киенко Елена, Ростунова Ольга,“Арктический совет: статус и деятельность,” Российский Совет по международным делам, 2021, С10. （維列格讓寧·亞歷山大、布尼克·伊萬(wàn)、維雅希列娃·娜塔莉婭、基恩科·葉蓮娜、羅斯圖諾娃·奧莉加：《北極理事會(huì)：地位與活動(dòng)》，俄羅斯國(guó)際事務(wù)委員會(huì)，2021年，第10頁(yè)。）

這一階段俄羅斯在北極理事會(huì)的參與活動(dòng)同樣與自身北極政策相契合。俄羅斯于2017年更新了俄屬北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，在北極地區(qū)的大型能源開(kāi)采項(xiàng)目——“亞馬爾液化天然氣”項(xiàng)目投產(chǎn)，并開(kāi)始對(duì)北方航道的商業(yè)運(yùn)營(yíng)與管制措施進(jìn)行新的調(diào)整。俄羅斯北極政策的演進(jìn)表明，處在西方國(guó)家制裁之下的俄羅斯對(duì)開(kāi)發(fā)北極以緩解自身制裁困境寄予厚望。而俄羅斯對(duì)開(kāi)發(fā)北極的重視也推動(dòng)其更加積極參與北極理事會(huì)的工作。通過(guò)梳理俄羅斯在北極理事會(huì)框架下參與的項(xiàng)目來(lái)看（表1）：（1）有關(guān)北極環(huán)境安全和北極居民福祉的項(xiàng)目居多，側(cè)重于利用北極理事會(huì)平臺(tái)解決自身問(wèn)題；（2）突出對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的重視，期望與其他參與方發(fā)展北極航運(yùn)合作；（3）北極救援作為傳統(tǒng)安全項(xiàng)目成為俄羅斯與其他成員國(guó)在關(guān)系惡化背景下保持安全合作的關(guān)鍵內(nèi)容。

表1 俄羅斯在北極理事會(huì)框架下參與的項(xiàng)目

綜合上述分析可見(jiàn)，俄羅斯在北極理事會(huì)的參與同其自身北極地區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程同頻。對(duì)北極地區(qū)關(guān)注程度的增加推動(dòng)著俄羅斯逐步確立自身北極發(fā)展政策，并注重北極理事會(huì)在北極治理中的主導(dǎo)地位，積極將自身政策理念投射到北極理事會(huì)的工作參與中。隨著2020年以來(lái)俄羅斯頒布新的北極地區(qū)開(kāi)發(fā)綱領(lǐng)性文件——《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基本原則》（2020年3月）、《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》（2020年10月）、《2021～2024年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃》（2021年3月）以及《俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)企業(yè)家活動(dòng)的國(guó)家支持法律》（2020年7月），俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展進(jìn)入新階段。此時(shí)，俄羅斯又迎來(lái)了北極理事會(huì)主席任期，可以預(yù)見(jiàn)，俄羅斯將利用主席任期積極主導(dǎo)北極理事會(huì)的工作，實(shí)現(xiàn)主席議程與自身北極政策的對(duì)接，在推動(dòng)俄屬北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的同時(shí)，提升區(qū)域影響力。

二、俄羅斯北極理事會(huì)主席任期目標(biāo)及自身北極政策的轉(zhuǎn)變

根據(jù)俄羅斯官方發(fā)布的文件，俄羅斯在本次主席任期的主題為“負(fù)責(zé)任的治理，實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)發(fā)展”（Responsible Governance for a Sustainable Arctic），具體優(yōu)先事項(xiàng)體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是北極人民領(lǐng)域，注重提高包括原住民在內(nèi)的北極地區(qū)居民的生活質(zhì)量；二是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，減少氣候變化對(duì)北極生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，關(guān)注北極生態(tài)安全；三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)航運(yùn)發(fā)展和北極旅游資源開(kāi)發(fā)等；四是鞏固北極理事會(huì)治理機(jī)制。①《俄羅斯2021年—2023年擔(dān)任北極理事會(huì)主席優(yōu)先事項(xiàng)》，北極理事會(huì)官網(wǎng)，https://arcticcouncil.org/about/russian-chairmanship-2/。為更深入理解俄羅斯在本次主席任期的動(dòng)作和目標(biāo)，首先梳理北極理事會(huì)各成員國(guó)任職主席期間的優(yōu)先事項(xiàng)（表2），以期進(jìn)行對(duì)比和分析：

表2 北極理事會(huì)各成員國(guó)任職主席期間的優(yōu)先事項(xiàng)

（續(xù)表）

（續(xù)表）

通過(guò)整理北極理事會(huì)各成員國(guó)在任職主席期間的優(yōu)先事項(xiàng)可以發(fā)現(xiàn)，各成員國(guó)的優(yōu)先事項(xiàng)雖各有側(cè)重，但總體上始終圍繞北極環(huán)境保護(hù)來(lái)展開(kāi)。并且，隨著北極理事會(huì)在北極治理中地位的提升，北極理事會(huì)框架下議題的討論范圍正在不斷擴(kuò)大，向完善北極理事會(huì)治理機(jī)制、北極居民生活福祉和北極社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向擴(kuò)展。針對(duì)北極環(huán)境保護(hù)議題的討論也更加細(xì)化，不同成員國(guó)在主席任期的關(guān)注焦點(diǎn)不同，如美國(guó)關(guān)注氣候變化，挪威關(guān)注生物多樣性，丹麥關(guān)注黑碳排放，冰島關(guān)注微塑料垃圾污染防治等。

進(jìn)一步將其他成員國(guó)與俄羅斯本次任期的優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，俄羅斯的主席議程與其他成員國(guó)有一致之處，特別是與前任主席冰島的優(yōu)先事項(xiàng)相比，具有高度的延續(xù)性，如注重保護(hù)北極海洋環(huán)境，發(fā)展可持續(xù)航運(yùn)，為北極人民提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，強(qiáng)化北極理事會(huì)等。當(dāng)然，也有不同之處，比起其他成員國(guó)，俄羅斯在兩次主席任期都提出關(guān)注北極能源議題，加強(qiáng)能源合作。在首次主席任期，俄羅斯的突出成就之一就是組織了關(guān)于北極地區(qū)石油和天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)前景的國(guó)際研討會(huì)。①《俄羅斯任職北極理事會(huì)主席取得的關(guān)鍵成就》，北極理事會(huì)官網(wǎng)，https://arctic-council.org/about/states/russian-federation/。在本次主席任期，俄羅斯在活動(dòng)計(jì)劃中提出舉辦討論北極大陸架資源開(kāi)發(fā)、北極能源開(kāi)發(fā)的國(guó)際會(huì)議，再次凸顯對(duì)北極資源開(kāi)發(fā)的重視。

而與上一任期不同的是，在本次主席任期的優(yōu)先事項(xiàng)中，俄羅斯將北極居民，特別是原住民生活福祉以及環(huán)境保護(hù)議題置于更優(yōu)先的位置。背后的原因是兩次主席任期期間俄羅斯所處的國(guó)際環(huán)境不同。俄羅斯首次任職北極理事會(huì)主席時(shí)（2004～2006年），正處在與美國(guó)關(guān)系發(fā)展的友好期，同時(shí)，國(guó)際原油價(jià)格扶搖直上，俄羅斯經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，所處的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為優(yōu)越。而如今在后烏克蘭危機(jī)時(shí)代，俄羅斯與西方國(guó)家的關(guān)系愈發(fā)緊張，為確保主席議程得到其他成員國(guó)與永久參與方更多的支持，避免由于成員國(guó)之間的政治分歧導(dǎo)致自身作為北極國(guó)家的影響力的降低，俄羅斯必須對(duì)契合所有攸關(guān)方利益的議題給予更突出的關(guān)注。因此，有關(guān)北極居民（原住民）生活福祉、北極環(huán)境保護(hù)等“政治正確”議題在優(yōu)先事項(xiàng)中占據(jù)了首要位置。通過(guò)具體梳理俄羅斯在主席任期的優(yōu)先事項(xiàng)和活動(dòng)計(jì)劃，可以更好地理解俄羅斯在本次主席任期的目標(biāo)。

