羅 崴，張靜芬，馬鑫俊

1.南京市城市與交通規(guī)劃設計研究院股份有限公司，2.南京瑞棲智能交通技術產(chǎn)業(yè)研究院有限公司

0 研究背景

都市圈所轄的若干中小城市，一方面享受著核心城市產(chǎn)業(yè)外溢帶來的經(jīng)濟福利，地方政府財政收入和家庭可支配收入逐年增加；另一方面，無形的城鎮(zhèn)化意識形態(tài)也在影響著這些城市，個體機動化出行需求愈發(fā)普遍，城市間交通一體化水平不高、道路交通擁堵、公交車乘車難、小汽車停車難、非機動車行路難等城市病嚴重困擾著市民正常的生活和工作。2019年2月，《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，標志著中國城鎮(zhèn)化進程從單一的城市競爭時代，進入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競爭與合作并存的新時代[1]。都市圈核心城市與周邊城市的經(jīng)濟生活往來將進一步緊密，兩地間交通同城化、一體化訴求將更加迫切，1小時通勤圈和15分鐘、10分鐘、5分鐘生活圈將成為評價交通服務水平的主要定量化指標，單純依靠小汽車交通難以實現(xiàn)交通高質(zhì)量發(fā)展要求。因此，有必要在建設現(xiàn)代化都市圈的宏觀背景下，研究探討中小城市綠色交通發(fā)展實施路徑。

1 中小城市綠色交通現(xiàn)狀發(fā)展困境

根據(jù)《國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)〔2014〕51號），以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市。本文選取南京都市圈的滁州城區(qū)、高郵城區(qū)、儀征城區(qū)、句容城區(qū)和來安縣城為例，開展分析研究。

1.1 與核心城市聯(lián)系普遍依賴道路交通，交通擁堵導致出行時間得不到保證

除了高郵城區(qū)和南京中心區(qū)的直線距離較遠外，滁州城區(qū)、儀征城區(qū)、句容城區(qū)、來安縣城和南京中心區(qū)的直線距離均在35～50 km左右，基本處于通勤圈層范圍內(nèi)。經(jīng)統(tǒng)計分析，都市圈大部分城市與南京聯(lián)系方式仍主要依靠道路交通，在途時間一般為65～95 min，通勤圈1小時的通達要求尚未達標。根據(jù)2019年至2021年國慶節(jié)10月1日、10月7日的離寧、回寧交通出行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，過江大橋、隧道短時間內(nèi)承接的交通量激增，安全事故頻發(fā)進一步加劇了交通擁堵，通過小汽車自駕方式由南京市中心區(qū)至滁州、天長、儀征、高郵等城區(qū)的行駛時間均超過3 h。

1.2 綠色交通出行占主體地位，非機動車出行方式比例正逐步被私家車擠占

《城市綜合交通規(guī)劃體系標準》（GB/T 51328—2018）第3.0.5條明確提出“城市內(nèi)部客運交通中由步行與集約型公共交通、自行車交通承擔的出行比例不應低于75%”。儀征城區(qū)、句容城區(qū)、來安縣城綠色交通方式出行比例分別為74.3%、68.9%、65.2%，均未達到國標要求。其中，句容城區(qū)和來安縣城的非機動車出行比例均不足50%。盡管滁州城區(qū)綠色交通總出行比例77.8%滿足國標要求，但是對于平均出行距離3 km左右的城市來說，非機動車（腳踏自行車、電動自行車、助力車）是最為適宜的日常交通方式。由于受到私家車出行方式的競爭，滁州城區(qū)非機動車出行比例僅為36.3%（見圖1）。

圖1 南京都市圈部分中小城市居民出行分擔比例[2-6]

