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        讓積極的財(cái)政政策更加有效

        2022-07-02 04:46:18楊志勇
        債券 2022年6期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政政策隱性債務(wù)

        楊志勇

        摘要:在我國(guó)經(jīng)濟(jì)承受需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力的背景下,進(jìn)一步落實(shí)好積極的財(cái)政政策,必須高度重視經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策的反應(yīng)。疫情散點(diǎn)多發(fā)和俄烏沖突,給財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。維持財(cái)政正常運(yùn)行,是落實(shí)積極的財(cái)政政策的基礎(chǔ)。建議進(jìn)一步做好減稅降費(fèi)工作,更加注重政策的優(yōu)化。同時(shí),進(jìn)一步做好政府債券管理工作。要打通堵點(diǎn),更加靈活地統(tǒng)籌專項(xiàng)債資金,使其形成有效投資。地方政府隱性債務(wù)影響積極的財(cái)政政策落實(shí),需要從根本上消除風(fēng)險(xiǎn),為經(jīng)濟(jì)安全提供保障。

        關(guān)鍵詞:財(cái)政政策 專項(xiàng)債 地方政府隱性債務(wù) 經(jīng)濟(jì)安全

        財(cái)政運(yùn)行的嚴(yán)峻形勢(shì)與探尋新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

        2022年初以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)承受需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力,在此背景下,我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。積極的財(cái)政政策堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)。在一系列政策作用下,2022年1—2月經(jīng)濟(jì)運(yùn)行比較平穩(wěn)。3月以后,疫情散點(diǎn)多發(fā)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的疫情給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊,再加上俄烏沖突,更是增加了不確定因素,經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,財(cái)政工作面臨較大壓力。

        做好財(cái)政工作,是落實(shí)積極的財(cái)政政策的基礎(chǔ)。2022年前4個(gè)月,我國(guó)財(cái)政收入形勢(shì)的變化說(shuō)明財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性正在經(jīng)受挑戰(zhàn)。

        從全國(guó)一般公共預(yù)算收入來(lái)看,2022年1—2月全國(guó)一般公共預(yù)算收入累計(jì)為46203億元,同比增長(zhǎng)10.5%,其中地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為23432億元,同比增長(zhǎng)9.8%;2022年一季度全國(guó)一般公共預(yù)算收入為62037億元,同比增長(zhǎng)8.6%,其中地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為33088億元,同比增長(zhǎng)9.5%;2022年1—4月全國(guó)一般公共預(yù)算收入累計(jì)為74293億元,扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)5%,按自然口徑計(jì)算下降4.8%,其中地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為39722億元,扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)5.4%,按自然口徑計(jì)算下降3.9%。

        從全國(guó)政府性基金收入來(lái)看,2022年1—2月累計(jì)為9159億元,同比下降27.2%;2022年一季度為13842億元,同比下降25.6%;2022年1—4月累計(jì)為17565億元,同比下降27.6%。從地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入(以下簡(jiǎn)稱“土地出讓收入”)來(lái)看,2022年1—2月累計(jì)為7922億元,同比下降29.5%;2022年一季度為11958億元,同比下降27.4%;2022年1—4月累計(jì)為15012億元,同比下降29.8%。