（一）將人民福祉、環(huán)境安全議題置于更優(yōu)先的位置以提升自身影響力

在本次俄羅斯主席任期優(yōu)先事項(xiàng)中，改善北極地區(qū)居民（包括原住民）的生活福祉被提升至優(yōu)先事項(xiàng)的第一位。有關(guān)北極居民福祉的議題被細(xì)致劃分為北極人力資源發(fā)展、北極青年、北極原住民三大模塊，致力于通過(guò)“以人為本”的合作理念贏得更多參與方的支持。俄羅斯提出將促進(jìn)北極城市環(huán)境的現(xiàn)代化改造，增加優(yōu)質(zhì)教育的供應(yīng)，計(jì)劃在主席任期內(nèi)舉辦國(guó)際會(huì)議，討論北極地區(qū)居民的健康保護(hù)、受教育機(jī)會(huì)、吸引人力資源和建設(shè)舒適的城市環(huán)境等議題。同時(shí)，俄羅斯還計(jì)劃聯(lián)合俄羅斯北方、西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)原住民協(xié)會(huì)（the Russian Association of Indigenous Peoples of the North）、北方論壇（Northern Forum）和其他北極理事會(huì)成員國(guó)共同實(shí)施“北極之子”原住民青少年教育項(xiàng)目，以及在北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展工作組下實(shí)施原住民語(yǔ)言和文化遺產(chǎn)的數(shù)字化倡議等，彰顯俄羅斯著力全方位改善北極居民生活福祉的理念。

北極環(huán)境保護(hù)被置于優(yōu)先事項(xiàng)中的第二位次，意在抓住應(yīng)對(duì)氣候變化的共識(shí)塑造“環(huán)境友好”形象。在優(yōu)先事項(xiàng)中，俄羅斯對(duì)北極環(huán)境保護(hù)的關(guān)注可以細(xì)分為以下具體議題。（1）監(jiān)測(cè)北極氣候變化：俄羅斯計(jì)劃加強(qiáng)成員國(guó)在北極理事會(huì)北極監(jiān)測(cè)和評(píng)估計(jì)劃工作組框架下的互動(dòng)，舉辦氣候變化與永久凍土融化問(wèn)題全球峰會(huì)、北極氣象峰會(huì)等國(guó)際會(huì)議，討論監(jiān)測(cè)北極自然現(xiàn)象變化的問(wèn)題；（2）緊急情況預(yù)防：俄羅斯表示將特別采取措施，聯(lián)合北極理事會(huì)緊急情況預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)工作組舉行應(yīng)對(duì)和消除北極地區(qū)緊急情況的全面演習(xí)，并提出將聯(lián)合挪威于2022年9月在博德舉行“巴倫支救援2022”國(guó)際演習(xí)；（3）維護(hù)北極生態(tài)安全：俄羅斯計(jì)劃在主席任期內(nèi)舉行第三屆北極生物多樣性大會(huì)、北極沿岸地區(qū)生態(tài)修復(fù)問(wèn)題會(huì)議等，聯(lián)合北極動(dòng)植物保護(hù)工作組保護(hù)和恢復(fù)北極動(dòng)植物的多樣性；（4）北極環(huán)境污染防治：俄羅斯將加強(qiáng)北極理事會(huì)與巴倫支海歐洲—北極理事會(huì)等其他北極區(qū)域合作組織以及成員國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)之間的合作，重點(diǎn)關(guān)注北極海域污染問(wèn)題，召開(kāi)北極溢油響應(yīng)會(huì)議、北極廢棄物和微塑料問(wèn)題會(huì)議以及“打撈北冰洋海域水下放射性危險(xiǎn)設(shè)施”會(huì)議，防止和減少北極地區(qū)人為污染。北極居民生活福祉和環(huán)境保護(hù)議題契合所有攸關(guān)方利益，有助于俄羅斯在主席任期獲得更多支持，促進(jìn)自身影響力的提升。

（二）推動(dòng)北極國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)合作以助力本國(guó)北極地區(qū)發(fā)展

俄羅斯在主席議程中同樣強(qiáng)調(diào)對(duì)促進(jìn)北極經(jīng)濟(jì)合作的重視，提出召開(kāi)有關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)際會(huì)議的議題，包括北冰洋大陸架資源開(kāi)發(fā)、北極能源開(kāi)發(fā)、北極船舶制造與維修、投資與貿(mào)易、北極水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和跨境合作等。更為突出的是，俄羅斯在主席活動(dòng)計(jì)劃中特別設(shè)立可持續(xù)航運(yùn)發(fā)展主題模塊，計(jì)劃在俄羅斯主導(dǎo)的北極理事會(huì)北極航運(yùn)最佳實(shí)踐信息論壇框架下開(kāi)展活動(dòng)，加快開(kāi)發(fā)北極航運(yùn)資源。

盡管北極居民生活福祉和環(huán)境保護(hù)議題被放在了最優(yōu)先的位置，但實(shí)際上，俄羅斯在優(yōu)先事項(xiàng)中提出的有關(guān)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容更加豐富，在議程中的占比也更大，并且與俄羅斯新一階段北極發(fā)展戰(zhàn)略中確立的俄屬北極地區(qū)發(fā)展方向高度一致，全面展現(xiàn)了俄羅斯主席議程的核心更突出“發(fā)展”，希望借助主席議程與本國(guó)北極政策對(duì)接，以促進(jìn)自身北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖。特別在如今新冠肺炎疫情席卷全球的負(fù)面影響下，所有北極國(guó)家經(jīng)濟(jì)都受到極大程度的沖擊，俄羅斯此時(shí)提出發(fā)展北極經(jīng)濟(jì)合作，也將更容易得到其他成員國(guó)的支持。

值得注意的是，在俄羅斯本次主席任期內(nèi)，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)（Arctic Economic Council）預(yù)計(jì)將發(fā)揮重要作用。北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)是2013～2015年加拿大任職北極理事會(huì)主席期間成立的獨(dú)立組織，成員涵蓋來(lái)自北極八國(guó)在北極實(shí)施重大項(xiàng)目的38家企業(yè)。2021年初，俄羅斯北極地區(qū)兩大重要企業(yè)——俄羅斯國(guó)家原子能集團(tuán)公司和諾瓦泰克公司宣布加入北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)。①“Rosatom, Novatek join Arctic Economic Council,” Arctic Today, February 10, 2021, https://www.arctictoday.com/rosatom-novatek-join-arctic-economic-council/.俄羅斯通過(guò)實(shí)質(zhì)性的企業(yè)參與動(dòng)作彰顯其利用北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)尋求經(jīng)濟(jì)層面的國(guó)際合作、推動(dòng)自身北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決心。在優(yōu)先事項(xiàng)中，俄羅斯提出支持加強(qiáng)北極理事會(huì)與北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)之間進(jìn)一步的互動(dòng)，計(jì)劃在任職主席期間召開(kāi)三次北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)會(huì)議，有望促進(jìn)北極地區(qū)商業(yè)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的確立，在改善北極地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)，增強(qiáng)自身北極地區(qū)的投資吸引力。

（三）構(gòu)建北極軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制以降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢(shì)

克里米亞事件導(dǎo)致俄羅斯與其他成員國(guó)之間關(guān)系趨向惡化，冷戰(zhàn)之后大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)再一次重回北極，導(dǎo)致北極出現(xiàn)奇特現(xiàn)象——雖然每一方都在強(qiáng)調(diào)應(yīng)降低北極地區(qū)的軍事緊張局勢(shì)，但各方的動(dòng)作卻都在加速推動(dòng)北極變成軍事行動(dòng)的戰(zhàn)場(chǎng)。②楊楠：《中俄北極可持續(xù)發(fā)展議題合作的新方向》，《遼東學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第5期，第14—25頁(yè)。各方對(duì)北極“軍事化”的關(guān)注激發(fā)了構(gòu)建軍事安全議題討論機(jī)制的重要性。大多數(shù)聲音認(rèn)為俄羅斯將在主席任期關(guān)注軍事安全議題。在關(guān)注形式上分為以下三種模式：在北極理事會(huì)框架下討論軍事安全議題、重啟原有的軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制，以及在北極理事會(huì)框架外建立新軍事對(duì)話(huà)機(jī)制。下面依次對(duì)三種模式的可行性進(jìn)行分析。

第一種模式，俄羅斯在北極理事會(huì)框架下引入軍事安全議題討論機(jī)制。這將導(dǎo)致北極理事會(huì)的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，北極理事會(huì)的成立文件——1996年《渥太華宣言》明確指出，“北極理事會(huì)不應(yīng)處理與軍事安全有關(guān)的事務(wù)”。不過(guò)，有分析指出，俄羅斯將軍事安全議題納入理事會(huì)機(jī)制可能會(huì)有所收獲：（1）這可能成為俄羅斯限制美國(guó)及北約在北極日益增加的軍事活動(dòng)的一種方式；（2）促使自身在北極地區(qū)的高速軍事化行為合法化；（3）通過(guò)率先討論北極軍事安全問(wèn)題，突出自身在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)性地位。①M(fèi)athilde Roedenbeck, Mikko von Bremen, “Russia and the Arctic Council,” Konrad-Adenauer-Stiftung Nordic Countries Project, June 2021, p.5.俄羅斯的確也有體現(xiàn)這一傾向的舉措，如俄羅斯外交部副部長(zhǎng)里亞布科夫（Sergei Ryabkov）主張將軍事安全議題納入北極理事會(huì)的職權(quán)范圍。②Nurlan Aliyev, “Russia’s Upcoming Arctic Council Chairmanship in 2021-2023,” Reace and Security,Friedrich Ebert Stiftung, March 2021, p.6.

