刁大明

2022年5月17日，美國(guó)副總統(tǒng)兼國(guó)會(huì)參議長(zhǎng)哈里斯（左）與國(guó)會(huì)眾議長(zhǎng)佩洛西（右）共同出席國(guó)會(huì)為希臘總理米佐塔基斯安排的演講會(huì)。

4月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)南?！づ迓逦饕蛐鹿诓《緳z測(cè)呈陽(yáng)性取消了次日即將開(kāi)啟的亞太行程，其中包括擬議4月10日對(duì)我國(guó)臺(tái)灣省的“竄訪”。雖然此“突發(fā)”情形暫時(shí)擱置了美國(guó)聯(lián)邦政壇第三號(hào)人物向中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展發(fā)起挑釁的惡劣行為，但近年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)日趨主動(dòng)、活躍地向美對(duì)華政策調(diào)整施加影響的態(tài)勢(shì)卻無(wú)法令人忽視。這種“活躍”不僅表現(xiàn)為第115屆國(guó)會(huì)周期啟動(dòng)以來(lái)罕見(jiàn)通過(guò)的多項(xiàng)負(fù)面涉華法案，也體現(xiàn)在某些國(guó)會(huì)議員頻繁竄訪臺(tái)灣上。

就在佩洛西取消行程一周之后，一個(gè)包括國(guó)會(huì)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席在內(nèi)的兩院兩黨議員代表團(tuán)就抵達(dá)了臺(tái)北。5月下旬美總統(tǒng)拜登訪問(wèn)韓國(guó)、日本期間，多位共和黨籍國(guó)會(huì)眾議員公開(kāi)致函白宮，要求在拜登的亞洲行程中“增加臺(tái)灣”。這些已經(jīng)完成的實(shí)際舉動(dòng)與佩洛西沒(méi)能實(shí)現(xiàn)的行程加在一起，再次說(shuō)明隨著近年中美關(guān)系的劇烈變化，國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上的角色正悄然發(fā)生著嬗變。

長(zhǎng)期以來(lái)，中美關(guān)系的關(guān)注者和研究者一般認(rèn)為，基于兩國(guó)建交以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)在這一關(guān)系中扮演的角色多為“麻煩制造者”與“負(fù)面背景音”。早在1979年1月1日兩國(guó)正式建交之時(shí)，當(dāng)時(shí)的第96屆美國(guó)國(guó)會(huì)不愿充當(dāng)卡特白宮的配角，在兩院分別以超過(guò)三分之二即足以推翻總統(tǒng)否決的票數(shù)，通過(guò)了所謂《與臺(tái)灣關(guān)系法》。這一至今仍貽害無(wú)窮的立法行為背后，是華盛頓傳統(tǒng)精英對(duì)“圈外人”卡特的不滿，是美國(guó)國(guó)內(nèi)兩黨價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的分歧以及美國(guó)國(guó)內(nèi)親臺(tái)反華勢(shì)力游說(shuō)的結(jié)果，也是當(dāng)時(shí)主導(dǎo)美國(guó)會(huì)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的民主黨人弗蘭克·丘奇（Frank Church）因黨內(nèi)總統(tǒng)提名爭(zhēng)奪等積怨而對(duì)卡特發(fā)起的一次政治反擊。

卡特之后的幾任美國(guó)總統(tǒng)不約而同地認(rèn)識(shí)到把好對(duì)華政策“方向盤”的重要性，不管被擠到“后排座椅”上的國(guó)會(huì)議員們?nèi)绾谓袊?、滋事，也一定要維護(hù)自己在外交事務(wù)中的主導(dǎo)地位?？肆诸D執(zhí)政初期，即便對(duì)國(guó)會(huì)議員們將所謂“人權(quán)”問(wèn)題與授予中國(guó)“最惠國(guó)待遇”決定相掛鉤的要求有所附和，但仍努力避免將之“立法化”。當(dāng)然，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)獨(dú)攬對(duì)華政策“方向盤”的做法也有過(guò)“反抗”，比較突出的一次就是20世紀(jì)80年代末佩洛西等民主黨人曾極力推動(dòng)對(duì)華濫施制裁，被老布什總統(tǒng)兩次行使否決權(quán)，最后以塞入當(dāng)時(shí)的財(cái)年授權(quán)法案才得以勉強(qiáng)通過(guò)。