        這些數(shù)據(jù)表明,財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性已經(jīng)遇到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一般公共預(yù)算收入用于保障經(jīng)常性支出所需,收入下降的影響可想而知。土地出讓收入是地方政府較為靈活的可支配收入,對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要意義。土地出讓收入下降,不僅直接影響地方政府運(yùn)行,而且對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有直接影響。此外,沒(méi)有土地出讓收入,也會(huì)在一定程度上影響地方政府專項(xiàng)債券(以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”)融資。對(duì)于地方來(lái)說(shuō),土地出讓收入下降反映的是市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的信心。誠(chéng)然,一段時(shí)間以來(lái),房?jī)r(jià)上漲較快,積聚了房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。但是,長(zhǎng)期積聚起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)顯然不是短期內(nèi)就能完全消除的。況且,不少地方政府在短期內(nèi)要尋找到可替代的財(cái)力也幾乎不可能。在堅(jiān)持“房住不炒”定位的前提下,適當(dāng)松綁房地產(chǎn)市場(chǎng)有著特殊意義。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的目的不是要封殺這個(gè)市場(chǎng),而是要實(shí)現(xiàn)其平穩(wěn)健康發(fā)展。最近,不少城市推出購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策,地方政府通過(guò)減免契稅或提供購(gòu)房補(bǔ)貼試圖刺激房地產(chǎn)市場(chǎng),這是可以理解的。同時(shí),各地還需要正確處理好短期和中長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)系,按照高質(zhì)量發(fā)展的要求,進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

        對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō),重要的是找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),這在很大程度上仍然需要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。

        積極的財(cái)政政策必須高度重視經(jīng)濟(jì)主體的反應(yīng)

        包括財(cái)政政策在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策要有效發(fā)揮作用,就必須與經(jīng)濟(jì)主體的行為有機(jī)結(jié)合起來(lái)。如果經(jīng)濟(jì)政策自說(shuō)自話,只是體現(xiàn)政府意圖,那么即使政策有用,也會(huì)大打折扣。

        經(jīng)濟(jì)主體不能對(duì)經(jīng)濟(jì)政策作出有效反應(yīng),通常有多方面的原因。從投資來(lái)看,經(jīng)濟(jì)主體的投資行為,直接目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。如果經(jīng)濟(jì)政策無(wú)助于經(jīng)濟(jì)主體預(yù)期利潤(rùn)增加,那么經(jīng)濟(jì)主體就不會(huì)作出政策制定者所期待的回應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,經(jīng)濟(jì)主體動(dòng)用資源是要自己付出代價(jià)的,必然要評(píng)估投資行為的得與失。只有在新的投資收益大于成本的條件下,經(jīng)濟(jì)主體才會(huì)進(jìn)行新的投資。從消費(fèi)來(lái)看,刺激消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)政策同樣如此。政府刺激消費(fèi)、減稅降費(fèi),確實(shí)可以降低部分消費(fèi)成本。但是,影響消費(fèi)的因素也是多種多樣的。價(jià)格再低,消費(fèi)者通常也是在必要時(shí)才會(huì)購(gòu)買。當(dāng)某項(xiàng)消費(fèi)達(dá)到極限時(shí),即使再刺激也無(wú)濟(jì)于事。這時(shí),就必須與供給相聯(lián)系,通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革釋放更多、更優(yōu)的供給。一旦消費(fèi)需求與供給匹配,那么供給就會(huì)帶來(lái)消費(fèi)。否則,沒(méi)有相應(yīng)的有效供給,有些潛在的消費(fèi)就不能釋放出來(lái)。從根本上說(shuō),消費(fèi)還受到居民可支配收入的影響,收入是決定消費(fèi)的最根本力量。如果收入條件不具備,即便價(jià)格再低、消費(fèi)者再需要,也不會(huì)形成有效消費(fèi)。影響消費(fèi)的因素還有市場(chǎng)預(yù)期價(jià)格,如果消費(fèi)者預(yù)期市場(chǎng)價(jià)格會(huì)持續(xù)下降,那么也不會(huì)去消費(fèi)。因此,需要多考慮市場(chǎng)因素,否則刺激消費(fèi)政策的效果就會(huì)很有限。促進(jìn)消費(fèi)需要多方著力,消費(fèi)券發(fā)放可以降低消費(fèi)成本,等同于降價(jià),但如上所述,如果沒(méi)有可支配收入,消費(fèi)還是不會(huì)進(jìn)行。因此,至少需要給部分缺少消費(fèi)能力的消費(fèi)者發(fā)放現(xiàn)金,增加可支配收入,消費(fèi)才可能進(jìn)行。當(dāng)然,從降低管理成本的角度來(lái)看,普發(fā)少量現(xiàn)金也是可以考慮的。經(jīng)濟(jì)政策要更有針對(duì)性、精準(zhǔn)性,還必須對(duì)居民進(jìn)行分類,為低收入者或受疫情影響最大的群體發(fā)放現(xiàn)金,從而使有限的財(cái)力發(fā)揮最大的效果。

