劉 峰，張 軍，劉天璐

（1.中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司，北京 100120；2.中國(guó)雄安集團(tuán)生態(tài)建設(shè)投資有限公司，河北雄安新區(qū) 071800）

1 引言

環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革起步于2002 年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，是我國(guó)第1 次使用文件形式確定市政公用行業(yè)改革的方向，是中國(guó)環(huán)衛(wèi)開(kāi)始邁向市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的里程碑。2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化由此進(jìn)入快車道，環(huán)衛(wèi)服務(wù)由初期的碎片化、低端化逐步過(guò)渡到一體化、機(jī)械化、專業(yè)化、精細(xì)化、智慧化；環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作模式也由初期的政府供給形式，過(guò)渡到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)和PPP 多種運(yùn)作模式。本研究從環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)，分別論述不同類型環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程、運(yùn)作中注意事項(xiàng)，并提出項(xiàng)目運(yùn)作的建議。

2 我國(guó)環(huán)衛(wèi)一體化業(yè)務(wù)開(kāi)展情況

近年來(lái)，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目屢見(jiàn)報(bào)端，環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目既包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)范圍的橫向拓展，又包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)上下游各環(huán)節(jié)的縱向延深。如地方政府將道路清掃保潔、垃圾收運(yùn)、小廣告清理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施（垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、公共廁所、環(huán)衛(wèi)停車場(chǎng)等）管養(yǎng)、綠化帶垃圾撿拾、河道垃圾清理等環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容整體打包交給市場(chǎng)化企業(yè)承擔(dān)；又如地方政府將城市和農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，整體打包交給市場(chǎng)化企業(yè)承擔(dān)；還有地方政府將垃圾的收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)作為一個(gè)整體交給市場(chǎng)化企業(yè)承擔(dān)，這些都可以稱之為環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目。

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目有利于企業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度能夠降低作業(yè)成本，符合行業(yè)向上下游整合的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)政府而言，也有利于明確責(zé)任主體，提高監(jiān)督效率。環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目是當(dāng)前環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的主流選擇，近年來(lái)上億元的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目層出不窮，小環(huán)衛(wèi)走向大環(huán)衛(wèi)，推動(dòng)服務(wù)模式不斷變革。經(jīng)查閱我國(guó)各地政府采購(gòu)網(wǎng)，2021 年環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化合同額前10 名中有7 個(gè)項(xiàng)目是環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，合同金額高達(dá)256億元。

3 環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目運(yùn)作分析

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目?jī)?nèi)容根據(jù)是否含有工程建設(shè)類項(xiàng)目分為兩種類型：①不涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，如道路清掃保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)類型的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，此類型項(xiàng)目可采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式運(yùn)作，也可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、PPP 模式運(yùn)作；②涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，如項(xiàng)目?jī)?nèi)容除道路清掃保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)外，還含有垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的建設(shè)、改造等工程建設(shè)內(nèi)容的環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，此種項(xiàng)目?jī)H能通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或PPP 模式運(yùn)作。

由于PPP 項(xiàng)目趨于嚴(yán)格，近兩年來(lái)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目更多采用特許經(jīng)營(yíng)模式，同時(shí)為避免重復(fù)論述，本研究分別以不涉及工程建設(shè)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目和涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為研究對(duì)象，重點(diǎn)論述項(xiàng)目如何開(kāi)展、運(yùn)作過(guò)程中可能遇見(jiàn)的問(wèn)題及解決辦法。

3.1 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目

3.1.1 項(xiàng)目實(shí)施流程

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類項(xiàng)目依據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》開(kāi)展工作，具體流程如下：環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)編制年度預(yù)算時(shí)，將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)預(yù)算中，與部門(mén)預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政局審核；財(cái)政部門(mén)審核后納入下一年度財(cái)政預(yù)算草案；報(bào)同級(jí)人民政府同意；報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。批準(zhǔn)后，財(cái)政局將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)表格隨部門(mén)預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)給購(gòu)買(mǎi)主體，然后再公開(kāi)招標(biāo)確定承接主體。