白宮與國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上相對(duì)固定的互動(dòng)模式，塑造了美國(guó)國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)而借助某些特有制度權(quán)力和規(guī)則安排來(lái)施加影響的傾向。最典型的做法是，由某些國(guó)會(huì)議員提出兩院甚至一院通過(guò)即可生效成法、無(wú)須提交總統(tǒng)簽署的決議案。這種繞開(kāi)白宮的行事方式可以在某些特定時(shí)段內(nèi)或某些特定議題上給中美關(guān)系制造不和諧音，起到毒化兩國(guó)合作氛圍甚至阻斷具體合作事項(xiàng)的作用，當(dāng)然也算是某些國(guó)會(huì)議員向長(zhǎng)期資助他們的某些特殊利益群體的一種變相“交差”。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是在國(guó)際金融危機(jī)之后，隨著聯(lián)邦財(cái)政立法與債務(wù)上限等問(wèn)題成為國(guó)會(huì)山的政治斗爭(zhēng)焦點(diǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)某些人轉(zhuǎn)而又將涉華條款以“修正案”形式塞入新財(cái)年的撥款、預(yù)算或授權(quán)法案，比如2011年被塞入撥款法案的禁止美國(guó)國(guó)家航空航天局以任何形式同中方進(jìn)行交流的“沃爾夫條款”，2012年被塞入授權(quán)法案的推動(dòng)對(duì)臺(tái)軍售F-16 C/D的相關(guān)修正案，等等。這些“明火執(zhí)仗”插手涉華事務(wù)做法的背后邏輯是，為了防止因聯(lián)邦債務(wù)突破上限而發(fā)生所謂的“政府關(guān)門”危機(jī)，不具備“單向否決權(quán)”的總統(tǒng)根本不可能因某些涉華內(nèi)容而全盤拒絕任何一項(xiàng)財(cái)政類立法。于是，國(guó)會(huì)利用自己手里的“錢袋子”，成功獲得了動(dòng)搖總統(tǒng)手中“方向盤”的機(jī)會(huì)。

2021年12月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席梅內(nèi)德斯（左）在一次聽(tīng)證會(huì)上。2022年4月，此人率美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨議員代表團(tuán)訪臺(tái)。

粗看從1979年中美建交到第115屆國(guó)會(huì)之間的38年，白宮和國(guó)會(huì)的關(guān)系似乎就像一輛汽車上駕駛員和后座喧嘩乘客之間的關(guān)系，但這并不足以概括美國(guó)聯(lián)邦憲政框架內(nèi)圍繞重大外交政策問(wèn)題的府會(huì)關(guān)系全貌。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)的立法權(quán)能在對(duì)外政策問(wèn)題上發(fā)揮三類重大作用：一是通過(guò)立法分配國(guó)家戰(zhàn)略資源的“結(jié)構(gòu)型”或“分配型決策”，二是設(shè)定長(zhǎng)期努力方向的“戰(zhàn)略型決策”，三是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件做出快速反應(yīng)的“應(yīng)激型決策”。自中美建交以來(lái)直至特朗普上臺(tái)，白宮其實(shí)一直在已經(jīng)設(shè)定好的結(jié)構(gòu)型、戰(zhàn)略型決策的道路上行事，至多容許國(guó)會(huì)在必要時(shí)提供為數(shù)有限的應(yīng)激型參與。換言之，掌握著“方向盤”的白宮還不需要國(guó)會(huì)來(lái)直接下場(chǎng)為某種政策方向的改變和調(diào)整來(lái)重新“架橋鋪路”，因而也就呈現(xiàn)出我們?cè)谶^(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里看到的白宮始終主導(dǎo)方向的狀況。

然而，這并非是一成不變的。2017年上臺(tái)的特朗普政府在處理對(duì)華關(guān)系時(shí)大量采取了至今仍影響極壞的錯(cuò)誤甚至極端行為，刺激了國(guó)會(huì)在對(duì)華政策制定和調(diào)整過(guò)程中的角色提升。從2018年3月所謂“與臺(tái)灣交往法案”到2020年7月所謂“香港自治法案”，特朗普擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)期間簽署了近十項(xiàng)專門針對(duì)臺(tái)灣、涉疆、涉港、涉藏等問(wèn)題的所謂“立法”。值得注意的是，在特朗普白宮對(duì)華推進(jìn)“大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”的整體氛圍下，第115、116屆美國(guó)國(guó)會(huì)兩院內(nèi)的涉華提案數(shù)量雖然猛增，但最后實(shí)際通過(guò)的立法數(shù)量卻并沒(méi)有發(fā)生同等比例的“井噴”。換言之，這兩屆國(guó)會(huì)的涉華立法只是在“內(nèi)容”上的突破，是在消極性、嚴(yán)重性、破壞性意義上的變本加厲。2017至2020年間經(jīng)由特朗普簽署生效的“五毒俱全”立法中的大多數(shù)曾在前幾屆國(guó)會(huì)中被反復(fù)提出，卻都“泥牛入?！?，直到特朗普這個(gè)“政治素人”高喊著“美國(guó)優(yōu)先”口號(hào)坐進(jìn)白宮橢圓辦公室。

