蘇祖壽

（廣西地產(chǎn)集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530000）

0 引言

土地一級(jí)開發(fā)是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。近年來，各地區(qū)土地一級(jí)開發(fā)需求大，帶動(dòng)著開發(fā)項(xiàng)目的增加，土地市場(chǎng)的競(jìng)爭也更加激烈，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)保障項(xiàng)目安全運(yùn)營起到積極的作用，必須要做好全面嚴(yán)格管理。

1 土地一級(jí)開發(fā)模式

目前，土地一級(jí)開發(fā)的主要模式如下。

（1）政府主導(dǎo)模式。項(xiàng)目運(yùn)營方面，由政府部門組建土地儲(chǔ)備中心或者國有控股或者參股企業(yè)，開展土地一級(jí)開發(fā)。

（2）政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。在開發(fā)實(shí)踐中，政府采取招標(biāo)的方式選擇有條件的企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，此模式下土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)不分享土地增值收益。

（3）完全市場(chǎng)運(yùn)作模式。此開發(fā)模式下政府將毛地委托給土地一級(jí)開發(fā)商，當(dāng)土地開發(fā)成熟后再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)商或者政府出讓。

（4）政企合作模式。采取此模式的項(xiàng)目，開發(fā)企業(yè)和政府共同參與成立股份公司，推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)，并且共同分享土地增值收益。

2 土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及控制實(shí)例

2.1 案例概述

以某項(xiàng)目為例，占用面積為97.81 萬m2，建設(shè)用地面積為55.83 萬m2，規(guī)劃建筑面積為162.48 萬m3，經(jīng)營性建筑面積為156.7 萬m2。從項(xiàng)目的用地情況分析，總用地規(guī)模為2201864m2，詳細(xì)情況如表1 所示。下文結(jié)合項(xiàng)目的具體運(yùn)營情況，分析風(fēng)險(xiǎn)控制的做法。

表1 項(xiàng)目用地的具體情況

2.2 項(xiàng)目運(yùn)行的模式

此次土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目由社會(huì)資本公司和某政府下屬企業(yè)共同組成了項(xiàng)目公司（簡稱C 公司），由某土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和C 公司簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議，委托項(xiàng)目公司開展各項(xiàng)工作，包括規(guī)劃方案設(shè)計(jì)和道路建設(shè)以及回遷安置房手續(xù)等。項(xiàng)目開發(fā)商主要負(fù)責(zé)的是土地整理，當(dāng)完成土地一級(jí)開發(fā)后，再有國土局組織驗(yàn)收并且將此地塊納入土地儲(chǔ)備庫，根據(jù)年度土地供應(yīng)計(jì)劃經(jīng)由土地交易平臺(tái)拍掛轉(zhuǎn)讓，將地塊轉(zhuǎn)讓給二級(jí)開發(fā)企業(yè)，其通過在國土局組織的公開招標(biāo)中獲得土地，同時(shí)需要支付土地開發(fā)成本和費(fèi)用，由財(cái)政部門收取并且撥付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，最后由機(jī)構(gòu)向帶資實(shí)施主體支付土地一級(jí)開發(fā)成本和具體收益。

2.3 本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素

此土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目采用的是PPP 模式，項(xiàng)目運(yùn)營中要充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本方以及原土地使用者的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效方案。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要如下。

（1）按照土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目授權(quán)文件規(guī)定，本次項(xiàng)目需要開發(fā)的面積大約為97.81hm2，折合為畝大約為1470 畝。在項(xiàng)目運(yùn)營方面需要推進(jìn)全部地上物補(bǔ)償工作，同時(shí)要完成宅基地和非宅拆遷工作，完成后再進(jìn)行土地招拍掛進(jìn)而回籠資金。由于開發(fā)區(qū)域?yàn)閲抑攸c(diǎn)城市，開發(fā)時(shí)需要盡量避免因項(xiàng)目范圍拆遷帶來的群體性上訪。

（2）項(xiàng)目組成的合作架構(gòu)運(yùn)行時(shí)，項(xiàng)目公司要完成大約85 億資金融資，并且此區(qū)域市政建設(shè)權(quán)限已經(jīng)全部上交給市級(jí)政府開展。按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，通過選擇最優(yōu)方實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制。社會(huì)資本可發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，采取信用擔(dān)?；蛘咂渌问絹砣谫Y，為保證項(xiàng)目按期開發(fā)政府方面需出臺(tái)相關(guān)政策下放市政建設(shè)權(quán)限。

（3）按照當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門核準(zhǔn)的規(guī)劃方案和土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案，本次開發(fā)需要對(duì)97.81hm2工地實(shí)施分批開發(fā)，同時(shí)按照國土規(guī)劃部門的要求分批出讓，這在很大程度上影響了社會(huì)資本投入以及資金回籠，面臨諸多的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