然而，值得注意的是，俄羅斯將軍事安全議題納入北極理事會(huì)困難重重，其原因在于：（1）北極理事會(huì)機(jī)制本身關(guān)注環(huán)保等“低政治”領(lǐng)域議題的特性以及對(duì)安全議題的排斥將是在其框架下討論軍事安全議題的阻力。引入軍事安全議題將不得不對(duì)《渥太華宣言》進(jìn)行修訂，這在程序上異常復(fù)雜，在兩年的主席任期內(nèi)未必能夠?qū)崿F(xiàn)。（2）北極理事會(huì)的決策機(jī)制是以成員國(guó)之間協(xié)商一致為基礎(chǔ)的，鑒于目前俄羅斯與其他北極國(guó)家之間不斷惡化的外交關(guān)系，且俄羅斯的主要地緣政治對(duì)手也是該組織的成員國(guó)之一，俄羅斯的提議得到其他北極理事會(huì)成員國(guó)，特別是美國(guó)支持的可能性很小。因此，俄羅斯在北極理事會(huì)框架下提出有關(guān)軍事安全問(wèn)題的提議可能無(wú)法發(fā)揮作用，進(jìn)而失去實(shí)際操作的意義。目前來(lái)看，俄羅斯尚不必要冒險(xiǎn)打破北極理事會(huì)的根本屬性，將軍事安全議題直接納入北極理事會(huì)機(jī)制中，并且這對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)將有可能“得不償失”。俄羅斯外交部巡回大使、俄方駐北極理事會(huì)高級(jí)官員科爾丘諾夫（Nikolay Korchunov）就指出，沒(méi)有理由將軍事化問(wèn)題作為主席職務(wù)的一部分單獨(dú)提出來(lái)加以處理。③“Russia Wants to Resume Meetings between Arctic Defense Chiefs,” High North News, January 19,2021, https://www.highnorthnews.com/en/russia-wants-resume-meetings-between-arctic-defense-chiefs.

第二種模式，重啟原有的軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制。鑒于北極地區(qū)安全形勢(shì)不斷惡化，俄高層官員和專(zhuān)家學(xué)者曾多次建議北極國(guó)家之間加強(qiáng)軍事合作，恢復(fù)北極軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制，并提議可先從組織北極理事會(huì)成員國(guó)軍事專(zhuān)家之間的對(duì)話(huà)入手。此外，北極八國(guó)建立的北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇正在積極開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)和海上救援活動(dòng)，可被認(rèn)為是成員國(guó)在安全領(lǐng)域進(jìn)行合作的積極跡象。①Киргизов-Барский Арсений, “Проблемы международного сотрудничества в Арктике на современном этапе,” Российская Арктика, № 13, 2021, С. 118–128. （基爾吉佐夫-巴爾斯基·阿爾謝尼：《現(xiàn)階段北極地區(qū)的國(guó)際合作問(wèn)題》，《俄羅斯北極》2021年第13期，第118—128頁(yè)。）俄羅斯的提議與美國(guó)學(xué)者的想法相契合。美國(guó)學(xué)界諸多學(xué)者均發(fā)文指出，俄羅斯擔(dān)任北極理事會(huì)主席將為美俄合作提供新機(jī)會(huì)，北極國(guó)家應(yīng)重啟定期安全對(duì)話(huà)機(jī)制，制定措施以建立亟需的互信，包括形成“北極部隊(duì)行為準(zhǔn)則”，重啟北極國(guó)家防長(zhǎng)論壇，繼續(xù)在北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇框架下進(jìn)行合作，為防止意外沖突提供溝通渠道。②詳情參見(jiàn)：Newlin Cyrus, Conley Heather, Timofeev Ivan, Viakhireva Natalia, “U.S.-Russia Relations at a Crossroads,” Russian Council for International Affairs, November 1, 2020, http://russiancouncil.ru/en/activity/publications/u-s-russia-relations-at-a-crossroads/; “China and Russia’s Dangerous Convergence,” Foreign Affairs, May 3, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2021-05-03/china-and-russias-dangerous-convergence; Vylegzhanin Alexander, Young Oran, Berkman Paul, “Russia in the Arctic Chair: Adapting the Arctic Governance System to Conditions Prevailing in the 2020s,” Polar Record, No.57, 2021, pp.1–10。

然而，盡管美國(guó)學(xué)界積極響應(yīng)俄羅斯的提議，但美國(guó)官方尚未給予響應(yīng)。在2021年5月20日北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間，美俄外交事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人首次舉行會(huì)晤，俄外長(zhǎng)拉夫羅夫再次提出恢復(fù)北極國(guó)家之間高級(jí)別軍事對(duì)話(huà)的提議，但沒(méi)有得到美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）的回應(yīng)。③“US, Russia at Odds over Military Activity in Arctic,” The Frontier Post, May 20, 2021, https://thefrontierpost.com/us-russia-at-odds-over-military-activity-in-arctic/.不僅如此，美國(guó)正在持續(xù)增加在北極地區(qū)的軍事存在，諸如發(fā)布三軍北極行動(dòng)戰(zhàn)略、在挪威部署B(yǎng)-1B轟炸機(jī)和軍艦、核潛艇“新墨西哥”號(hào)進(jìn)駐挪威北方港口特羅姆瑟、聯(lián)合北約盟友進(jìn)行北極軍演等。美國(guó)沒(méi)有回應(yīng)俄羅斯的根本原因或在于與俄羅斯的北極軍事對(duì)話(huà)機(jī)制是因克里米亞事件而中斷，如貿(mào)然重啟上述軍事對(duì)話(huà)機(jī)制，意味著以美國(guó)為首的西方國(guó)家變相接受了俄羅斯對(duì)克里米亞的“侵占”，這自然與美國(guó)等一直宣揚(yáng)的“價(jià)值觀”“人權(quán)理念”所不符。因此，俄羅斯提出在北極理事會(huì)任期內(nèi)重啟與北極國(guó)家原有的軍事對(duì)話(huà)機(jī)制也面臨著現(xiàn)實(shí)障礙。

第三種模式，在北極理事會(huì)框架之外建立新軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制。目前在北極理事會(huì)框架下引入軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制程序復(fù)雜，而重啟原有的軍事對(duì)話(huà)機(jī)制又因克里米亞問(wèn)題而面臨現(xiàn)實(shí)障礙。因此，依托原有的軍事對(duì)話(huà)機(jī)制的模式，在北極理事會(huì)框架外建立北極國(guó)家間新軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制似乎是目前最為可行的解決方案，既避免了恢復(fù)原有軍事安全對(duì)話(huà)機(jī)制可能引發(fā)的現(xiàn)實(shí)阻力，又為北極國(guó)家間提供了緩解緊張態(tài)勢(shì)的場(chǎng)所，似乎成為俄羅斯在主席任期可以倡議，但又不違背北極理事會(huì)議題原則的最優(yōu)方案。