在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，重點(diǎn)在于咨詢機(jī)構(gòu)替環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)明確采購(gòu)范圍、制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法。方便環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)日常對(duì)承接主體的環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行考核，并依據(jù)考核結(jié)果撥付環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)。

3.1.2 項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)測(cè)算

對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目，該類項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用測(cè)算可以采用定額測(cè)算。一般各?。ㄊ校┳〗ú块T(mén)會(huì)出臺(tái)環(huán)衛(wèi)作業(yè)消耗量定額，如北京、上海、天津、山東、河南、福建、湖北、廣東、廣西等，政府部門(mén)可依據(jù)定額計(jì)算環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用，據(jù)此安排財(cái)政預(yù)算（表1）。

表1 我國(guó)部分省份環(huán)衛(wèi)工程消耗量定額Table 1 The consumption quotas of sanitation engineering in some provinces of China

當(dāng)然，我國(guó)仍有不少省份沒(méi)有出臺(tái)環(huán)衛(wèi)作業(yè)計(jì)價(jià)定額（消耗量定額），或出臺(tái)計(jì)價(jià)定額時(shí)間較早，作業(yè)單價(jià)、作業(yè)工序不能滿足實(shí)際需要，編制人員可參照定額計(jì)算思路對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算。測(cè)算采用全費(fèi)用單價(jià)計(jì)價(jià)辦法，包括人工費(fèi)、工具費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)、規(guī)費(fèi)、管理費(fèi)、利潤(rùn)、稅金［1-3］。

以環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目案例中的道路清掃保潔為例，人工費(fèi)（含規(guī)費(fèi)）、機(jī)械費(fèi)、管理費(fèi)和利潤(rùn)稅金各項(xiàng)費(fèi)用占道路清掃總費(fèi)用的比例分別為54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清運(yùn)項(xiàng)目中的人工費(fèi)（含規(guī)費(fèi)）、機(jī)械費(fèi)、管理費(fèi)和利潤(rùn)稅金各項(xiàng)費(fèi)用占道路清掃總費(fèi)用的比例分別為37.0%、42.0%、8.0%、13.0%。

費(fèi)用測(cè)算過(guò)程需要注意事項(xiàng)如下。

1）服務(wù)內(nèi)容與作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定。服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均為項(xiàng)目合同的重要組成部分。服務(wù)內(nèi)容明確了服務(wù)對(duì)象有哪些、服務(wù)的工程量是多少；作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則明確了道路清掃保潔的等級(jí)、作業(yè)時(shí)間、作業(yè)頻次、作業(yè)質(zhì)量要求等，這些要素都直接與作業(yè)費(fèi)用掛鉤，也是日后進(jìn)行績(jī)效考核的明確指標(biāo)要求。目前我國(guó)大多數(shù)城市已經(jīng)進(jìn)入精細(xì)化管理時(shí)代，有的城市提出了“席地而坐”“大會(huì)戰(zhàn)+居家保潔+毛細(xì)血管”等清掃保潔作業(yè)模式。高標(biāo)準(zhǔn)的要求，政府需要付出對(duì)等的費(fèi)用才能實(shí)現(xiàn)，因此基于財(cái)政預(yù)算，需要地方政府提出適合自身的環(huán)衛(wèi)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2）人工費(fèi)的合理確定。在不能依靠定額測(cè)算環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)費(fèi)時(shí)，需要合理確定人工費(fèi)。因在環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目如清掃保潔、公廁管養(yǎng)等人力為主的服務(wù)項(xiàng)目中，其人力成本占總服務(wù)費(fèi)用的比例超過(guò)50%；若機(jī)械化率低或公廁保潔要求更高，人力成本占比將更高。因此，在環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目中如果人工費(fèi)測(cè)算過(guò)低將導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展，測(cè)算過(guò)高又將導(dǎo)致政府多付費(fèi)。人工費(fèi)的確定包括人工數(shù)量的確定和人員工資的確定兩個(gè)方面。人員數(shù)量的確定應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼗驀?guó)家環(huán)衛(wèi)勞動(dòng)定額或?qū)嶋H生產(chǎn)，核實(shí)每個(gè)工序最低所需人員數(shù)量。由于城市環(huán)境衛(wèi)生工作的特殊性，全年大部分環(huán)衛(wèi)工作崗位不能間斷，按勞動(dòng)法中每周工作時(shí)間的要求，考慮輪休系數(shù)取1.4（按工作365 d/a 計(jì)算，全年有效工作天數(shù)為261 d，人員輪休系數(shù)365÷261=1.4）。人員工資的確定一般需要考慮的因素有：當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)環(huán)衛(wèi)工人最低工資政策要求、高溫補(bǔ)貼、崗位津貼、法定節(jié)假日加班補(bǔ)貼以及工作時(shí)間的規(guī)定等，這些都將影響人工費(fèi)取值，從而影響項(xiàng)目最終服務(wù)費(fèi)用。

