喬小桐

（中共黑龍江省委黨校， 黑龍江 哈爾濱 150080）

一、引言

2021年，中共中央政治局5 月31 號(hào)召開會(huì)議，聽(tīng)取十四五時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重大政策舉措?yún)R報(bào)，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，提出進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套措施。三胎政策是為了優(yōu)化我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、緩解人口老齡化、保持我國(guó)人力資源稟賦的重要措施，是我國(guó)生育政策的進(jìn)一步完善與優(yōu)化，延續(xù)了從單獨(dú)二孩到全面二孩政策的逐漸放寬生育的趨勢(shì)。作為一項(xiàng)對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境都有重大影響的一項(xiàng)政策，三胎政策何以出臺(tái)？推動(dòng)三胎政策議程建立的三個(gè)源流都包含哪些內(nèi)容？三個(gè)源流如何耦合？筆者將通過(guò)多源流模型對(duì)三胎政策進(jìn)行分析。

二、理論模型

本文主要是引用美國(guó)學(xué)者約翰·金頓的多源流理論模型，從三種不同的源流構(gòu)建的理論框架中分析政策之窗的開啟以及政策議程設(shè)立的原因。多源流信息模型是約翰·金登在借鑒垃圾桶模型基礎(chǔ)上建立的，由問(wèn)題源流、政策源流和政治源流構(gòu)成，問(wèn)題源流指的是問(wèn)題如何被外界所界定，通過(guò)焦點(diǎn)事件、項(xiàng)目指標(biāo)等被政府所關(guān)注。政策源流是專家提出政策主張以及政策方案的過(guò)程。政治源流主要包括國(guó)民情緒、民意、利益集團(tuán)的壓力、政府變動(dòng)等。三種源流相互獨(dú)立，各自的產(chǎn)生與發(fā)展不依賴于其他源流。三種源流在特定的時(shí)間共同作用匯合，這個(gè)點(diǎn)即為“政策之窗”，“政策之窗”的開啟推動(dòng)了公共問(wèn)題上升為政策議程。

目前，我國(guó)政府在制定政策方面逐漸向著民主、科學(xué)方向邁進(jìn)，在應(yīng)對(duì)公眾問(wèn)題、突發(fā)事件方面逐漸更加開明。比如新媒體的產(chǎn)生與發(fā)展提升了公眾參與政策制定的活躍程度，政策制定的主體更加的開放與多元，民主程度有了較大的提升。由此可見(jiàn)金登的多源流理論不僅適用于西方的政治體制，同樣可以用于解釋中國(guó)的政策制定。

三、“三胎”政策過(guò)程的多源流模型分析

(一)“三胎”政策過(guò)程的問(wèn)題源流

我們的身邊總是存在著各種各樣的問(wèn)題，但是只有部分問(wèn)題被政府重視，這取決于政策本身的特點(diǎn)。金登認(rèn)為問(wèn)題溪流需要通過(guò)一系列重要的數(shù)據(jù)指標(biāo)、公共焦點(diǎn)事件、突發(fā)事件表現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)一些重大事項(xiàng)的信息反饋引起政府的重視以及興趣，再通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)體現(xiàn)問(wèn)題的緊迫性和重要性，進(jìn)而被提上政策議程?！叭ァ边@一政策出臺(tái)的問(wèn)題溪流主要來(lái)源于人口生育的危機(jī)、過(guò)往生育政策的影響以及焦點(diǎn)事件三方面的因素。