這一方案在俄羅斯官方發(fā)布的主席任期活動(dòng)計(jì)劃中已有所鋪墊——俄羅斯提出2023年4月在圣彼得堡舉行北極理事會(huì)成員國(guó)峰會(huì)，不免令人猜測(cè)何種議題內(nèi)容需要在北極理事會(huì)常規(guī)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高級(jí)官員委員會(huì)會(huì)議之外再創(chuàng)造一個(gè)僅限于北極理事會(huì)成員國(guó)參與的峰會(huì)進(jìn)行討論。值得注意的是，該峰會(huì)將由俄聯(lián)邦外交部主辦，參會(huì)代表大概率是成員國(guó)外交領(lǐng)導(dǎo)人，這將促使議題討論范圍不可避免地更趨向政治事務(wù)，即使涵蓋北極軍事安全議題也在情理之中。因此，可以推測(cè)北極理事會(huì)成員國(guó)峰會(huì)是俄羅斯為北極軍事安全議題的討論所預(yù)備的一個(gè)新對(duì)話(huà)機(jī)制平臺(tái)。當(dāng)然，盡管軍事安全議題沒(méi)有在常規(guī)北極理事會(huì)會(huì)議上討論，但仍然是俄羅斯在理事會(huì)主席任期的官方活動(dòng)中提出的，其是否依舊違背北極理事會(huì)議題規(guī)則以及是否會(huì)得到其他成員國(guó)的接受，是俄羅斯將要面對(duì)的問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)俄羅斯的北極理事會(huì)主席議程的分析可見(jiàn)，俄羅斯本次主席議程突出“雙軌”思路：一是將北極發(fā)展寓于所有攸關(guān)方的利益追求之中，強(qiáng)調(diào)北極發(fā)展的生態(tài)影響和社會(huì)影響，通過(guò)倡議迎合所有攸關(guān)方利益的議題，如北極居民生活福祉、環(huán)境保護(hù)等，鞏固自身主導(dǎo)力。但對(duì)北極發(fā)展的生態(tài)影響和社會(huì)影響更加重視的前提是對(duì)北極發(fā)展理念的議題——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源資源開(kāi)發(fā)等傾注更多努力。二是主導(dǎo)對(duì)北極軍事安全問(wèn)題的處理，在降低北極地區(qū)軍事緊張局勢(shì)的同時(shí)提升自身影響力。

值得注意的是，上述俄羅斯在主席任期的目標(biāo)與其新一階段北極發(fā)展政策同樣高度一致。2020年，俄羅斯接連頒布《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基本原則》《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》等一系列綱領(lǐng)性文件。在新一階段的發(fā)展綱要中，俄羅斯指出北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全面臨的威脅越來(lái)越大，在對(duì)氣候變化、環(huán)境保護(hù)、原住民生活水平提升、緊急情況預(yù)防以及國(guó)際科學(xué)合作等內(nèi)容給予更多重視的同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)合作等“發(fā)展”議題仍然是新階段北極戰(zhàn)略的核心。可見(jiàn)，在俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系中，俄羅斯將北極開(kāi)發(fā)的意義上升至安全層面，強(qiáng)調(diào)北極發(fā)展的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和生態(tài)安全意義。在北極地緣政治、安全環(huán)境和收益預(yù)期變化的綜合影響下，俄羅斯北極戰(zhàn)略步入“安全+發(fā)展”的雙輪驅(qū)動(dòng)時(shí)期。①趙隆：《試析俄羅斯“北極2035”戰(zhàn)略體系》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2020年第7期，第44—50頁(yè)。而這一新調(diào)整與俄羅斯本次主席議程的“雙軌”思路如出一轍，北極理事會(huì)主席議程成為俄羅斯新一階段北極政策調(diào)整的縮影。

三、北極理事會(huì)框架下俄羅斯北極政策面臨的挑戰(zhàn)

北極地區(qū)的特殊性使得作為該地區(qū)核心治理機(jī)制的北極理事會(huì)融合了區(qū)域和全球治理機(jī)制的雙重特性。一方面，北極理事會(huì)單一的區(qū)域治理重點(diǎn)和有限的成員表明它是一個(gè)區(qū)域合作論壇；另一方面，鑒于北極在全球氣候變化、國(guó)際貿(mào)易及物流方面的戰(zhàn)略重要性，北極理事會(huì)在全球治理層面具有特殊地位。此外，各成員國(guó)的北極地區(qū)屬性不同導(dǎo)致其在北極理事會(huì)框架下的主席議程各有側(cè)重，塑造北極理事會(huì)在每一主席任期呈現(xiàn)出不一樣的治理特色。北極理事會(huì)的三重特性也給俄羅斯在其框架下的主席議程帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

（一）北極議題的全球性使北極理事會(huì)無(wú)法在國(guó)際局勢(shì)變化之中“置身事外”

盡管北極理事會(huì)目前為北極國(guó)家之間的合作提供了最權(quán)威的制度機(jī)制，確立并協(xié)調(diào)了各利益攸關(guān)方在北極問(wèn)題上的官方立場(chǎng)，但是，從國(guó)際法的角度來(lái)看，北極理事會(huì)作為政府間論壇的性質(zhì)，其“權(quán)力”不具有法律約束力。任何決議都需由八個(gè)成員國(guó)協(xié)商一致作出，這自然對(duì)北極八國(guó)間的關(guān)系發(fā)展提出更高要求。雖然俄羅斯學(xué)者普遍認(rèn)為北極是一個(gè)獨(dú)立區(qū)域，在北極理事會(huì)框架下，俄羅斯與其他成員國(guó)的合作并未受到其國(guó)際關(guān)系變化的顯著影響，但事實(shí)上，北極理事會(huì)成員匯聚兩個(gè)核大國(guó)以及歐洲重要經(jīng)濟(jì)體，北極并無(wú)法成為國(guó)際政治進(jìn)程變遷中的“例外”。例如，2014年克里米亞事件的爆發(fā)直接影響俄加關(guān)系，雙方代表分別缺席在對(duì)方國(guó)家舉辦的北極理事會(huì)框架下活動(dòng)的事件，以及北極國(guó)家間安全議題對(duì)話(huà)機(jī)制中止，都表明成員國(guó)間關(guān)系的負(fù)面發(fā)展勢(shì)必將弱化各方的利益共識(shí)基礎(chǔ)，甚至可能削弱北極理事會(huì)作為北極地區(qū)核心治理機(jī)制的地位。

在國(guó)際政治局勢(shì)變化的裹挾之下，北極理事會(huì)尚缺乏解決爭(zhēng)議的有效機(jī)制。協(xié)商一致原則固然確保了理事會(huì)的公平性，但從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，缺乏一定層面的爭(zhēng)議解決機(jī)制將導(dǎo)致如果成員國(guó)之間出現(xiàn)分歧，那么諸多倡議將無(wú)法得到落實(shí)，進(jìn)而阻滯北極地區(qū)的治理進(jìn)程，這也是北極理事會(huì)成立26年來(lái)僅達(dá)成三項(xiàng)具有約束力的合作協(xié)定的原因之一。特別是2019年時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普推翻各成員國(guó)間達(dá)成的對(duì)氣候變化影響的共識(shí)，導(dǎo)致北極理事會(huì)成立以來(lái)首次未能簽署共同宣言，再次讓各方意識(shí)到北極理事會(huì)受?chē)?guó)際局勢(shì)變化影響的脆弱性，以及缺乏爭(zhēng)議解決機(jī)制的局限性。盡管在北極理事會(huì)內(nèi)討論的問(wèn)題不具有強(qiáng)政治性，但在如今北極國(guó)家間關(guān)系復(fù)雜交織的背景下，對(duì)這一匯聚世界和區(qū)域主要大國(guó)的論壇能夠解決北極“低政治”領(lǐng)域之外議題的期待越來(lái)越多。

（二）來(lái)自區(qū)域外的治理機(jī)制威脅北極理事會(huì)的治理效能

當(dāng)前，俄羅斯與其他成員國(guó)關(guān)系的復(fù)雜化是北極理事會(huì)保持良性運(yùn)作的最大風(fēng)險(xiǎn)。俄羅斯擔(dān)心如果矛盾加劇，北極理事會(huì)治理效能降低，將推動(dòng)其他替代性治理機(jī)制，特別是那些俄羅斯沒(méi)有參與的國(guó)際治理機(jī)制地位上升，進(jìn)而對(duì)俄羅斯的北極影響力構(gòu)成威脅。