3）機(jī)械作業(yè)的合理確定。機(jī)械作業(yè)在替代人工、降低作業(yè)成本方面效果顯著。以清掃保潔作業(yè)單價(jià)來(lái)分析，人工清掃保潔單價(jià)為16～18 元/m2，機(jī)械洗掃單價(jià)為3.7～4.0 元/m2，機(jī)械機(jī)掃單價(jià)為2.4～3.3 元/m2。機(jī)械化是環(huán)衛(wèi)作業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，因此我國(guó)諸多城市在“十四五”規(guī)劃中提出機(jī)械化作業(yè)指標(biāo)要求。在測(cè)算中原則上能采用機(jī)械化作業(yè)的道路需按機(jī)械化作業(yè)工序進(jìn)行測(cè)算。

目前我國(guó)大部分城市在主次干道、車行道均已采用機(jī)械化作業(yè)模式，但對(duì)于人行道、非機(jī)動(dòng)車道以及道路寬度小于10 m 的道路，因條件復(fù)雜，現(xiàn)狀仍以人工作業(yè)為主，故在測(cè)算中應(yīng)依據(jù)作業(yè)工藝合理測(cè)算。

3.1.3 合同期限確定

根據(jù)查閱公開(kāi)招標(biāo)的信息，我國(guó)部分城市采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式采購(gòu)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目服務(wù)期有8（3+2+3）、9（3+3+3） a 等案例?！蛾P(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)）規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。而中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)），“按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算”，即期限不超過(guò)3 a。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同期限屆滿后，如仍需進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)的，應(yīng)重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。

財(cái)政部頒布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102 號(hào)）對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同期限進(jìn)一步予以明確：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限一般不超過(guò)1 年；在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3 年的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”。部分城市在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同期滿后，采取自動(dòng)順延或直接續(xù)簽的方式存在合同合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和合同履行風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.4 開(kāi)展項(xiàng)目按效付費(fèi)

《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）規(guī)定“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)適用本辦法”。即財(cái)政部門(mén)以社會(huì)資本方在項(xiàng)目合作期內(nèi)提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為支付條件。由于績(jī)效考核結(jié)果直接影響項(xiàng)目承接主體每年獲取的收益，因此績(jī)效考核方式、考核內(nèi)容都需要明確。

對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，一般環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)會(huì)制定考核辦法，將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的10%～20%資金作為考核資金，支付時(shí)與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果掛鉤。

3.2 環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

3.2.1 項(xiàng)目實(shí)施流程

涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目工作開(kāi)展依據(jù)是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25 號(hào)令）。