        但是發(fā)放現(xiàn)金只能解燃眉之急,根本辦法是讓經(jīng)濟(jì)循環(huán)起來(lái)。居民收入的維持和增加還得靠就業(yè),而就業(yè)要依托市場(chǎng)主體。當(dāng)下,保市場(chǎng)主體與保就業(yè)政策是緊密相連的。就業(yè)優(yōu)先政策與財(cái)政政策是不同層次的政策,財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)政策,就業(yè)政策同時(shí)是經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策。就業(yè)政策旨在促進(jìn)充分就業(yè),充分就業(yè)也是財(cái)政政策的一個(gè)重要目標(biāo)。財(cái)政政策有直接增加就業(yè)的作用,如開(kāi)展公共工程項(xiàng)目就可以直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的社會(huì)中,由于資源配置的主體更多是市場(chǎng)主體,因此,財(cái)政政策更應(yīng)該通過(guò)引導(dǎo)市場(chǎng)主體來(lái)提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。F4D53BB4-82E9-4042-BAEE-3F00B6313509

        減稅降費(fèi)是最受市場(chǎng)主體歡迎的政策,毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)也應(yīng)該注意到,減稅降費(fèi)也受政策空間的約束。經(jīng)過(guò)持續(xù)多年的大規(guī)模減稅降費(fèi)后,宏觀稅負(fù)已處于較低的水平,而政府支出存在剛性,結(jié)果只會(huì)是政府債臺(tái)高筑,累積起較高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的背景下,減稅降費(fèi)政策應(yīng)轉(zhuǎn)向內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。就稅收政策而言,如今已經(jīng)是“減免緩?fù)恕辈⒂谩p免稅最簡(jiǎn)單、最直接,但給財(cái)政帶來(lái)的壓力最大。緩稅可減輕市場(chǎng)主體的現(xiàn)金流壓力,而最終稅收收入還是會(huì)進(jìn)入國(guó)庫(kù)。退稅政策當(dāng)下受關(guān)注較多的有出口退稅和增值稅留抵退稅。出口退稅是一項(xiàng)常規(guī)性政策,是為了促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易。退稅會(huì)直接減少政府可支配收入,但退稅的前提是征稅,退稅額不會(huì)大于征稅額,而且相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是為出口而準(zhǔn)備的,因此征稅與退稅應(yīng)統(tǒng)籌起來(lái)考慮??傮w而言,出口退稅并不會(huì)真正構(gòu)成財(cái)政負(fù)擔(dān)。增值稅留抵退稅在短期內(nèi)對(duì)財(cái)政收入的沖擊較大,特別是存量留抵退稅,更是如此。但是隨著存量留抵退稅的落實(shí),增量留抵退稅的財(cái)政壓力較小,而且如果企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng),那么留抵退稅和緩稅會(huì)有異曲同工之妙。留抵退稅意味著企業(yè)未來(lái)用于抵扣銷項(xiàng)稅額的進(jìn)項(xiàng)稅額減少,其對(duì)財(cái)政收入的影響應(yīng)再作細(xì)分,有的留抵退稅甚至不會(huì)使當(dāng)年財(cái)政收入下降。當(dāng)然,對(duì)于那些存量留抵退稅余額較大的大型制造業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō),留抵退稅所提供的現(xiàn)金流相對(duì)可觀,有利于增強(qiáng)企業(yè)活力,擴(kuò)大企業(yè)投資。