首要威脅來(lái)自北約。北極地區(qū)逐漸趨于緊張的軍事態(tài)勢(shì)既顯著增加了北極地區(qū)的不穩(wěn)定性，同樣也給由北極理事會(huì)主導(dǎo)的區(qū)域治理機(jī)制帶來(lái)沖擊。特別是美國(guó)將北約集團(tuán)引入北極，聯(lián)合北約盟友制衡俄羅斯的舉動(dòng)，促使北約集團(tuán)中的北極域外國(guó)家以“俄羅斯威脅”為由越來(lái)越頻繁地進(jìn)駐北極，增加在北極地區(qū)的存在，①郭培清、鄒琪：《特朗普政府北極政策的調(diào)整》，《國(guó)際論壇》2019年第4期，第39頁(yè)。北極逐漸成為北約議題中的焦點(diǎn)。在北極理事會(huì)成員國(guó)中，除了俄羅斯，美國(guó)、加拿大、挪威、丹麥和冰島是北約成員國(guó)，芬蘭和瑞典是北約增強(qiáng)伙伴國(guó)（Enhanced Opportunities Partner），這迫使俄羅斯必須呼吁更多同其他成員國(guó)的利益共識(shí)，強(qiáng)調(diào)北極國(guó)家的獨(dú)特地位，以達(dá)到分化北約國(guó)家中的北極國(guó)家和北極域外國(guó)家的目的，防止北極治理權(quán)限外擴(kuò)，從而降低北極理事會(huì)的主導(dǎo)地位。這也解釋了為什么在本次主席任期內(nèi)，北極居民和環(huán)境保護(hù)這些契合所有成員國(guó)和永久參與方利益的議題被俄羅斯放在了更突出的位置。

另外，俄羅斯始終對(duì)部分由非北極行為體建立的、有關(guān)北極議題的單獨(dú)磋商機(jī)制保持強(qiáng)烈的警惕。俄羅斯重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)有關(guān)非北極行為體制定的國(guó)際機(jī)制，一個(gè)是2010年由北極理事會(huì)觀察員國(guó)波蘭成立的華沙形式會(huì)議（Warsaw Format Meeting），該會(huì)議為北極域外國(guó)家與歐盟機(jī)構(gòu)代表每年進(jìn)行對(duì)話(huà)開(kāi)辟場(chǎng)所，雙方就北極相關(guān)議題交換立場(chǎng)。在歐盟的北極理事會(huì)觀察員身份申請(qǐng)始終未獲得通過(guò)的背景下，俄羅斯認(rèn)為歐盟同波蘭之間就北極議題進(jìn)行對(duì)話(huà)的機(jī)制自然不符合北極國(guó)家和北極理事會(huì)的整體利益，破壞了北極理事會(huì)的主導(dǎo)地位。另一個(gè)引起俄羅斯注意的是由中、日、韓三國(guó)倡議發(fā)起的北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話(huà)機(jī)制，這一自2015年起運(yùn)行的對(duì)話(huà)機(jī)制已連續(xù)召開(kāi)四屆會(huì)議，達(dá)成了促進(jìn)北極地區(qū)中、日、韓三邊合作，共同應(yīng)對(duì)北極挑戰(zhàn)的共識(shí)。俄羅斯學(xué)者普遍認(rèn)為，這種由非北極行為體制定，且沒(méi)有邀請(qǐng)北極國(guó)家參與的有關(guān)北極問(wèn)題的單獨(dú)磋商機(jī)制，不符合上述國(guó)家在北極理事會(huì)的觀察員地位，對(duì)北極的和平與穩(wěn)定構(gòu)成威脅。①Вылегжанин Александр, Салыгин Валерий, Дудыкина Инна, Киенко Елена, “Позиции неарктических государств в отношении правового режима Северного Ледовитого Океана,” Государство и право, № 10,2018, С. 124-135. （維列格讓寧·亞歷山大、薩雷京·瓦列里、杜迪京娜·英娜、基恩科·葉蓮娜：《非北極國(guó)家針對(duì)北冰洋法律制度的立場(chǎng)》，《國(guó)家與法律》2018年第10期，第124—135頁(yè)。）因此，在本次主席任期，俄羅斯方面將重視由非北極行為體建立的替代性國(guó)際機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)，主張通過(guò)與北極國(guó)家的互動(dòng)，對(duì)由北極域外國(guó)家主導(dǎo)的北極議題磋商機(jī)制作出應(yīng)對(duì)。

（三）俄羅斯主席議程與自身北極現(xiàn)實(shí)的沖突亟待解決

對(duì)北極國(guó)家來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)北極環(huán)境保護(hù)與自身在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全等方面的發(fā)展需求之間的平衡是始終存在的難題，俄羅斯正處在這樣一個(gè)相對(duì)嚴(yán)峻的境地：一方面其需要在主席議程中倡議與其他攸關(guān)方利益相契合的議題，關(guān)注氣候變化、原住民生活福祉等；另一方面囿于俄羅斯的北極實(shí)際能力，而不得不更辯證地看待上述議題與俄羅斯北極現(xiàn)實(shí)之間的差距。

首先，俄羅斯對(duì)待北極氣候變化的認(rèn)知“模糊”。北極氣候變化引發(fā)的永久凍土融化的確給俄羅斯北極地區(qū)造成巨大損失。2020年5月29日，俄羅斯北極城市諾里爾斯克附近熱電站的柴油儲(chǔ)油罐因支柱下陷而受損，導(dǎo)致約2.1萬(wàn)立方米的燃油泄漏，并流入附近河流湖泊，最終流入喀拉海，釀成嚴(yán)重的生態(tài)事故。據(jù)綠色和平組織（Green Peace）估計(jì)，事故造成的損失或高達(dá)102億盧布（約1.5億美元），恢復(fù)當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)系統(tǒng)可能需要十年以上的時(shí)間。涉事公司諾里爾斯克鎳業(yè)公司（Nornickel）表示，事故的主要原因是北極永久凍土融化導(dǎo)致支撐油罐的支架移動(dòng)。②《諾里爾斯克事故將帶來(lái)什么后果》，《生意人報(bào)》，2020年6月4日，https://www.kommersant.ru/doc/4366214?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews&fbclid=IwAR3o-qLKNPh-FNtmCFyHaBxEguQLbZ_aHlhsHgY-Nfe0rtTYAZZ0F7_RhL8#id1905469。諾里爾斯克事故造成的影響是深遠(yuǎn)的，一方面嚴(yán)重破壞北極生態(tài)環(huán)境，另一方面也暴露出俄羅斯在北極生態(tài)監(jiān)管機(jī)制上的漏洞，令俄羅斯在北極環(huán)保領(lǐng)域本就負(fù)面的形象更加深入人心，并再次給了西方社會(huì)抨擊俄羅斯北極開(kāi)發(fā)政策損害生態(tài)環(huán)境的理由。在這種局面下，俄羅斯迫切需要利用北極理事會(huì)重視環(huán)境安全的特性來(lái)解決本國(guó)北極環(huán)保問(wèn)題，改善自身北極開(kāi)發(fā)的負(fù)面形象。因此，在主席議程中，與氣候變化有關(guān)的環(huán)保議題成為俄羅斯的主要關(guān)注點(diǎn)。

然而，氣候變化也給俄羅斯帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇。北極氣候變暖致使北冰洋海冰融化速度加快，毗鄰俄羅斯近海的北方航道（Northern Sea Route）商業(yè)價(jià)值激增。俄羅斯非常重視對(duì)北方航道的商業(yè)開(kāi)發(fā)，特別是在2021年3月蘇伊士運(yùn)河發(fā)生堵塞事件后，北極航道的優(yōu)勢(shì)再次凸顯。俄羅斯抓住蘇伊士運(yùn)河堵塞事件給北方航道發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇，積極宣傳和推進(jìn)北方航道的開(kāi)發(fā)進(jìn)程，在《到2035年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》的指引下，力圖將北方航道打造成為具有國(guó)際影響力的運(yùn)輸走廊,具體動(dòng)作包括大力建造破冰船，推進(jìn)與迪拜環(huán)球港務(wù)集團(tuán)（DP World）的合作，開(kāi)發(fā)北方航道集裝箱航線等。可見(jiàn)，主席議程中俄羅斯對(duì)氣候變化的關(guān)注與俄羅斯北極現(xiàn)實(shí)之間存在落差，以致于在巨大商業(yè)利益的驅(qū)使之下，氣候變化被俄羅斯置于本國(guó)北極開(kāi)發(fā)政策的優(yōu)先事項(xiàng)之下，并沒(méi)有被視為一個(gè)首要問(wèn)題。①Conley Heather, Newlin Cyrus, Wall Colin, Lohsen Andrew, “Russia’s Climate Gamble: The Pursuit and Contradiction of Its Arctic Ambitions,” Center for Strategic and International Studies (CSIS), September 2021.