究其原因，初步的解釋應(yīng)該是，特朗普放任、縱容甚至暗推了國(guó)會(huì)的反華遏華立法。為了對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“極限施壓”效果，特朗普自認(rèn)為需要更多反華遏華的立法工具。于是，當(dāng)他看到國(guó)會(huì)可以在這方面充實(shí)“政策工具箱”時(shí)，便選擇松開(kāi)原本應(yīng)掌握在自己手里的“方向盤”，接過(guò)國(guó)會(huì)遞過(guò)的一件件瞄準(zhǔn)中國(guó)的“武器”。盡管特朗普自認(rèn)為他仍牢牢掌握著何時(shí)、何地、因何而扣動(dòng)扳機(jī)的最終決定權(quán)，但這些來(lái)自國(guó)會(huì)的立法工具最終占據(jù)了白宮“工具箱”的絕大部分空間，逐漸開(kāi)始影響對(duì)華政策的基本方向，甚至形成了綁架總統(tǒng)外交政策、左右涉華輿論風(fēng)向的能力。更嚴(yán)重的是，當(dāng)這位加速美國(guó)政治和戰(zhàn)略巨變的總統(tǒng)離開(kāi)白宮之后，其所放任通過(guò)的那些立法繼續(xù)有效、無(wú)法回調(diào)，成為懸在中美關(guān)系之上的一把把“利劍”。

如果說(shuō)特朗普所需要的在本質(zhì)上還是國(guó)會(huì)的“應(yīng)激型決策”的話，那么誓言為美國(guó)和世界“重建更好未來(lái)”（B3W）的拜登則是邀請(qǐng)國(guó)會(huì)出來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)型和戰(zhàn)略型決策的立法。對(duì)拜登及其政府而言，既然自特朗普政府2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告提出了對(duì)華戰(zhàn)略的新定位，明確中國(guó)是“競(jìng)爭(zhēng)者”與“國(guó)際秩序的修正主義國(guó)家”，而且這個(gè)定位在美國(guó)兩黨政治精英群體當(dāng)中已形成了某種共識(shí)，那么他所要采取的下一步就是要通過(guò)資源再次分配、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及重新設(shè)定新的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，來(lái)配合重新確定的對(duì)華定位，推動(dòng)新的對(duì)華戰(zhàn)略。在這種情況下，拜登作為總統(tǒng)需要把國(guó)會(huì)直接請(qǐng)到美國(guó)戰(zhàn)略決策和演進(jìn)的前排席位上來(lái)，替他鋪就新的道路。過(guò)去一年多以來(lái)，拜登及其政府實(shí)際上也是這么做的，美國(guó)對(duì)華定位及相關(guān)政策的“立法化”進(jìn)程也是這樣被繼續(xù)推動(dòng)的?，F(xiàn)如今，白宮這個(gè)新訴求最直接地表現(xiàn)為其對(duì)國(guó)會(huì)所謂“競(jìng)爭(zhēng)法案”的長(zhǎng)期且迫切期待，該法案已于今年3月在國(guó)會(huì)最終成為對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的“總劇本”。

決策和施策影響力得到提升的“快感”反過(guò)來(lái)也刺激到美國(guó)國(guó)會(huì)中的某些人，特別是那些長(zhǎng)期以炒作涉華議題、推動(dòng)對(duì)華強(qiáng)硬為業(yè)的某些議員們。他們?cè)谟懻撋嫒A問(wèn)題時(shí)變得更加躁動(dòng)，極力通過(guò)制造議題和事端“刷存在感”“提影響力”，與臺(tái)灣方面的勾連也更加肆無(wú)忌憚。佩洛西“竄臺(tái)”行程因其染新冠病毒擱淺，但卻并未完全取消，仍在“計(jì)劃”當(dāng)中，成了中美關(guān)系頭上又一把“懸劍”。白宮對(duì)國(guó)會(huì)的需要也構(gòu)成某種“政治交易”，對(duì)國(guó)會(huì)某些人樂(lè)此不疲的涉華冒險(xiǎn)行為有時(shí)樂(lè)見(jiàn)其成，直到實(shí)在過(guò)火時(shí)才出面勸阻，或通過(guò)本黨議員加以牽制，以免白宮為防止中美正面沖突、激烈對(duì)抗等“災(zāi)難性后果”而有意設(shè)立的“護(hù)欄”被徹底踢破。

如今，國(guó)會(huì)應(yīng)白宮之“邀”站到前臺(tái)，為對(duì)華長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)設(shè)定相關(guān)立法，這是中美建交以來(lái)從未有過(guò)的危險(xiǎn)狀況。如果說(shuō)1995年李登輝在美國(guó)國(guó)會(huì)親臺(tái)議員安排下竄訪美國(guó)所展現(xiàn)出的國(guó)會(huì)“重要性”激發(fā)了當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)內(nèi)的美國(guó)國(guó)會(huì)研究，現(xiàn)如今美國(guó)府會(huì)的新互動(dòng)有理由引發(fā)我們的再聚焦。今年的美國(guó)國(guó)會(huì)中期選舉，民主黨大概率將喪失對(duì)國(guó)會(huì)的控制權(quán)，由共和黨主導(dǎo)的新一屆國(guó)會(huì)或?qū)氐资ゼs束和制衡，給中美關(guān)系帶來(lái)更多、更大的破壞，這更加凸顯了我們關(guān)注、研究進(jìn)而影響美國(guó)國(guó)會(huì)政治的緊迫性。