對(duì)于防控征地和拆遷群體性事件風(fēng)險(xiǎn)的防范，經(jīng)過項(xiàng)目公司和原土地使用者的有效溝通，根據(jù)村民的合理訴求支付相應(yīng)的拆遷進(jìn)度款，并且文明組織拆遷。項(xiàng)目開發(fā)的進(jìn)度目標(biāo)按期完成，提高了群眾的滿意度，化解了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)的防控，社會(huì)資本充分發(fā)揮自身的企業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極參與到項(xiàng)目融資，高效化開展各項(xiàng)工作，通過融資已經(jīng)籌備先期啟動(dòng)資金，并且后期會(huì)逐步落實(shí)項(xiàng)目資金，有效的化解了土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

在資金回籠風(fēng)險(xiǎn)的防控方面，社會(huì)資本方積極和市規(guī)劃部門進(jìn)行溝通，將本次土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，采取跨鎮(zhèn)域平衡的模式，高效化推進(jìn)土地供應(yīng)速度，有效防范了資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。

3 土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)

3.1 做好法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

根據(jù)以往的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐總結(jié)，常見的法律風(fēng)險(xiǎn)如下。

（1）合作開發(fā)模式合規(guī)性。在項(xiàng)目開發(fā)中要對(duì)投資人+施工總承包一次性招標(biāo)、投資人和施工總承包獨(dú)立招標(biāo)模式，做到綜合分析。目前，法律沒有禁止兩種招標(biāo)模式的任意一種。土地一級(jí)開發(fā)的基本原則為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，具體實(shí)施方面可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或者由其采取招標(biāo)方式選擇有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)。在土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)開發(fā)的資金籌措和辦理規(guī)劃以及項(xiàng)目核準(zhǔn)等。采取招標(biāo)的方式，推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，那么由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中標(biāo)單位簽訂協(xié)議，由中標(biāo)單位具體負(fù)責(zé)籌措資金和辦理規(guī)劃等內(nèi)容，也就是承擔(dān)了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)原來的工作。對(duì)于采取招標(biāo)方式確定中標(biāo)人的，同樣由其負(fù)責(zé)籌措資金和辦理規(guī)劃等工作。

（2）收益模式。一般來說，土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的收益模式有兩種：①通過土地公開交易市場(chǎng)出讓土地，獲得的收益按照約定溢價(jià)分成。②開發(fā)商與政府共同約定出讓土地的限制性條件，在招拍掛中保證自己能夠順利獲得二級(jí)開發(fā)權(quán)。項(xiàng)目開發(fā)商采取上市公司的股票配售或者信托融資方式，上交土地出讓金，得到土地使用證。土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)后期，或者以開發(fā)項(xiàng)目為標(biāo)的，從銀行獲得項(xiàng)目融資貸款實(shí)現(xiàn)開發(fā)。或者采取土地分塊合作開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)資金的快速回收。在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面，需考慮土地收益溢價(jià)分成是否需要經(jīng)人大同意。2014 年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第十三條規(guī)定，經(jīng)過人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不可以調(diào)整。各級(jí)政府、各個(gè)部門以及各單位的支出必須要以經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，對(duì)于沒有列入預(yù)算的不可以支出。為保障土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目合法合規(guī)運(yùn)營，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，必須要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，做好法律風(fēng)險(xiǎn)分析，采取有效的管控措施，保證土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控。

3.2 做好前期策劃的風(fēng)險(xiǎn)控制

從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度分析，在項(xiàng)目前期的策劃與設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，需做好前期策劃的風(fēng)險(xiǎn)控制，通過搜集完整的材料，做好項(xiàng)目情況的了解，結(jié)合工程的具體情況編制完善的方案，為后續(xù)工作的開展提供支持。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)踐中必須要做好準(zhǔn)確性的把握，保證每項(xiàng)決策盡量不影響項(xiàng)目的運(yùn)行。若設(shè)計(jì)人員未能做好土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的調(diào)查和分析，便編制項(xiàng)目策劃方案，那么可能會(huì)影響到項(xiàng)目的運(yùn)行。這需要組建專門的工作小組，根據(jù)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的流程和要求，組織開展分析，做好全面調(diào)查，掌握充分的資料，根據(jù)土地資料和其他信息進(jìn)行全面分析，把握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)[1]。

3.3 構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

為了保證項(xiàng)目能夠有序推進(jìn)和高效化完成，土地一級(jí)開發(fā)監(jiān)管的目標(biāo)需要在合理補(bǔ)償居民的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目開發(fā)成本的控制。通過完善相關(guān)規(guī)章制度或者簽訂合法有效的合同等，增強(qiáng)監(jiān)管效果。一般來說，土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中，土地主管部門主要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，社會(huì)資本扮演實(shí)施者的角色，管理部門通過組織監(jiān)管事業(yè)部的形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)化監(jiān)督，保證項(xiàng)目合理合法運(yùn)行。在具體實(shí)踐中采取以下措施。

（1）重大事項(xiàng)或者重要環(huán)節(jié)審核制度。為實(shí)現(xiàn)高效化監(jiān)管，對(duì)實(shí)施主體所編制的征地工作方案和市政建設(shè)工作方案以及項(xiàng)目建議書等，做好全面嚴(yán)格審核，發(fā)揮積極的監(jiān)管作用。