1.3 公共交通系統(tǒng)服務水平相對較弱，與個體機動化交通方式競爭乏力

通過公共交通的關鍵指標數(shù)據(jù)（見表1）與國標推薦值類比，中小城市公交競爭不足的原因主要集中在以下四個方面。其一，頂層設計方面，公交在城市化發(fā)展中地位意識較弱，歷史欠賬較多，保障政策缺失，公交優(yōu)先理念未充分落實，缺乏應有的發(fā)展后勁。其二，線網(wǎng)布局方面，結構模式單一，運營線路密度偏低，公交站點300 m、500 m覆蓋率較低，存在較多的公交服務盲區(qū)。其三，設施配置方面，首末站用地缺口較大，公交車輛萬人標臺數(shù)大多低于國標推薦值，公交專有路權缺乏。其四，服務水平方面，公交平均出行時耗約為35～40 min，是出租車、小汽車等機動化方式的2.8倍，車外等候時間高達整個公交出行過程的65%，80%的線路發(fā)車頻率10～15 min。由于城市空間尺度不大，平均出行距離較短，換乘次數(shù)較多的出行大部分轉(zhuǎn)移為小汽車、出租車等其它交通工具。

表1 南京都市圈部分中小城市公交發(fā)展水平匯總表[2-6]

1.4 宏觀經(jīng)濟政策下私家車保有量迅猛增加，停車或慢行空間取舍進入兩難境地

汽車產(chǎn)業(yè)作為國家經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)之一，汽車類消費占整個社會消費品零售總額超過十分之一，占GDP比重超過4%。受家庭可支配收入逐年增加，以及國家對新能源汽車鼓勵政策等多方面因素影響，中小城市的機動車保有量仍處于高速增長階段，平均年增長率普遍達到20%～35%。一方面，老舊小區(qū)停車配建不足，公共停車場由于受到規(guī)劃選址用地性質(zhì)、產(chǎn)權等因素影響難以實施建設，中小城市停車泊位的建設速度遠遠不及每年機動車增速；另一方面，溢出的私人小汽車停車需求不得不占用建筑前區(qū)空間、人行道空間和非機動車空間。以滁州城區(qū)為例，由于受到擴容機動車道、增設路側停車泊位等因素影響（見圖2），自行車道空間被擠占，自行車道寬度小于2 m的路段高達49%[3]（見圖3）。大量非機動車不得不駛入機動車道，不同程度地導致交通擁堵和交通安全事故。慢行交通為主體的中小城市道路斷面空間已經(jīng)到了急需重新合理分配的關口。

圖2 滁州城區(qū)非機動車道被占用因素[3]

圖3 滁州城區(qū)非機動車道寬度比例[3]

2 現(xiàn)代化都市圈戰(zhàn)略對中小城市交通的新機遇

2.1 毗鄰地區(qū)的交通瓶頸將得到改善

特別是受到行政區(qū)劃等因素的影響，在省界、市界的毗鄰地區(qū)歷史上出現(xiàn)了一些設施壁壘，比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是城市競爭時代的產(chǎn)物?！兑庖姟诽岢?，打造一體化公路客運網(wǎng)絡，支持毗鄰城市（鎮(zhèn)）開行城際公交，加快推動近郊班線公交化，促進與市域公交網(wǎng)絡快速接駁，加快推進都市圈內(nèi)城市間公交一卡互通、票制資費標準一致。

2.2 都市圈軌道交通建設將成為熱點

《意見》提出，都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸，大力發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，推動中心城市、周邊城市（鎮(zhèn)）、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，加快實現(xiàn)便捷換乘，更好適應通勤需求。以南京都市圈為例，除在建的南京至句容鐵路、南京至滁州鐵路滁州段、南京至淮安鐵路外，還將規(guī)劃建設南京至宣城、南京經(jīng)儀征至揚州、南京至滁州至蚌埠鐵路、南京至馬鞍山鐵路、南京至滁州鐵路南京段，研究寧和城際二期、寧天城際二期等[7]。

