余璐文

摘 要：自國(guó)務(wù)院提出并實(shí)施“放管服”政策以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)的管理面臨著巨大的考驗(yàn)。當(dāng)前經(jīng)費(fèi)管理存在著忽視預(yù)算編制與執(zhí)行、內(nèi)控薄弱、缺乏績(jī)效考評(píng)體系、結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范等問(wèn)題。結(jié)合實(shí)務(wù)，提出建立全面預(yù)算管理體系、加大科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督力度、完善科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)信息化建設(shè)等四種優(yōu)化路徑，以期提高公立醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)使用效率，激發(fā)科研活力。

關(guān)鍵詞：“放管服”;公立醫(yī)院;科研經(jīng)費(fèi)管理;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：R197.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）16-0091-03

一、背景與意義

2015年5月12日，國(guó)務(wù)院首次提出了“放管服”改革的概念，即簡(jiǎn)政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻，下放科研項(xiàng)目預(yù)算編制、調(diào)劑以及結(jié)余資金的使用權(quán)限，不限制勞務(wù)費(fèi)的比例、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)占間接經(jīng)費(fèi)的比例;創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng);高效服務(wù)，營(yíng)造便利環(huán)境，簡(jiǎn)化政采、報(bào)銷程序及評(píng)審流程。2018年7月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》中，進(jìn)一步提出要求賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。2021年8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》。這些政策的發(fā)布給科研經(jīng)費(fèi)的管理帶了巨大的變革浪潮。而近年來(lái)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度較快，經(jīng)費(fèi)總量穩(wěn)居世界第二[1]，在如此龐大的經(jīng)費(fèi)體量下，在“放管服”的政策背景下，如何規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的使用，如何提高發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效顯得尤為重要。因此，改革科研經(jīng)費(fèi)管理模式已是刻不容緩。

二、當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)高校、企事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)投入的逐年增加，經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題也日益突出。

（一）對(duì)預(yù)算編制不重視，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

當(dāng)前，絕大多數(shù)的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并不了解財(cái)務(wù)知識(shí)。特別是在公立醫(yī)院，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人多是臨床醫(yī)生，重心都放在臨床研究上，申報(bào)項(xiàng)目時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算不重視，部分負(fù)責(zé)人甚至將編制預(yù)算的任務(wù)交由學(xué)生填寫，沒(méi)有咨詢財(cái)務(wù)專業(yè)人員，編制預(yù)算純粹為了湊數(shù)字、應(yīng)付申報(bào)檢查，隨意性較大。其次，由于科研人員對(duì)于預(yù)算科目的理解有偏差，常常將業(yè)務(wù)費(fèi)用歸類到錯(cuò)誤的科目下。例如，科研人員將赴外地參加會(huì)議的費(fèi)用編制到“會(huì)議費(fèi)”科目下，實(shí)際上根據(jù)《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》應(yīng)當(dāng)通過(guò)“差旅費(fèi)”核算。這樣一來(lái)，后續(xù)的實(shí)際支出定然會(huì)偏離最初的預(yù)算。而項(xiàng)目立項(xiàng)成功、資金到位后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往僅關(guān)注項(xiàng)目研究，在發(fā)生業(yè)務(wù)支出時(shí)才詢問(wèn)科研管理部門和財(cái)務(wù)部門能否開支。如此一來(lái)，不但會(huì)導(dǎo)致工作效率低下、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與經(jīng)費(fèi)執(zhí)行不相符，還會(huì)使得項(xiàng)目的進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)使用脫節(jié)[2]。

（二）內(nèi)部控制薄弱，存在套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象

在科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中，內(nèi)部控制存在一定缺位。以公立醫(yī)院為例，科研管理部門與財(cái)務(wù)科室各自獨(dú)立，科研部門不了解經(jīng)費(fèi)使用情況;財(cái)務(wù)部門僅就費(fèi)用的賬務(wù)處理進(jìn)行審核，不清楚醫(yī)學(xué)項(xiàng)目的研究性質(zhì)，遑論對(duì)經(jīng)費(fèi)開支的必要性進(jìn)行把控了，科研經(jīng)費(fèi)的使用未能得到有效的監(jiān)督。

其次，套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。過(guò)去，各高校、公立醫(yī)院都對(duì)勞務(wù)費(fèi)占預(yù)算的比例有所限制。2016年7月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》明確勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制，這給了項(xiàng)目虛構(gòu)業(yè)務(wù)支出、套取勞務(wù)費(fèi)以可乘之機(jī)。此外，購(gòu)買科研材料、技術(shù)服務(wù)合同亦是套取經(jīng)費(fèi)的重災(zāi)區(qū)，而財(cái)務(wù)部門并不能在審核時(shí)對(duì)業(yè)務(wù)是否真實(shí)發(fā)生提供絕對(duì)保證[3]。經(jīng)某市監(jiān)察委審查查明，某大學(xué)教授利用職務(wù)之便兩年內(nèi)虛開發(fā)票、虛列勞務(wù)非法套取200多萬(wàn)元科研經(jīng)費(fèi)，此類事件屢禁不止。

（三）缺乏績(jī)效考評(píng)體系，項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)不嚴(yán)