現(xiàn)實(shí)差距還存在于提升原住民生活福祉與謀求北極發(fā)展之間。俄羅斯聯(lián)邦政府與北極原住民組織間長(zhǎng)期存在信任危機(jī)，俄羅斯部分原住民組織就曾被聯(lián)邦政府視為“外國(guó)代理人”，受到聯(lián)邦政府的審查，部分組織已被強(qiáng)制解散。例如，巴塔寧基金會(huì)（Batanin Foundation）是為支持俄羅斯北極原住民而設(shè)立的國(guó)際基金，致力于幫助原住民抗議在其土地上進(jìn)行的礦產(chǎn)開(kāi)采和工業(yè)污染活動(dòng)。但2015年俄羅斯政府宣布該組織為“外國(guó)代理人”，兩年后在聯(lián)邦司法部的要求下莫斯科市法院對(duì)該組織進(jìn)行了清算。此后，該組織一直在流亡中工作，并請(qǐng)求美國(guó)、挪威和瑞典的庇護(hù)?？梢?jiàn)，俄羅斯對(duì)原住民組織的活動(dòng)抱有高度警惕性，特別防備其與外國(guó)交往密切而對(duì)俄羅斯政府的領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成威脅。然而，隨著北極原住民組織對(duì)企業(yè)在北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境破壞的不滿(mǎn)程度越來(lái)越高，俄羅斯在主席議程中塑造自身“重視提升原住民生活福祉”形象的同時(shí)，面臨著如何協(xié)調(diào)北極原住民權(quán)益保護(hù)與北極開(kāi)發(fā)之間矛盾的挑戰(zhàn)?！兜?035年俄羅斯聯(lián)邦能源戰(zhàn)略》指出俄羅斯將推動(dòng)在東西伯利亞、遠(yuǎn)東和北極地區(qū)形成油氣礦產(chǎn)資源中心，②《到2035年俄羅斯聯(lián)邦能源戰(zhàn)略》，俄羅斯聯(lián)邦能源部，https://minenergo.gov.ru/node/1026。這意味著更多的開(kāi)采活動(dòng)勢(shì)在必行，對(duì)原住民生存環(huán)境的影響也將更加劇烈。2021年初，巴塔寧基金會(huì)聯(lián)合35個(gè)從事原住民權(quán)益保護(hù)和環(huán)境工作的組織和實(shí)體一起，向國(guó)際銀行和信貸機(jī)構(gòu)以及諾里爾斯克鎳業(yè)公司的客戶(hù)發(fā)出緊急呼吁，控訴諾里爾斯克鎳業(yè)公司的開(kāi)采活動(dòng)對(duì)北極原住民棲息地造成破壞，并抨擊俄羅斯在北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)原住民生存環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅，①“Indigenous Peoples Call on Nornickel’s Global Partners to Demand Environmental Action,” Arctic Today, March 12, 2021, https://www.arctictoday.com/indigenous-peoples-call-on-nornickels-global-partnersto-demand-environmental-action/.這在一定程度上影響了諾里爾斯克鎳業(yè)公司與外國(guó)企業(yè)的合作，進(jìn)而影響了俄羅斯北極開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。

在俄羅斯的北極政策中，對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和利用被視為北極發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，然而，在北極理事會(huì)框架下，契合所有攸關(guān)方利益的“環(huán)境友好型”議題才有望幫助俄羅斯得到更多支持，自然資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的沖突導(dǎo)致俄羅斯的部分主席議程與其自身北極現(xiàn)實(shí)并不能完全契合，甚至出現(xiàn)一定程度上的背離，最終影響俄羅斯新一階段北極政策的落實(shí)。

四、北極理事會(huì)框架下俄羅斯北極政策調(diào)整的影響

通過(guò)對(duì)俄羅斯參與北極理事會(huì)的進(jìn)程以及本次主席議程下目標(biāo)及挑戰(zhàn)的分析可以發(fā)現(xiàn)，“鞏固北極理事會(huì)”“契合其他成員國(guó)利益”“爭(zhēng)取其他成員國(guó)的支持”成為高頻詞匯，可見(jiàn)，其他成員國(guó)是俄羅斯在北極理事會(huì)框架下踐行北極政策的主要合作對(duì)象。

（一）俄羅斯與其他北極國(guó)家關(guān)系有望得到改善

在當(dāng)今國(guó)際局勢(shì)下，北極理事會(huì)的主席任期對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)具有更廣泛的意義。在主席任期內(nèi)諸多由俄羅斯主辦的活動(dòng)，不僅有望增進(jìn)俄羅斯與其他北極國(guó)家在北極議題上的交流，同時(shí)也為多方提供了在北極議題之外討論更廣泛國(guó)際議題的契機(jī)，進(jìn)而促進(jìn)雙/多邊關(guān)系的改善。

其中，最具戰(zhàn)略性的是北極理事會(huì)主席任期為俄羅斯與美國(guó)更多交流提供助力。在2021年5月的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議間隙，美俄外交領(lǐng)導(dǎo)人首次舉行會(huì)晤，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯表示，美國(guó)正尋求與莫斯科更穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)的關(guān)系。②《布林肯就俄烏邊境局勢(shì)向拉夫羅夫表示關(guān)切》，塔斯社，2021年5月20日，https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/11419849。與此同時(shí)，美方對(duì)“北溪–2”天然氣管道項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商和首席執(zhí)行官的制裁實(shí)施豁免，③Antony Blinken, “Nord Stream 2 and European Energy Security,” US Department of State, May 19,2021, https://www.state.gov/nord-stream-2-and-european-energy-security/.在尋求拉近同歐洲盟友關(guān)系的同時(shí)，也為美俄外交領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤取得積極成果營(yíng)造良好氛圍。此次在北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議間隙的會(huì)晤直接促成了隨后6月中旬在瑞士舉行的美俄元首會(huì)晤。在元首會(huì)晤中，北極合作議題再次成為兩國(guó)眾多分歧中的少數(shù)合作亮點(diǎn)之一。美俄雙方均表現(xiàn)出將北極議題隔離于雙方大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)格局之外，探索在北極問(wèn)題上共同利益的傾向。對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)，重啟與美國(guó)在北極議題上的合作不僅可為阻止兩國(guó)整體外交關(guān)系繼續(xù)滑向谷底提供“緩沖”，繼而也為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇贏得“喘息期”。而對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，利用北極議題尋求同俄羅斯建立更具可預(yù)測(cè)性的關(guān)系，將為其集中精力應(yīng)對(duì)與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)增添砝碼。

因此，對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)，此次任職北極理事會(huì)主席，不僅僅是發(fā)展自身北極地區(qū)的關(guān)鍵機(jī)遇期，同時(shí)也為俄羅斯借助北極理事會(huì)為更廣泛的國(guó)際對(duì)話(huà)提供平臺(tái)創(chuàng)造難得的機(jī)會(huì)，這也預(yù)示著俄羅斯在本次主席任期內(nèi)的動(dòng)作將會(huì)更加積極。具體反映在活動(dòng)計(jì)劃中，俄羅斯在主席任期計(jì)劃召開(kāi)四次北極理事會(huì)高級(jí)官員委員會(huì)會(huì)議與北極理事會(huì)全體會(huì)議，兩次北極理事會(huì)高級(jí)官員委員會(huì)會(huì)議（小范圍）。比以往主席任期更高頻次的官方會(huì)議將為俄羅斯與其他北極國(guó)家間構(gòu)建對(duì)話(huà)交流平臺(tái)，改善多邊關(guān)系提供更多窗口。此外，在俄羅斯主席任期內(nèi)，北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)、北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇（Arctic Coast Guard Forum）、北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（Arctic Science Ministerial Meetings）等北極國(guó)家主導(dǎo)的活動(dòng)平臺(tái)也將為俄羅斯與其他成員國(guó)關(guān)系的改善發(fā)揮更積極的作用。