        總之,減稅降費(fèi)政策優(yōu)化意圖清晰可見(jiàn),不同類型的優(yōu)惠政策有不同的作用空間,應(yīng)著重激發(fā)市場(chǎng)活力。

        在專項(xiàng)債形成有效投資上用力,更好地落實(shí)積極的財(cái)政政策

        當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大時(shí),債務(wù)融資是籌措政府可支配財(cái)力的重要途徑之一。在積極的財(cái)政政策下,債務(wù)融資規(guī)模要滿足政府支出擴(kuò)大的需要。此外,還應(yīng)該在提高政府債券資金使用效率上下功夫。下文重點(diǎn)就專項(xiàng)債和地方政府隱性債務(wù)談些初步看法。

        要更好地發(fā)揮專項(xiàng)債在積極的財(cái)政政策中的作用,就必須在促進(jìn)專項(xiàng)債形成有效投資上用力。從實(shí)務(wù)來(lái)看,在專項(xiàng)債資金到位后,一些專項(xiàng)債項(xiàng)目卻不能按計(jì)劃啟動(dòng),影響了積極的財(cái)政政策效果。出現(xiàn)這種情況,有多方面原因,比如項(xiàng)目沒(méi)有準(zhǔn)備好、土地規(guī)劃有問(wèn)題、其他配套條件不具備等。顯然,等待并不是有效的應(yīng)對(duì)方式,而是應(yīng)該完善機(jī)制,統(tǒng)籌做好資金調(diào)度。促進(jìn)專項(xiàng)債形成有效投資,至少需要做好以下四方面工作。

        第一,以系統(tǒng)思維處理地方債限額分配問(wèn)題,引入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前,我國(guó)對(duì)于地方債限額分配,采取在預(yù)算年度內(nèi)按省級(jí)財(cái)政進(jìn)行分配,而后由各省份進(jìn)行內(nèi)部再分配的方式。建議引入專項(xiàng)債限額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)于未能有效利用專項(xiàng)債資金的地區(qū),首先在省級(jí)內(nèi)部進(jìn)行專項(xiàng)債限額調(diào)整,如調(diào)整不到位,可由財(cái)政部統(tǒng)籌,實(shí)行跨地區(qū)調(diào)整,將專項(xiàng)債限額轉(zhuǎn)移到可以得到更好使用的省份,以確保積極的財(cái)政政策效果。對(duì)于部分不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流或現(xiàn)金流收入不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目債務(wù)本息的專項(xiàng)債,或調(diào)整為地方政府一般債券,或通過(guò)增加中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)解決,以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

        第二,進(jìn)一步做好專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作,分類推進(jìn)專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)。專項(xiàng)債發(fā)行以及加快發(fā)行是否成功,不僅要看專項(xiàng)債能否發(fā)得出去,更要看專項(xiàng)債項(xiàng)目是否可行,即專項(xiàng)債項(xiàng)目收益是否可以覆蓋債務(wù)本息,這是專項(xiàng)債項(xiàng)目能否成立的必要條件。若這一條件具備,則其他程序可適當(dāng)簡(jiǎn)化。項(xiàng)目單位申請(qǐng)專項(xiàng)債資金應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià),重點(diǎn)論證項(xiàng)目收入、成本、收益預(yù)測(cè)的合理性、項(xiàng)目?jī)攤?jì)劃的可行性和償債的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并將評(píng)估情況納入專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施方案。地方財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)和現(xiàn)金流平衡測(cè)算等方面的規(guī)范和監(jiān)管,防止項(xiàng)目單位夸大經(jīng)營(yíng)收入,虛假包裝債券投資項(xiàng)目。要將事前績(jī)效評(píng)估作為項(xiàng)目進(jìn)入專項(xiàng)債項(xiàng)目庫(kù)的必要條件。通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展績(jī)效評(píng)估,將評(píng)估結(jié)果作為能否獲得專項(xiàng)債資金的重要參考依據(jù)。