1.人口結(jié)構(gòu)比例失衡

人口比例失衡主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，生育率較低，以及性別比例失衡。

第一，老齡化問(wèn)題比較嚴(yán)重。我國(guó)人口老齡化的問(wèn)題一方面是由于人口出生率持續(xù)快速的下降，另一方面是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，生活質(zhì)量提高以及醫(yī)療水平的改善致使老年人的壽命延長(zhǎng)。2021年5 月11 日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了第七次全國(guó)人口普查公報(bào)，公報(bào)顯示，全國(guó)人口中，60 歲及以上人口為26402 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.70%，其中65 歲以上人口為19063 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.50%，與2010年第六次人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升5.44 個(gè)百分點(diǎn)，65 歲以上人口的比重上升4.63 個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)國(guó)際通用老齡化指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)早已步入老齡化社會(huì)，并且老齡化的程度日趨加深，較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是我國(guó)的基本國(guó)情。人口老齡化問(wèn)題的凸顯為我國(guó)社會(huì)整體的發(fā)展帶來(lái)諸多影響與挑戰(zhàn)，如老年人消費(fèi)能力較低，社會(huì)上對(duì)于老年人的個(gè)性化娛樂(lè)設(shè)施以及配套產(chǎn)品較少，老齡人口比重的上升會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)消費(fèi)能力的下降。另外，逐年增加的老年人對(duì)社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的需求越來(lái)越大，社會(huì)負(fù)擔(dān)也在逐年加重。

第二，生育指標(biāo)不容樂(lè)觀。總和生育率指的是某地區(qū)婦女育齡期平均生育子女的個(gè)數(shù)。聯(lián)合國(guó)研究報(bào)告顯示，生育率保持在2.1 才能保證人口的世代更替。由下表可以看出，我國(guó)適齡期婦女生育率逐年降低，到了2020年我國(guó)新出生人口1200 萬(wàn)人，生育率1.3，人數(shù)比2019年下降18%，比2016年剛開放全面二胎時(shí)人數(shù)下降33%，幾乎成為新中國(guó)成立以來(lái)新出生人口和生育率最低的一年。新出生人口和生育率也逐年呈下降趨勢(shì)。由于生育率較低，我國(guó)適時(shí)調(diào)整生育政策，從2012年開始轉(zhuǎn)變生育政策方向，由圖1 可以看出近些年我國(guó)生育政策調(diào)整之后經(jīng)歷了兩次出生率上升的情況，第一次是2013年11月，黨的十八次三中全會(huì)通過(guò)了中共中央《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出實(shí)施“夫妻一方是單獨(dú)子女的即可生育兩個(gè)孩子的政策”。第二次是2015年12 月，全國(guó)人大常委會(huì)審議了人口與計(jì)劃生育法修正案草案，堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可以生育兩個(gè)孩子的政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。但是成效并不顯著，人口生育熱潮僅僅維持了一年，大趨勢(shì)上新生兒指數(shù)逐年降低。照此趨勢(shì)下去，未來(lái)我國(guó)會(huì)出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡和人口規(guī)模急劇下降，也會(huì)造成未來(lái)勞動(dòng)力資源萎縮，不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

圖1 2012-2020年中國(guó)新生人口數(shù)據(jù)分析

圖2 2012-2019年中國(guó)總和生育率

第三，人口性別比例失衡。根據(jù)2021年第七次全國(guó)人口普查顯示我國(guó)新出生人口性別比為111.3，雖較2021年第六次人口普查時(shí)下降6.8，但男女出生的正常比在103-107 之間，我國(guó)的數(shù)值仍然超出了這個(gè)范圍。人口性別比例較為嚴(yán)重的失衡會(huì)對(duì)社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展、治安以及道德倫理等多方面造成一定的挑戰(zhàn)與威脅，如影響婚配比率，進(jìn)而加劇較低的生育率，危及我國(guó)人口的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，部分可婚人口在我國(guó)性別比例普遍、大范圍失調(diào)的情況下，將會(huì)面臨擇偶難、婚育難、養(yǎng)老難的問(wèn)題中。人口比例失衡的原因主要?dú)w結(jié)于兩點(diǎn)：一方面是受中國(guó)傳統(tǒng)的重男思想影響，這種思想主要來(lái)源于古代男性作為養(yǎng)老的主力以及男性是農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要?jiǎng)趧?dòng)力，2019年1 月，翟振武在采訪中表示，部分地區(qū)采取“一孩半”政策，即第一胎是女兒的家庭可以在間隔幾年之后要二胎，這些地區(qū)存在非醫(yī)學(xué)需要的性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的選擇性人工流產(chǎn)，導(dǎo)致部分地區(qū)男女嬰兒性別比非常大，部分地區(qū)高達(dá)180:100，當(dāng)?shù)嘏⑹コ錾臋?quán)利。另一方面是由于過(guò)往嚴(yán)格生育政策導(dǎo)致生育空間較為狹小。