（二）“北極國(guó)家”意識(shí)增強(qiáng)將抑制觀察員的北極參與

作為北極國(guó)家，俄羅斯曾對(duì)北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)持否定態(tài)度，一度拒絕北極理事會(huì)結(jié)構(gòu)擴(kuò)大化。但隨著世界舞臺(tái)權(quán)力平衡的逐步轉(zhuǎn)移，俄羅斯改變了立場(chǎng)，認(rèn)為對(duì)北極域外強(qiáng)國(guó)的拒絕可能促使其單獨(dú)成立北極議題對(duì)話(huà)機(jī)制，如果這些機(jī)制規(guī)模越來(lái)越大，將對(duì)北極理事會(huì)造成威脅，因而不如將其吸納進(jìn)北極理事會(huì)，以“觀察員”身份限制北極域外國(guó)家的參與能力，①根據(jù)《北極理事會(huì)議事規(guī)則》，觀察員在北極理事會(huì)并不具備自由發(fā)言權(quán)，只有在得到主席的授權(quán)后，并在成員國(guó)和原住民代表發(fā)言后才可以發(fā)言。同時(shí)，觀察員不得以自己的名義提出聯(lián)合活動(dòng)項(xiàng)目，而只能通過(guò)北極國(guó)家和永久參與方的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)參與。從而維護(hù)北極國(guó)家在北極治理中的主導(dǎo)地位，北極理事會(huì)“等級(jí)”概念凸顯。更有俄羅斯學(xué)者將“等級(jí)”概念進(jìn)一步細(xì)化至俄羅斯的北極合作伙伴關(guān)系構(gòu)建上——通過(guò)與俄羅斯在北極地區(qū)的利益趨同度進(jìn)行評(píng)級(jí)。②Гудев Павел, “Новые риски и возможности межгосударственного сотрудничества в Арктике,”Арктика и Север, № 36, 2019, С. 57–83. （古捷夫·帕維爾：《北極地區(qū)國(guó)家間合作的新風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇》，《北極與北方》2019年第36期，第57—83頁(yè)。）在這一等級(jí)排列中，處于優(yōu)先等級(jí)的是除俄羅斯以外的環(huán)北冰洋國(guó)家（美國(guó)、加拿大、挪威、丹麥），原因在于彼此之間存在著最大的利益重合，且面臨著共同的來(lái)自海洋的威脅和挑戰(zhàn)；處于第二等級(jí)的是其他北極理事會(huì)成員國(guó)——冰島、瑞典和芬蘭，其部分領(lǐng)土在北極圈以?xún)?nèi)，且對(duì)北極問(wèn)題的參與是全方位和多形式的，長(zhǎng)期從事北極研究，在北極經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、技術(shù)方面有成熟的能力和實(shí)力，俄羅斯可以加以利用；位于第三等級(jí)的是北極理事會(huì)觀察員國(guó)——法國(guó)、德國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)等，這些國(guó)家已制定其自身北極政策及戰(zhàn)略，致力于開(kāi)發(fā)北極地區(qū)，并已開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究，可以幫助俄羅斯拓寬北極科學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)。值得注意的是，俄羅斯學(xué)者認(rèn)為同處在第三等級(jí)的國(guó)家的合作僅僅存在于科研合作層面，并且希望這些國(guó)家與北極國(guó)家分享其科研成果。

俄羅斯對(duì)“北極國(guó)家”身份的執(zhí)著與其他北極國(guó)家“不謀而合”。2021年4月，美國(guó)參議院發(fā)布“2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案”（The Strategic Competition Act of 2021），其中特別提及有關(guān)北極內(nèi)容，包括（1）強(qiáng)調(diào)“北極國(guó)家”的獨(dú)特地位：“北極國(guó)家”僅指俄羅斯、加拿大、美國(guó)、挪威、丹麥（北緯66.5°以北包括格陵蘭）、芬蘭、瑞典和冰島八國(guó)，并拒絕之外的其他國(guó)家對(duì)“北極國(guó)家”地位提出主張；（2）聯(lián)合北極國(guó)家限制北極域外國(guó)家在北極地區(qū)的航行活動(dòng)：在北極國(guó)家之間制定經(jīng)共同商定的多邊政策，管理通過(guò)北極地區(qū)的海上過(guò)境航線，并合作制定北極域外國(guó)家進(jìn)出北極的過(guò)境政策；（3）聯(lián)合北極國(guó)家應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的威脅：與所有北極國(guó)家進(jìn)行外交接觸，應(yīng)對(duì)中國(guó)的“冰上絲綢之路”倡議。①United States Congress, “S.1169 - Strategic Competition Act of 2021,” April 21, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text.美國(guó)通過(guò)“北極國(guó)家”身份尋求共同立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)“北極國(guó)家”與“北極域外國(guó)家”的區(qū)別，指出北極問(wèn)題應(yīng)由北極國(guó)家之間合作來(lái)解決，而北極域外國(guó)家在北極的存在，包括航運(yùn)、商業(yè)活動(dòng)等是可能威脅北極海上安全的因素，應(yīng)由北極國(guó)家合作來(lái)解決北極域外國(guó)家造成的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的以“北極國(guó)家”身份壓制北極域外國(guó)家的北極活動(dòng)的決心。

美國(guó)對(duì)北極威脅認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，將促使俄羅斯對(duì)加強(qiáng)北極國(guó)家間的合作給予更多關(guān)注。對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)，“北極國(guó)家”身份的重塑將增進(jìn)北極國(guó)家間的利益共識(shí)，既可在一定程度上消解克里米亞事件導(dǎo)致俄與其他北極國(guó)家間關(guān)系惡化的危機(jī)，而對(duì)域外行為體帶來(lái)“威脅”的共同應(yīng)對(duì)，又強(qiáng)化了北極國(guó)家伙伴關(guān)系的構(gòu)建，將鞏固北極國(guó)家主導(dǎo)的北極理事會(huì)作為區(qū)域核心治理機(jī)制的地位，而觀察員在北極理事會(huì)的參與將不可避免地更加邊緣化。

（三）俄羅斯同亞洲觀察員國(guó)的合作將繼續(xù)深化

如上所述，俄羅斯將利用“北極國(guó)家”身份尋求同其他成員國(guó)關(guān)系的改善，鞏固自身作為北極國(guó)家的主導(dǎo)地位，但這并不意味著俄羅斯將拒絕與所有觀察員開(kāi)展北極合作。盡管俄羅斯與其他成員國(guó)之間具備共同的利益基礎(chǔ)，意圖將北極塑造為脫離大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)格局的“例外”，但北極局勢(shì)深深嵌入國(guó)際局勢(shì)之中，并不存在“例外”。俄羅斯與其他成員國(guó)在更廣闊議題上的分歧使得雙方對(duì)改善關(guān)系的期待僅停留在“緩和”層面，特別是與美國(guó)的關(guān)系，兩年的主席任期只能充當(dāng)“緩沖劑”，而無(wú)法構(gòu)建更進(jìn)一步的伙伴關(guān)系。因此，與對(duì)北極感興趣，且擁有俄羅斯所需的技術(shù)、資金和市場(chǎng)的觀察員的合作，是俄羅斯無(wú)法拒絕的。其中，中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度和新加坡等亞洲觀察員國(guó)成為俄羅斯開(kāi)拓北極合作的關(guān)鍵對(duì)象。

正如俄羅斯學(xué)者所指出的，科學(xué)合作的確是俄羅斯與觀察員發(fā)展北極合作的關(guān)鍵載體。作為俄羅斯主席議程的重要組成部分，俄羅斯計(jì)劃發(fā)展北極科學(xué)合作，包括將國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)（International Arctic Science Committee）的科學(xué)倡議與本國(guó)北極科學(xué)活動(dòng)相結(jié)合，進(jìn)一步推動(dòng)將2017年締結(jié)的《加強(qiáng)國(guó)際北極科學(xué)合作協(xié)定》從紙上落實(shí)到實(shí)踐中。作為“低政治”領(lǐng)域議題，擁有強(qiáng)大科學(xué)實(shí)力的觀察員將是俄羅斯開(kāi)展“北極科學(xué)外交”計(jì)劃不可或缺的合作伙伴。