        要分類推進(jìn)專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè),加快推進(jìn)專項(xiàng)債資金使用落地見(jiàn)效。對(duì)因前期準(zhǔn)備不足造成資金閑置的已發(fā)行項(xiàng)目,及時(shí)完善項(xiàng)目手續(xù)和所需要件,推動(dòng)項(xiàng)目落地建設(shè);若項(xiàng)目確實(shí)無(wú)法實(shí)施,允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途。對(duì)于入庫(kù)待發(fā)行項(xiàng)目,可向在建項(xiàng)目或前置審批手續(xù)完備、隨時(shí)具備施工條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目適當(dāng)傾斜,確保在債券發(fā)行資金到位時(shí),項(xiàng)目即可落地實(shí)施。對(duì)于新籌備的項(xiàng)目,應(yīng)加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào),做好可行性論證、現(xiàn)場(chǎng)盡職調(diào)查等前期工作,避免出現(xiàn)“拍腦袋”項(xiàng)目。此外,建議地方財(cái)政綜合考慮發(fā)債進(jìn)度要求、財(cái)政支出使用需要、庫(kù)款水平、債券市場(chǎng)等因素,科學(xué)設(shè)計(jì)專項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃,合理選擇發(fā)行時(shí)間窗口,適度均衡發(fā)債節(jié)奏,既要保障項(xiàng)目建設(shè)需要,又要避免債券資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫(kù)。

        第三,優(yōu)化新增專項(xiàng)債資金投向,做好事前、事中、事后管理工作,提高資金使用績(jī)效。在事前環(huán)節(jié),堅(jiān)持專項(xiàng)債必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目。在事中環(huán)節(jié),嚴(yán)禁專項(xiàng)債資金用于經(jīng)常性支出、置換存量債務(wù)、樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目。在事后環(huán)節(jié),做好專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)工作。將資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)作為專項(xiàng)債限額分配和建設(shè)期財(cái)政補(bǔ)助資金分配的調(diào)整因素,強(qiáng)化對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)專項(xiàng)債資金投向的約束性管理。

        第四,在必要時(shí)可繼續(xù)降準(zhǔn),釋放合理的流動(dòng)性。自2022年4月25日起,我國(guó)下調(diào)存款準(zhǔn)備金率,釋放了流動(dòng)性,為專項(xiàng)債的加快發(fā)行提供了更大空間。此次調(diào)整后,金融機(jī)構(gòu)加權(quán)平均存款準(zhǔn)備金率為8.1%,還有較大的下調(diào)空間。建議在必要時(shí),仍可通過(guò)降準(zhǔn)來(lái)進(jìn)一步釋放流動(dòng)性。

        消除地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患,為經(jīng)濟(jì)安全提供保障

        地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題是發(fā)展中的安全隱患,也會(huì)干擾積極的財(cái)政政策統(tǒng)一部署落實(shí)。要從地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的表現(xiàn)和成因入手,找到根本解決辦法,為經(jīng)濟(jì)安全提供保障。

        (一)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的主要表現(xiàn)

        第一,地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)界限不夠清晰。統(tǒng)計(jì)界限不夠清晰可能導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模高估或低估問(wèn)題,不利于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)。地方國(guó)有企業(yè)(包括融資平臺(tái))的公益性債務(wù)與商業(yè)性債務(wù)界限往往不夠清晰,在核定隱性債務(wù)規(guī)模時(shí),往往會(huì)遇到計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的確定難題。有的應(yīng)統(tǒng)計(jì)為地方政府隱性債務(wù)的得不到統(tǒng)計(jì),影響了扎實(shí)化解債務(wù);有些應(yīng)核定為商業(yè)性債務(wù)的卻被統(tǒng)計(jì)在隱性債務(wù)中,影響了政府財(cái)力的統(tǒng)籌支配。F4D53BB4-82E9-4042-BAEE-3F00B6313509