項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)需委托咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并通過(guò)相應(yīng)的審批工作；同時(shí)委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的實(shí)施方案編制單位，開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估和編制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，以及協(xié)助環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)通過(guò)物有所值評(píng)估等工作。環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)會(huì)同各部門(mén)對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行審查，并綜合各部門(mén)書(shū)面審查意見(jiàn)后報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門(mén)審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。經(jīng)審定后，項(xiàng)目可通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。因涉及工程建設(shè)，依據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號(hào)）規(guī)定：“不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序”。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)注重對(duì)項(xiàng)目可行性的論證工作。

3.2.2 項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)測(cè)算

環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資成本主要由項(xiàng)目建設(shè)總投資和運(yùn)營(yíng)成本構(gòu)成，其中項(xiàng)目建設(shè)總投資包括項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動(dòng)資金，且項(xiàng)目建設(shè)總投資需經(jīng)過(guò)政府財(cái)政和審計(jì)部門(mén)確認(rèn)。

由于采用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合同為長(zhǎng)期合同，標(biāo)的物一般為產(chǎn)品單價(jià)（噸垃圾費(fèi)用）或者政府每年應(yīng)支付的服務(wù)費(fèi)用，而不是投資成本。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額為：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（即經(jīng)過(guò)政府財(cái)政和審計(jì)部門(mén)確認(rèn)的建設(shè)總投資折現(xiàn)成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)之和，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額（若有）。此外，政府每年直接付費(fèi)的數(shù)額與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本方）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤，政府財(cái)政部門(mén)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出。

3.2.3 開(kāi)展項(xiàng)目按效付費(fèi)

按政策要求，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目按效付費(fèi)共有3種方式。

1）全部可行性缺口補(bǔ)助與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核掛鉤，其計(jì)算公式如下：

政府實(shí)際支付可行性缺口補(bǔ)助=（可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)）×績(jī)效考核系數(shù) （1）

對(duì)于運(yùn)營(yíng)費(fèi)用在項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用中占比較大的項(xiàng)目，這種掛鉤方式社會(huì)資本方一般容易接受。但對(duì)于建設(shè)投資占比大、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占比小的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目公司建設(shè)期投入較大，動(dòng)輒幾億元投入，運(yùn)營(yíng)收入較少，項(xiàng)目公司的主要收入來(lái)源為政府補(bǔ)助，這種掛鉤方式，一旦績(jī)效考核結(jié)果不理想，扣減費(fèi)用可達(dá)數(shù)百萬(wàn)、千萬(wàn)，社會(huì)資本方較難接受，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)較高。

2）“可用性付費(fèi)”與“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”相分離的績(jī)效考核方式，其計(jì)算公式如下：

政府實(shí)際支付可行性缺口補(bǔ)助=可用性付費(fèi)×建設(shè)期績(jī)效考核系數(shù)+運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)×運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核系數(shù) （2）

此種方式下建設(shè)期成本及利潤(rùn)的可行性缺口補(bǔ)助部分在項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)后提前鎖定，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也不涉及建設(shè)成本調(diào)整，實(shí)際支付可行性缺口補(bǔ)助僅與運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核結(jié)果、運(yùn)營(yíng)期的成本、利潤(rùn)及運(yùn)營(yíng)收入相關(guān)。此種方式將可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)相分離，不利于社會(huì)資本方提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)的質(zhì)量；施工方作為社會(huì)資本方的情況下提前退出的風(fēng)險(xiǎn)較高，也不利于政府方的監(jiān)管，是目前政策不允許的方式。

3）部分可行性缺口補(bǔ)助與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核掛鉤，其計(jì)算公式如下：

政府實(shí)際支付可行性缺口補(bǔ)助=應(yīng)支付可行性缺口補(bǔ)助×X+應(yīng)支付可行性缺口補(bǔ)助×Y×績(jī)效考核系數(shù) （3）

式中：X、Y為百分?jǐn)?shù)，X+Y=1，Y≥30%。

依據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)），項(xiàng)目建設(shè)成本與績(jī)效占比掛鉤不低于30%。一定比例的可行性缺口補(bǔ)助以項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核合格為前提條件支付，其余部分根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果調(diào)整。此種方式能夠有效促進(jìn)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性［4］。