（2）審計(jì)制度。土地一級(jí)開發(fā)工作的審計(jì)監(jiān)督，主要是由國土部門和審計(jì)部門以及財(cái)政部門聯(lián)合委托以及開發(fā)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)開發(fā)的實(shí)際發(fā)生成本進(jìn)行審計(jì)。

（3）定期報(bào)表制度。實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)，將社會(huì)資本參與土地一級(jí)開發(fā)整理工作后的開發(fā)進(jìn)度和資金到位情況以及資金使用情況等，制作為相應(yīng)的報(bào)表，并且上交給有關(guān)部門作為監(jiān)督管理的依據(jù)。

（4）做好開發(fā)進(jìn)程的監(jiān)督管理。對(duì)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作進(jìn)度和社會(huì)資本成活進(jìn)度以及項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)度，開展全面對(duì)比分析，監(jiān)督開發(fā)進(jìn)度，保證項(xiàng)目按期完成[2]。

從土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行角度分析，引入社會(huì)資本參與土地一級(jí)開發(fā)，政府部門需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)帶資企業(yè)也面臨很多風(fēng)險(xiǎn)。為保障開發(fā)項(xiàng)目順利推進(jìn)，事前做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的討論和分析，形成完善的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建項(xiàng)目后期風(fēng)險(xiǎn)控制體系和保障體系，由管理部門和社會(huì)資本共同承擔(dān)。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，需把握以下要點(diǎn)。

（1）對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)需要確定由誰分擔(dān)。

（2）明確土地主管部門和社會(huì)資本等主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略，高質(zhì)量推進(jìn)各項(xiàng)工作[3]。

（3）針對(duì)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的具體風(fēng)險(xiǎn)，例如政策風(fēng)險(xiǎn)等，做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，采取有效的分擔(dān)措施。在適宜的時(shí)間采取適當(dāng)?shù)拇胧?，做好土地一?jí)開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)著必須要高度重視風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)程度的大小做好歸類，細(xì)化分解管理職責(zé)和內(nèi)容，交代給風(fēng)險(xiǎn)控制著，全面提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理水平。在項(xiàng)目運(yùn)營方面強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督管理，有針對(duì)性督促社會(huì)資本合理利用項(xiàng)目資金，嚴(yán)格控制開發(fā)成本，保障各項(xiàng)工作高質(zhì)量開展和落實(shí)，發(fā)揮管理的作用和價(jià)值[4]。

3.4 做好項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的管理

采取全過程精細(xì)化管理手段，強(qiáng)化實(shí)施環(huán)節(jié)的控制。在建設(shè)階段，做好全面控制。政府職能部門需要認(rèn)真履行自身的職責(zé)，做好征地和拆遷以及人員轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工等各項(xiàng)補(bǔ)償工作，并且對(duì)項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度和成本等實(shí)施全面監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目和實(shí)施方案或項(xiàng)目合同出現(xiàn)不相符的情況，與社會(huì)資本做好及時(shí)溝通。尤其是要關(guān)注，擬上市地塊上存在建筑物或綠植需要補(bǔ)償?shù)模瑒t要妥善處理和土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)人的矛盾，以免因?yàn)椴疬w問題影響到工程的進(jìn)度。除此之外，社會(huì)資本方還要高質(zhì)量落實(shí)場(chǎng)地平整和綠化等相關(guān)工作，結(jié)合工作的情況選擇自行施工或者委托建設(shè)，做好全面嚴(yán)格控制。在項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)，需要完成前期的驗(yàn)收，保證各項(xiàng)工作都達(dá)到要求，再土地?zé)o償移交給政府方。項(xiàng)目運(yùn)行期間政府方選擇地塊的處理方案，或儲(chǔ)備或主讓，當(dāng)獲得出讓收入后需要按照原來約定給資本方相應(yīng)的投資收益。圍繞土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理工作實(shí)際情況，做好全面的分析和創(chuàng)新，不斷優(yōu)化項(xiàng)目管控方式，提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力，保證各項(xiàng)管理工作高質(zhì)量開展和落實(shí)，發(fā)揮管理作用和價(jià)值，創(chuàng)造更高的效益。

4 結(jié)語

綜上所述，土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制，必須要做好全面嚴(yán)格控制，形成完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，強(qiáng)化各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理，保障項(xiàng)目的效益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中要圍繞政策風(fēng)險(xiǎn)和審批風(fēng)險(xiǎn)以及資金風(fēng)險(xiǎn)等，做好風(fēng)險(xiǎn)的分析，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)防控方案，高效化推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，全面提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，進(jìn)而創(chuàng)造更多的效益，保障土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目能夠高效化運(yùn)營。通過積極整合各方的力量，高效化落實(shí)項(xiàng)目運(yùn)行管理，強(qiáng)化過程化風(fēng)險(xiǎn)控制，保障土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，保障土地開發(fā)的效益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。