        第二,部分地區(qū)存在隱性債務(wù)存量問(wèn)題長(zhǎng)期化的風(fēng)險(xiǎn)。隱性債務(wù)存量問(wèn)題往往是長(zhǎng)期形成的。由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)更是難以做到短期內(nèi)清零,但這并不等于存量債務(wù)問(wèn)題就應(yīng)該長(zhǎng)期存在下去。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的背景下,有些財(cái)力較為緊張的地方政府連存量債務(wù)的償本付息問(wèn)題都難以應(yīng)對(duì)。這些地區(qū)隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重,本想依靠隱性債務(wù)融資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì),但經(jīng)濟(jì)沒(méi)發(fā)展起來(lái),債臺(tái)卻因此高筑。若按此趨勢(shì)發(fā)展,這些地方的隱性債務(wù)存量問(wèn)題容易長(zhǎng)期化。

        第三,部分地區(qū)的隱性債務(wù)可能以更加隱秘的形式存在。地方政府需要處理好眼前的債務(wù)問(wèn)題與中長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題。某些地方政府為了解決眼前的可持續(xù)運(yùn)行難題,仍然可能鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行隱性債務(wù)融資,這種隱性債務(wù)可能以更加隱蔽的方式存在。其結(jié)果是,這些債務(wù)最后可能不會(huì)形成地方政府的法定債務(wù),但會(huì)造成市場(chǎng)資金的浪費(fèi),扭曲資金的配置效率。

        (二)地方政府隱性債務(wù)的成因分析

        地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成與地方政府職能不清晰、行為不規(guī)范有密切關(guān)系。地方政府隱性債務(wù)的形成,是多種因素作用的結(jié)果,有地方政府資金需求的因素,有市場(chǎng)可供資金充分的因素,還有市場(chǎng)資金不按照市場(chǎng)規(guī)則流動(dòng)的因素。

        一是地方政府的資金需求因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府并不以盈利為目的,但需要為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施融資,需要為新發(fā)展機(jī)會(huì)融資。不這樣做,落后地區(qū)的地方政府就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中永遠(yuǎn)落后,發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。地方政府可支配的一般公共預(yù)算資金有限,其融資一是靠政府性基金,其中主要是土地出讓收入;二是靠透支未來(lái)的一般公共預(yù)算資金。

        地方政府隱性債務(wù)的形成原因既有認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題,也有對(duì)預(yù)算法執(zhí)行不夠有力的問(wèn)題。地方政府缺資金,并不是財(cái)政體制因素可以解釋的。1994年財(cái)稅體制改革確實(shí)提高了中央財(cái)政收入占比,但中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度一直在加大,關(guān)鍵原因在于地方政府的事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力不夠匹配,再加上一些地方政府對(duì)資金存在過(guò)度需求,只要有機(jī)會(huì),就會(huì)去爭(zhēng)取資金,依此行事,資金總是不夠用。對(duì)于上述問(wèn)題,只能通過(guò)對(duì)地方政府行為機(jī)制的規(guī)范加以解決。

        二是市場(chǎng)可供資金因素。市場(chǎng)可供資金規(guī)模與市場(chǎng)機(jī)會(huì)有關(guān)。只要市場(chǎng)上有更好的盈利機(jī)會(huì),那么市場(chǎng)資金通常不會(huì)以隱性債務(wù)的形式流入政府。在一般情況下,由地方政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目,即使兼顧商業(yè)性因素,資金回報(bào)率也不宜高于市場(chǎng)的一般回報(bào)率。個(gè)別不規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目融資給予不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)承諾,導(dǎo)致資金回報(bào)率與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱,讓市場(chǎng)資金得到高回報(bào)率承諾,進(jìn)而導(dǎo)致隱性債務(wù)有較充分的市場(chǎng)可供資金。