2.過(guò)往生育政策的局限

我國(guó)的生育政策一直隨著實(shí)際情況做著適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，由計(jì)劃生育到本世紀(jì)初的雙獨(dú)二孩，2013年出臺(tái)的單獨(dú)二孩政策，以及2015年全面二孩政策，再到現(xiàn)如今的三胎政策。過(guò)往計(jì)劃生育下都帶來(lái)的負(fù)面影響就是日益嚴(yán)重的人口老齡化，在單獨(dú)二孩政策頒布的當(dāng)年符合政策的家庭數(shù)量在五百萬(wàn)到七百萬(wàn)左右，遠(yuǎn)低于預(yù)期，生育率大反彈的現(xiàn)象沒(méi)有出現(xiàn)，這個(gè)政策對(duì)于提高我國(guó)的生育率，改善人口結(jié)構(gòu)，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面作用并不顯著。全面二孩政策一定程度上使得人口性別比例有所失衡。且現(xiàn)階段育齡婦女的年齡是22 歲到35 歲的女性，對(duì)應(yīng)的出生時(shí)間是1986-1990年，此時(shí)正是計(jì)劃生育政策推行的時(shí)間，也就是說(shuō)近些年的育齡期婦女較往年較少，也是近些年生育率較低的原因之一。

3.焦點(diǎn)事件

社會(huì)上的問(wèn)題不能單單通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)被提上政策議程，還需要社會(huì)焦點(diǎn)事件引起政府以及公眾的注意。焦點(diǎn)事件的影響程度可以影響公眾對(duì)社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注程度以及政策的界定范圍。多年以來(lái)，限制性生育政策和超生懲罰一直被人們廣泛討論。如著名導(dǎo)演張藝謀生三胎超生被罰748 萬(wàn)。此外，受新冠肺炎疫情影響，年輕群體就業(yè)收入情況不穩(wěn)定性增加，婚育安排進(jìn)一步拖延或取消，2020年我國(guó)出生人口較2019年同期比較下降幅度較大，可能與新冠肺炎有一定關(guān)系。

(二)“三胎”政策過(guò)程的政策源流

政策源流是指涉及政策建議的闡明與提煉。公眾問(wèn)題、焦點(diǎn)事件雖能引起政府的重視，但不能確保一定可以排上決策者的政策議程，需要有完善可行的政策備案或者政策建議，并且這些政策建議要符合技術(shù)可行性標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值可行性標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)可行性方面主要關(guān)注“三胎”政策是否符合我國(guó)人口現(xiàn)狀和未來(lái)預(yù)期，特別是要根據(jù)科學(xué)的方法對(duì)未來(lái)幾十年的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。價(jià)值可行性標(biāo)準(zhǔn)需要關(guān)注“三胎”政策的推行是否有助于提升國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，并且維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，立足于以人為本的立場(chǎng)上是否關(guān)系家庭和個(gè)人的健康發(fā)展和幸福生活，同時(shí)是否兼顧社會(huì)公平，是否有利于和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。需要指出的是，雖然個(gè)人的價(jià)值偏好無(wú)法完全避免，但在“三胎”政策的選擇過(guò)程中，政策制定者，必須擯棄對(duì)部門利益和個(gè)人利益的代言，完全地做到價(jià)值中立。以下是我國(guó)生育政策逐漸放寬的變遷過(guò)程以及專家學(xué)者對(duì)于“三胎”政策出臺(tái)的呼吁。