2.3 與核心城市的客貨交流將更緊密

對于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無條件地在產(chǎn)業(yè)結構中實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的最大化。《意見》提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。大中小城市分工協(xié)作、優(yōu)質(zhì)資源共享是未來若干年的發(fā)展主流。由于都市圈核心城市或中心城市具備國家級、國際級的高鐵站、機場、港口等對外交通樞紐，這就意味著在“雙循環(huán)”背景下都市圈內(nèi)中小城市為了生存發(fā)展，勢必尋求與核心城市重要組團中心和上述對外交通樞紐建立快速直達聯(lián)系，城市間通勤客運和貨物運輸?shù)慕煌考墝⒋蠓黾由踔潦浅杀对黾?，交通同城化、交通一體化的訴求將更加迫切，對時間效率的要求更快，準時性要求更高，舒適性、安全性的要求更為苛刻。

3 “雙碳”“綠色出行”對中小城市交通的新要求

3.1 “雙碳”成為國家戰(zhàn)略，鼓勵綠色出行

2021年全國兩會期間，“碳達峰”“碳中和”被首次寫入政府工作報告?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，2035年“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，制定2030年前碳排放達峰行動方案”。2021年3月，交通運輸部提出“落實交通運輸領域碳達峰要求，鼓勵綠色出行，加快形成綠色低碳運輸方式”。

3.2 綠色交通出行多次得到國家政策認可

2003年，建設部、公安部聯(lián)合頒布《關于開展創(chuàng)建“綠色交通示范城市”活動通知》。2014年，交通運輸部印發(fā)《加快推進綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展指導意見》。2017年11月，交通運輸部印發(fā)《關于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》。2019年5月，交通運輸部等十二部門和單位印發(fā)《綠色出行行動計劃（2019—2022年）》。2020年7月，交通運輸部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《綠色出行創(chuàng)建行動方案》。2021年3月，交通運輸部明確提出，積極深入開展研究，落實交通運輸領域碳達峰要求，鼓勵綠色出行，加快形成綠色低碳運輸方式。陸續(xù)發(fā)布的一系列支持發(fā)展綠色交通的意見或通知，對綠色交通出行的發(fā)展目標、主要任務、行動計劃、保障措施、考核標準等做出明確指示。

4 中小城市綠色交通發(fā)展實施路徑

4.1 結合都市圈鐵路樞紐建設，完善城區(qū)綠色快達樞紐和樞紐經(jīng)濟區(qū)綠色交通系統(tǒng)

高鐵站、城際站是中小城市對外聯(lián)系的橋頭堡，以其為核心的樞紐經(jīng)濟區(qū)是重要的門戶地帶。在對外交通出行進一步增加的未來，要引導中小城市居民養(yǎng)成綠色低碳的出行生活習慣，首先應當注重抵離對外交通樞紐出行全過程鏈條的綠色化更新，優(yōu)化老城區(qū)、市政府以及各組團中心等客源集中區(qū)至高鐵站、城際站的快速公交線路、公交大站快線及其站點布局，優(yōu)化樞紐地區(qū)多模式公交系統(tǒng)和非機動車交通網(wǎng)絡，使公共交通和非機動車交通在可達性、準時性、安全性、舒適性等方面的服務水平基本不低于私家車。

4.2 完善市域（郊）鐵路站點綠色接駁換乘系統(tǒng)，構建TOD引領的都市圈生活社區(qū)

近年來區(qū)域鐵路總圖規(guī)劃中，都市圈中小城市不同程度爭取到了城際鐵路設站，國家級交通運輸通道上的中等城市甚至爭取到了高鐵站。然而，雖然都市圈中小城市高鐵站、城際站班次大多安排于早晚高峰時段，可以解決部分市民的通勤出行，但是為了保證中長距離城市間交通運營組織效率，此類車站停靠的班次并不高，不能完全滿足通勤交通需求?！兑庖姟诽岢龃罅Πl(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，中小城市應當充分利用既有鐵路線路，研究開行市域（郊）鐵路班次的可行性。為擴大市域（郊）鐵路站點的輻射范圍，需開展鐵路車站上蓋物業(yè)綜合開發(fā)，城市設計階段需同步研究優(yōu)化鐵路站點的常規(guī)公交線路、定制公交線路、共享單車租賃區(qū)和出租車臨時?？繀^(qū)，并確保預控交通設施用地。同時，研究優(yōu)化站點周邊15分鐘生活圈的步行和非機動車道網(wǎng)絡系統(tǒng)，道路斷面上突出慢行和公交路權優(yōu)先。