但北極科學(xué)合作并不是俄羅斯與觀察員，特別是亞洲觀察員國(guó)發(fā)展合作的唯一選擇。近年來(lái)，俄羅斯同中國(guó)、日本在北極能源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上保持密切合作，同韓國(guó)在造船、地方交流等領(lǐng)域保持互動(dòng)。俄羅斯還正在拓展同日本、印度的三邊北極合作。2021年初，俄、日、印首次舉行有關(guān)經(jīng)濟(jì)、投資、科學(xué)和技術(shù)合作的三邊對(duì)話(huà)，提出重點(diǎn)研究三國(guó)在北極地區(qū)“日益增長(zhǎng)的聯(lián)系”。①《印度和日本確定在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)合作的優(yōu)先領(lǐng)域》，俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東與北極發(fā)展部，2021年2月9日，https://minvr.gov.ru/press-center/news/31454/。上述合作表明，俄羅斯與亞洲觀察員國(guó)已開(kāi)始建立務(wù)實(shí)的北極合作伙伴關(guān)系。尤其是在歐美持續(xù)的經(jīng)濟(jì)壓制、歐洲國(guó)家計(jì)劃禁止參與在北極地區(qū)開(kāi)采化石燃料的選擇之下，俄羅斯將更加清醒認(rèn)識(shí)到，亞洲觀察員國(guó)才是契合俄羅斯北極開(kāi)發(fā)政策的可靠合作伙伴。因此，雖然利用“北極國(guó)家”身份共識(shí)發(fā)展北極國(guó)家間合作，繼而緩解雙方之間的緊張局勢(shì)是俄羅斯在北極理事會(huì)框架下發(fā)展北極合作的優(yōu)先方向，但同亞洲觀察員國(guó)的北極務(wù)實(shí)合作仍有望得到進(jìn)一步深化。

結(jié) 語(yǔ)

2020年是俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著俄羅斯北極開(kāi)發(fā)進(jìn)程走向新階段。適逢2021～2023年俄羅斯任職北極理事會(huì)主席，為俄羅斯新階段北極政策的實(shí)施提供重要機(jī)遇期。因此，俄羅斯的北極理事會(huì)主席議程不僅明確了在北極理事會(huì)框架下俄羅斯未來(lái)兩年的主要目標(biāo)，更體現(xiàn)出俄羅斯下一階段北極政策的調(diào)整方向——以“安全+發(fā)展”為雙主線，利用北極開(kāi)發(fā)對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)外提升區(qū)域影響力。

而中國(guó)將是俄羅斯下一階段北極政策實(shí)施中不可或缺的合作伙伴。在同中國(guó)的北極合作伙伴關(guān)系構(gòu)建上，俄羅斯學(xué)者的觀點(diǎn)呈現(xiàn)兩極分化狀態(tài)。一部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)推崇北極問(wèn)題“國(guó)際化”，不僅愿意與北極國(guó)家合作，也愿意與其他北極域外國(guó)家，包括國(guó)際組織進(jìn)行合作，旨在擴(kuò)大區(qū)域外行為體在北極地區(qū)的影響力，意在北極治理中爭(zhēng)奪領(lǐng)導(dǎo)角色，重塑北極議程。俄羅斯學(xué)者認(rèn)為這種做法不符合俄羅斯的國(guó)家利益，也不可能在其他北極國(guó)家中得到足夠的支持，特別是中國(guó)、日本和印度等北極域外國(guó)家主張北極是“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”和北方航道的“國(guó)際化”，這對(duì)俄羅斯來(lái)說(shuō)是不可接受的。①Сахаров Андрей, “Развитие Арктического совета как ?института регионального управления?, ”Вестник Международных Организаций. Том. 10, № 4, 2015, С. 72-92. （薩哈羅夫·安德烈：《北極理事會(huì)作為“區(qū)域治理機(jī)制”的發(fā)展》，《國(guó)際組織學(xué)報(bào)》2015年第4期，第72—92頁(yè)。）當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，亞洲大國(guó)在北極理事會(huì)的存在可以減緩俄羅斯和西方之間在烏克蘭局勢(shì)上的分歧所導(dǎo)致的整體緊張態(tài)勢(shì)。俄羅斯可與其在北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)框架下發(fā)展合作，實(shí)施重大商業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，但前提是其必須尊重俄羅斯作為北極國(guó)家的利益。②Журавель Валерий, “Россия и Азиатские страны Арктического Совета: проблемы взаимодействия,”Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, №2, 2018, С. 194–200. （茹拉維利·瓦列里：《俄羅斯與北極理事會(huì)中的亞洲國(guó)家：協(xié)同問(wèn)題》，《俄羅斯科學(xué)院歐洲研究所學(xué)報(bào)》2018年第2期，第194—200頁(yè)。）

上述俄羅斯學(xué)界的部分聲音展現(xiàn)出對(duì)中國(guó)北極參與的偏見(jiàn)與誤讀。事實(shí)上，中國(guó)在《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)中始終強(qiáng)調(diào)尊重是中國(guó)參與北極事務(wù)的重要基礎(chǔ)，尊重北極國(guó)家在北極享有的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，以北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的身份，為北極發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)力量。另外，前文中俄羅斯學(xué)者提出的“等級(jí)”合作模式同樣狹隘。以事實(shí)舉例，僅中國(guó)而言，俄羅斯同中國(guó)的合作就不僅僅局限在北極科學(xué)合作上，“亞馬爾項(xiàng)目”和“北極LNG-2”項(xiàng)目的兩度合作證明，中國(guó)也是俄羅斯北極能源合作領(lǐng)域最專(zhuān)業(yè)和可靠的伙伴。盡管俄羅斯學(xué)界部分親西方派學(xué)者的聲音偏激，但在對(duì)中國(guó)的關(guān)系定位上，俄羅斯官方已給出答案——2021年3月22日，俄羅斯外長(zhǎng)拉夫羅夫在接受中國(guó)媒體的聯(lián)合采訪中指出，“對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，中國(guó)是真正的戰(zhàn)略伙伴和志同道合者，我們?cè)趪?guó)際舞臺(tái)的合作，將有助于穩(wěn)定全球和地區(qū)局勢(shì)?！雹佟抖砹_斯聯(lián)邦外交部長(zhǎng)拉夫羅夫接受中國(guó)媒體采訪》，俄羅斯聯(lián)邦外交部，2021年3月22日，https://www.mid.ru/posledniye_dobavlnenniye/-/asset_publisher/MCZ7HQuMdqBY/content/id/4646592。

落腳到北極理事會(huì)框架下的合作上，俄羅斯此次主席任期是中俄深化北極務(wù)實(shí)合作的一個(gè)重要契機(jī)。在俄羅斯任職北極理事會(huì)主席期間，作為觀察員的中國(guó)可以考慮有選擇性地參與俄羅斯所倡議的項(xiàng)目和主辦的國(guó)際活動(dòng)。如在生態(tài)環(huán)保方面，考慮參加第三屆北極生物多樣性大會(huì)、北極自然特別保護(hù)區(qū)國(guó)際論壇、北極生物資源與漁業(yè)會(huì)議、氣候變化與永久凍土融化問(wèn)題全球峰會(huì)等，增加在共同關(guān)切事務(wù)上的參與度，積極塑造北極事務(wù)“貢獻(xiàn)者”形象；在北極科學(xué)合作方面，參加國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北極大學(xué)聯(lián)盟大會(huì)，以及俄羅斯倡議的“雪花”國(guó)際北極站項(xiàng)目②“雪花”國(guó)際北極站（Snowflake International Arctic Station）是俄羅斯莫斯科物理技術(shù)學(xué)院（Moscow Institute of Physics and Technology）北極技術(shù)研究所主導(dǎo)運(yùn)行的科研項(xiàng)目，計(jì)劃在俄羅斯任職北極理事會(huì)主席期間（2022年春季）于俄亞馬爾—涅涅茨自治區(qū)建成。該站將是俄羅斯首座“零碳”建筑，為俄羅斯與各國(guó)在北極理事會(huì)框架下開(kāi)展綠色能源技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用等議題的討論提供實(shí)踐平臺(tái)，詳情可參閱俄羅斯“雪花”國(guó)際北極站官網(wǎng)：https://arctic-mipt.com/。和利用“北極”抗冰自行式平臺(tái)全面研究北冰洋高緯度地區(qū)項(xiàng)目等，在培養(yǎng)自身北極科研實(shí)力的同時(shí)，消解北極國(guó)家的警惕心理；在經(jīng)濟(jì)合作方面，考慮參加北冰洋大陸架開(kāi)發(fā)會(huì)議、北極投資與貿(mào)易會(huì)議、北極跨境合作國(guó)際研討會(huì)、北極綠色能源會(huì)議、北方航道與北極可持續(xù)航運(yùn)發(fā)展會(huì)議以及北極國(guó)際旅游媒體大會(huì)等，拓展中俄在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的雙邊務(wù)實(shí)合作。在中俄友好關(guān)系的推動(dòng)下，中國(guó)應(yīng)抓住俄羅斯任職北極理事會(huì)主席的機(jī)遇，為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。