2002年，政府推出“雙獨(dú)二孩”政策，即提倡一孩，經(jīng)批準(zhǔn)允許部分二孩，嚴(yán)禁超計(jì)劃二孩及多孩。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策。隨后，關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)，“單獨(dú)二孩”政策正式實(shí)施。2015年黨的十八屆五中全會(huì)決定：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。至此，一胎化在我國(guó)大陸正式廢除。2015年12 月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法修正案(草案)》，刪除一胎化福利，提倡二胎補(bǔ)助。2016年1 月1 日正式生效。面對(duì)持續(xù)低迷的人口出生率，雖然當(dāng)時(shí)限制生育三胎的政策仍然存在，但是在部分地區(qū)已經(jīng)逐漸放開三胎政策，生育三胎無(wú)需繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，一些補(bǔ)助和免費(fèi)項(xiàng)目也同樣適用于三胎家庭。如2018年4 月，黑龍江省第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<黑龍江省人口與計(jì)劃生育條例>的決定》，明確了除少數(shù)民族和特殊家庭外，邊境城市人口也可以生育三胎。

2019年發(fā)行的乙亥豬年郵票圖案是兩只大豬帶著三只小豬，有外媒猜測(cè)這將是我國(guó)開放三胎政策的預(yù)兆。

2020年11 月3 日晚間，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《建議》提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)。

攜程聯(lián)合創(chuàng)始人兼董事局主席關(guān)于人口問(wèn)題在2020年12 月發(fā)表觀點(diǎn)，稱中國(guó)需要更多的孩子。面對(duì)生育不理想的情況，2020年10 月26 日，學(xué)者任澤平建議，應(yīng)盡快放開三胎政策，給更多家庭生育自由權(quán)。

2016年11 月，社科院發(fā)布報(bào)告稱，全面二胎發(fā)布后國(guó)內(nèi)的出生率遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，所以，繼續(xù)實(shí)施寬松的生育政策勢(shì)在必行，報(bào)告還強(qiáng)調(diào)了全面二胎不是計(jì)生政策終點(diǎn)。

2020年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、廣東省旅游控股集團(tuán)有限公司總經(jīng)理黃細(xì)花建議，取消生育三孩以上的處罰政策，減輕育兒成本。由于育齡婦女人數(shù)持續(xù)減少以及人們的生育意愿普遍低迷等原因，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年我國(guó)出生人口將會(huì)持續(xù)減少。為維持我國(guó)人口的可持續(xù)發(fā)展，防止出生人口“跌跌不休”，必須構(gòu)建生育友好型社會(huì)，讓更多育齡夫婦生得起孩子，養(yǎng)得起孩子。

(三)“三胎”政策過(guò)程的政治源流

政治源流是影響公共政策議程設(shè)置的所有與政治有關(guān)的背景、因素的總和。包括公眾情緒變化，壓力集團(tuán)的活動(dòng)、行政或立法機(jī)構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)等。本文中“三胎”政策的政治源流主要由國(guó)民情緒和執(zhí)政黨的執(zhí)政理念構(gòu)成。

1.國(guó)民情緒和公眾輿論

國(guó)民情緒以及公眾輿論是公眾在受到生活環(huán)境的影響下思考的產(chǎn)物，表達(dá)了大眾的利益訴求，我國(guó)政策制定逐漸向著開放民主的方向發(fā)展，國(guó)民情緒對(duì)政策議程的建設(shè)和政策的制定有著極其重要的影響，因此在此種壓力下，政府也在持續(xù)關(guān)注公眾輿論和民情走向，傾聽(tīng)民意并尋求解決問(wèn)題的途徑。