4.3 開展中小城市綠色交通發(fā)展水平體檢，及時編制綠色交通專項規(guī)劃和行動計劃

中小城市切實發(fā)展綠色交通，首先應當摸清綠色交通底數(shù)和發(fā)展階段，需要堅持針對性、全面性、協(xié)調(diào)性、可操作性原則，從交通與用地協(xié)調(diào)、交通出行方式、公共交通服務、慢行交通環(huán)境、路權優(yōu)先、綠色能源車輛、組織管理政策等方面，構建綠色交通評價指標體系（見圖4）和量化方法。綠色交通評價指標同時也是評價反饋專項規(guī)劃方案的技術指標。綠色交通專項規(guī)劃應針對對外樞紐綠色集散系統(tǒng)、綠色通勤交通系統(tǒng)、綠色休閑交通系統(tǒng)、綠色旅游交通系統(tǒng)、城鄉(xiāng)綠色交通系統(tǒng)、綠色貨運交通系統(tǒng)、綠色交通政策系統(tǒng)、綠色智慧交通系統(tǒng)和綠色能源載運工具系統(tǒng)等方面開展具體工作。給合城市發(fā)展階段和經(jīng)濟水平，因地制宜制定綠色交通行動計劃。

圖4 綠色交通評價指標體系結構圖

4.4 積極開展分片區(qū)的交通詳細規(guī)劃設計，切實改善慢行交通出行的專用路權

2013年12月住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設計導則》是提升優(yōu)化慢行交通整體環(huán)境的綱領性文件。中小城市應在編制慢行交通專項規(guī)劃時劃定慢行交通分區(qū)。老城區(qū)或歷史街區(qū)、中小學校、幼兒園、醫(yī)院等重點片區(qū)應依據(jù)《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃標準》（GB/T 51439—2021）等規(guī)范標準編制分區(qū)道路交通詳細設計。新城區(qū)應在控規(guī)階段，同步開展道路交通詳細規(guī)劃，在充分保證步行道、非機動車道的前提下確定合理的道路紅線控制寬度。不管是重點片區(qū)還是新城區(qū)，都應堅持完整街道的理念，斷面空間上處理好路側停車位和非機動車道、建筑前區(qū)空間和步行道的關系，根據(jù)量化預測結論優(yōu)化非機動車道寬度。

4.5 給合都市圈跨界建設，從設施、政策層面優(yōu)化毗鄰地區(qū)的公交和慢行出行環(huán)境

以南京都市圈浦口—南譙合作示范區(qū)為例，滁州市南譙區(qū)一側可建設用地指標較為充足，而南京市浦口區(qū)一側由于受國土空間規(guī)劃用地指標約束，建設用地指標非常緊張，可規(guī)劃新增道路通道的規(guī)模受到較大限制。因此，毗鄰地區(qū)城市建設在重視新增道路通道的同時，應當作為一個整體，規(guī)劃建設片區(qū)級公交線路、公交場站和市域（郊）軌道站點換乘設施、自行車道和步行道，完善休閑綠道網(wǎng)絡設施，研究制定公交連票制、一卡通制的實施方案，并且出臺相應的政策文件。

5 結 語

在重視“雙碳”的大環(huán)境下，除了推廣綠色能源交通工具之外，中小城市發(fā)展綠色出行方式的重中之重在于非機動車交通，應當著重在路權空間、停車場地上給予更多的便利，研究適應電動車道通行的設計標準，使其行駛、停放更加規(guī)范化、人性化、安全化，引導更多的市民自愿選擇非機動車出行。公共交通作為中小城市綠色交通的重要補充，應當在主要客流走廊布置公交線路和站點，保障老弱病殘孕最基本的日常出行。為適應即將到來的“現(xiàn)代化都市圈”時代，需重點在對外樞紐地區(qū)、市域（郊）站點周邊15分鐘生活圈、都市圈毗鄰地區(qū)開展必要的綠色交通詳細規(guī)劃設計，制定可行的綠色交通行動計劃。