        三是市場(chǎng)資金不按市場(chǎng)規(guī)則流動(dòng)因素。地方政府融資機(jī)制不規(guī)范,導(dǎo)致市場(chǎng)資金的流動(dòng)不按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行。例如,有的地方政府通過(guò)地方國(guó)有企業(yè)、地方金融機(jī)構(gòu)以及受其控制的其他企業(yè)進(jìn)行融資,將地方金融機(jī)構(gòu)特別是城市商業(yè)銀行作為地方政府的“錢袋子”。國(guó)有企業(yè)、城市商業(yè)銀行作為獨(dú)立法人,應(yīng)該有經(jīng)營(yíng)的自主權(quán),但地方政府通過(guò)人事任命以及其他資源調(diào)撥干預(yù)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的行為,導(dǎo)致市場(chǎng)資金的流動(dòng)不按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行。

        (三)消除地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患的政策建議

        第一,進(jìn)一步夯實(shí)隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。從會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)核算入手,為隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)提供更扎實(shí)的技術(shù)支持。隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)不僅應(yīng)包括具體的債務(wù)數(shù)據(jù),還應(yīng)有相應(yīng)的附件,說(shuō)明債務(wù)的實(shí)際情況,從而為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)決策提供充分依據(jù)。

        第二,進(jìn)一步壓實(shí)省級(jí)政府責(zé)任,增加地方政府可支配財(cái)力。要進(jìn)一步做好隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作,總結(jié)省域和建制縣隱性債務(wù)清零試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。在強(qiáng)化增量隱性債務(wù)發(fā)行問(wèn)責(zé)的同時(shí),為地方政府隱性債務(wù)存量問(wèn)題的解決創(chuàng)造條件。可多管齊下,采取包括加大各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、政府資產(chǎn)變現(xiàn)、適當(dāng)擴(kuò)大地方再融資債券(顯性債)等措施,提供財(cái)力支持。

        第三,在給出隱性債務(wù)存量化解時(shí)間表的前提下,進(jìn)一步做好“以時(shí)間換空間”工作。隱性債務(wù)問(wèn)題是長(zhǎng)期積累形成的,風(fēng)險(xiǎn)的化解需要時(shí)間,但需要防止存量問(wèn)題長(zhǎng)期化。為此,應(yīng)強(qiáng)調(diào)制定存量債務(wù)化解的時(shí)間表,并給出可實(shí)施的化債方案。

        第四,借助市場(chǎng)機(jī)制,讓政府的作用得到更有效發(fā)揮。不少隱性債務(wù)都有市場(chǎng)背景,也有資產(chǎn)與之對(duì)應(yīng)。因此,應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮,對(duì)不同債務(wù)進(jìn)行分類處理,使政府可以有更大的財(cái)力去處理隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中的難題。

        第五,進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束。地方政府預(yù)算的編制與執(zhí)行均應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行,應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出安排的監(jiān)督。預(yù)算公開(kāi)不僅僅是預(yù)算編制的公開(kāi),預(yù)算執(zhí)行只要不涉密,也應(yīng)該盡可能公開(kāi),而且對(duì)于與特定法人主體的資金往來(lái),應(yīng)及時(shí)公開(kāi)盡可能詳細(xì)的內(nèi)容,以便更多的人參與監(jiān)督。這可以從根本上消除地方政府利用未來(lái)預(yù)算支出安排來(lái)為隱性債務(wù)融資的機(jī)制。

        第六,進(jìn)一步規(guī)范地方政府與地方國(guó)有企業(yè)、地方金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)企業(yè)的關(guān)系。讓政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)各司其職,切斷地方政府隱性債務(wù)融資通道,讓市場(chǎng)資金流動(dòng)尊重市場(chǎng)規(guī)則,這是完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵。

        參考文獻(xiàn)

        [1]薛澗坡,張網(wǎng).積極財(cái)政政策:理論發(fā)展、政策實(shí)踐與基本經(jīng)驗(yàn)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2018(10):30-41.

        責(zé)任編輯:李波 印穎F4D53BB4-82E9-4042-BAEE-3F00B6313509

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