4 建議

4.1 重視項(xiàng)目前期工作

1）合規(guī)開(kāi)展工作。無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，還是特許經(jīng)營(yíng)模式，都需要政府方、社會(huì)資本方按立項(xiàng)程序要求合規(guī)開(kāi)展工作。涉及工程建設(shè)的，需要進(jìn)行可行性論證，切不可以實(shí)施方案規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案以及可行性論證和審查程序。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目簽訂的合同應(yīng)符合規(guī)定，避免采取自動(dòng)順延或直接續(xù)簽的方式簽訂長(zhǎng)期限合同。

2）制定清晰作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目費(fèi)用與服務(wù)內(nèi)容和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，在招標(biāo)之前應(yīng)明確無(wú)歧義，社會(huì)資本方可根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)限價(jià)及自身情況綜合給出企業(yè)報(bào)價(jià)。同時(shí)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是政府進(jìn)行績(jī)效考核的工作依據(jù)。

3）合理測(cè)算服務(wù)費(fèi)用。服務(wù)費(fèi)用定價(jià)過(guò)高會(huì)使公共財(cái)政資金無(wú)法有效發(fā)揮作用，甚至導(dǎo)致“尋租”行為，定價(jià)過(guò)低會(huì)使企業(yè)無(wú)法補(bǔ)償成本造成社會(huì)組織和供給市場(chǎng)萎縮并最終導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。

4）建立調(diào)價(jià)機(jī)制。對(duì)于非市場(chǎng)定價(jià)的項(xiàng)目，需要在項(xiàng)目協(xié)議里約定調(diào)價(jià)機(jī)制。調(diào)價(jià)是雙向的，并非只漲不跌，也不是調(diào)價(jià)即漲價(jià)。在環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收完畢后，根據(jù)經(jīng)審計(jì)的投資額與估算投資額的差異對(duì)初始服務(wù)單價(jià)進(jìn)行調(diào)整，初次調(diào)價(jià)時(shí)僅考慮投資額和社會(huì)資本投標(biāo)時(shí)所要求的收益率大小。在項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)后，根據(jù)約定的周期，結(jié)合各項(xiàng)成本的變動(dòng)等因素需要對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行后續(xù)調(diào)價(jià)，在后續(xù)調(diào)價(jià)過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)觸發(fā)機(jī)制和調(diào)價(jià)方法等內(nèi)容［5-6］。

4.2 加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)既是對(duì)政府部門(mén)實(shí)施該項(xiàng)目的一種考評(píng)機(jī)制，也是對(duì)承接單位的一種考核機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性掛鉤，政府財(cái)政部門(mén)依據(jù)承接單位所提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為支付條件，促進(jìn)社會(huì)資本方更加盡心地為項(xiàng)目提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)。

4.3 積極開(kāi)展第三方監(jiān)管

環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容多，覆蓋范圍廣，日常監(jiān)管考核任務(wù)繁重，單純依靠政府部門(mén)專職人員開(kāi)展監(jiān)督工作，檢查的深度、質(zhì)量遠(yuǎn)達(dá)不到要求。引入專業(yè)的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，代替政府行使監(jiān)督考核職能，對(duì)服務(wù)企業(yè)的工作成效進(jìn)行全方位監(jiān)督考核是目前各地政府的主流選擇。

5 結(jié)論

在市場(chǎng)化運(yùn)作全面鋪開(kāi)、城市管理日益精細(xì)化的今天，環(huán)衛(wèi)一體化模式逐漸成為環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的主流選擇。環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)重視項(xiàng)目前期工作，合理測(cè)算項(xiàng)目費(fèi)用，合規(guī)開(kāi)展工作，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)和執(zhí)行按效付費(fèi)原則。此外，為保障環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量，落實(shí)按效付費(fèi)原則，政府應(yīng)積極開(kāi)展第三方監(jiān)管。