21 世紀(jì)初期，諸多社會(huì)問(wèn)題如人口老齡化、勞動(dòng)力萎縮、失獨(dú)家庭的發(fā)生以及民主意識(shí)的覺(jué)醒使得人們對(duì)計(jì)劃生育是否符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展、是否適用于21 世紀(jì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、是否正當(dāng)合理產(chǎn)生了諸多質(zhì)疑。在2013年頒布的“單獨(dú)二胎”政策中，被區(qū)別對(duì)待的獨(dú)生子女省份以及非獨(dú)生子女的身份也受到了民眾對(duì)于此項(xiàng)政策公平性方面的質(zhì)疑。2016年全面開放二胎后，配套措施并不健全，當(dāng)時(shí)生育率的堆積效應(yīng)使生育率有段時(shí)間提高，后續(xù)仍然出現(xiàn)下降趨勢(shì)，“全面二胎”政策并未對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生太大的促進(jìn)作用。2018年開始，便有許多專家呼吁開放三胎，部分邊境地區(qū)也成為了“三胎”政策的試點(diǎn)區(qū)域。各地對(duì)于“三胎”政策的討論也是居高不下，站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的宏觀角度，開放三胎似乎已是大勢(shì)所趨。但是我國(guó)女性的生育意愿似乎并不是很強(qiáng)烈，2020年，全國(guó)婦聯(lián)通過(guò)媒體發(fā)布最新的調(diào)查報(bào)告，在受訪者中，僅有20.5%的人有意愿生育二胎，而明確表示不會(huì)生育三胎的受訪者達(dá)到50.6%。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

執(zhí)政黨的理念對(duì)我國(guó)政策制定有著決定作用。無(wú)論是“三個(gè)代表”重要思想還是科學(xué)發(fā)展觀，都體現(xiàn)了我國(guó)執(zhí)政黨始終堅(jiān)持人民的立場(chǎng)、以人為本、為人民服務(wù)的執(zhí)政理念。這些年人權(quán)意識(shí)逐漸覺(jué)醒，民眾對(duì)于限制生育政策的質(zhì)疑聲較大，中央政府一直轉(zhuǎn)變治理方式，打造服務(wù)型政府，傾聽(tīng)民意，同時(shí)更加注重社會(huì)公平，及時(shí)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，順應(yīng)時(shí)勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整政策方向，放寬生育政策。

四、“三胎”政策的“三源流”耦合和政策之窗的開啟

問(wèn)題源流、政策源流、政治源流在發(fā)展成熟后在特殊的時(shí)間點(diǎn)被政策決定者發(fā)現(xiàn)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)匯合，約翰·金登將這一時(shí)間點(diǎn)稱為“政策之窗”?！罢咧啊钡拈_啟意味著社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題被意識(shí)到、社會(huì)輿論以及民意趨勢(shì)被聽(tīng)取與注意，對(duì)策建議被聽(tīng)取吸納，社會(huì)狀況轉(zhuǎn)化為政策議程的程序被啟動(dòng)，政策議程即將被設(shè)置成功。

2021年，中共中央政治局5 月31 號(hào)召開會(huì)議，聽(tīng)取十四五時(shí)期積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重大政策舉措?yún)R報(bào)，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，提出進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套措施。會(huì)議的召開為問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的耦合提供了契機(jī)，但是三個(gè)源流不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)匯合，還需要有專家和政策決策者的推動(dòng)?！叭ァ闭哳C布時(shí)間正處十四五時(shí)期，我國(guó)的專家、學(xué)者、人大代表在應(yīng)對(duì)人口老齡化等問(wèn)題和人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的思考中，抓住這個(gè)機(jī)會(huì)、表達(dá)各自的理性思考并提出相應(yīng)的建議，受到政府及決策者的重視，促進(jìn)了“三胎”政策的最終落地。

三種源流的耦合不是一蹴而就的，而是漸進(jìn)式，立足于我國(guó)的國(guó)情與執(zhí)政黨的執(zhí)政理念逐漸形成的。我國(guó)執(zhí)政黨長(zhǎng)期處于執(zhí)政地位，對(duì)發(fā)布政策的連續(xù)性要求較高，新發(fā)布的政策需要與原政策有一定的連續(xù)性與相容性，路徑依賴和漸進(jìn)式調(diào)整的特點(diǎn)十分明顯。早先的“全面二孩”政策、在邊境地區(qū)與現(xiàn)開放的“三孩”政策的推行對(duì)公眾的心理形成了有力的預(yù)熱，逐漸放寬的生育政策為“三胎”政策的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的解釋。