一般而言，財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目均要求結(jié)題審計(jì)，橫向課題對(duì)此沒(méi)有要求。實(shí)際操作中，結(jié)題審計(jì)只要求提供支出等相關(guān)明細(xì)賬，對(duì)費(fèi)用與科研內(nèi)容的相關(guān)性、合理性和真實(shí)性缺少實(shí)質(zhì)的審查，甚至有些賬務(wù)上的弄虛作假也無(wú)法被查到。這些形式上的檢查無(wú)法起到財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用。同時(shí)，盡管國(guó)家政策早已提倡科研評(píng)價(jià)體系要從“重?cái)?shù)量、重過(guò)程”朝著結(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，當(dāng)前公立醫(yī)院對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行仍沒(méi)有完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制[4]。在獎(jiǎng)懲考評(píng)系統(tǒng)缺位的情況下，無(wú)法有效激勵(lì)科研人員產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果。

（四）配套經(jīng)費(fèi)和結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范

根據(jù)近幾年科研項(xiàng)目的配套經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)情況分析，配套資金的到位率較低，到結(jié)題審計(jì)時(shí)，項(xiàng)目組不得不虛編預(yù)算、虛列支出、虛報(bào)決算，這是不可取也不合規(guī)的。對(duì)于結(jié)題后的結(jié)余經(jīng)費(fèi)，由于現(xiàn)有政策缺乏明確的時(shí)間限制，結(jié)題不結(jié)賬的現(xiàn)象大量存在，少數(shù)課題經(jīng)費(fèi)延續(xù)使用十年之久而未被收回。更有甚者，為了結(jié)余經(jīng)費(fèi)不被收回，有些項(xiàng)目組在結(jié)題前大額報(bào)銷、突擊用錢，其中不乏虛假報(bào)銷，滋生了相當(dāng)一部分的科研腐敗與浪費(fèi)。2018年，教育部社科司發(fā)布通知，稱有超期未完成的1 453個(gè)人文社科科研項(xiàng)目需進(jìn)行集中清理。何小蘭（2017）指出，廣西科技廳在2001—2014 年間下達(dá)的項(xiàng)目中逾期未結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目達(dá)3 102個(gè)，涉及科研經(jīng)費(fèi)達(dá)6.53億元，造成了大量資金的閑置[5]，也給科研經(jīng)費(fèi)的管理增加了難度。

三、公立醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理優(yōu)化路徑

（一）建立全面預(yù)算管理體系

隨著我國(guó)醫(yī)療改革的遞進(jìn)，公立醫(yī)院正在從“靠規(guī)模、拼數(shù)量”的粗放式發(fā)展模式，逐步轉(zhuǎn)向“講質(zhì)量、講內(nèi)涵”的精細(xì)化管理時(shí)代。全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)該轉(zhuǎn)變的重要途徑之一，它能促使項(xiàng)目組和醫(yī)院合理調(diào)度和分配資源，將有限的科研經(jīng)費(fèi)流向高效、高產(chǎn)出的去處，避免經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。傳統(tǒng)觀念中，公立醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理僅僅是在經(jīng)費(fèi)使用中檢查財(cái)務(wù)合規(guī)性、結(jié)題后統(tǒng)計(jì)使用情況，實(shí)則不然，現(xiàn)代管理會(huì)計(jì)理念提倡從編制預(yù)算開始，貫穿科研經(jīng)費(fèi)使用始終，事后評(píng)價(jià)反饋。針對(duì)公立醫(yī)院重編制輕執(zhí)行的情況，張麗平（2017）指出，應(yīng)該對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況建立動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，可以按照季度或半年度開展定期考核，并將考核結(jié)果對(duì)外公示[6]。在預(yù)算執(zhí)行的考核后，既便于財(cái)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)制度和內(nèi)控環(huán)節(jié)的漏洞，又能反過(guò)來(lái)促使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人修正預(yù)算，提高后續(xù)科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，建立一個(gè)良性的循環(huán)。

（二）加大科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督力度

第一，要根據(jù)公立醫(yī)院自身的情況建立健全相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法及實(shí)施細(xì)則，按照經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和研究領(lǐng)域不同有針對(duì)性地分類管理，單獨(dú)核算、專款專用，加大對(duì)違規(guī)和違法使用科研經(jīng)費(fèi)的檢查和懲罰力度[7]，加強(qiáng)對(duì)決算報(bào)告的審查。對(duì)于結(jié)余經(jīng)費(fèi)，在占項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)一定比例內(nèi)的，準(zhǔn)予負(fù)責(zé)人結(jié)轉(zhuǎn)下一年使用，超過(guò)一定比例的應(yīng)及時(shí)收回，嚴(yán)格規(guī)定結(jié)賬的時(shí)間，防止拖延項(xiàng)目研究進(jìn)度。第二，要促進(jìn)科研管理部門與財(cái)務(wù)部門的交流合作?？蒲泄芾聿块T通常只在立項(xiàng)前與結(jié)題后統(tǒng)管各項(xiàng)目組，在經(jīng)費(fèi)的使用中無(wú)法掌握資金的使用進(jìn)度，更不能確定資金是否用在了應(yīng)有的科研任務(wù)上。因此，兩部門應(yīng)明確各自的職責(zé)、加強(qiáng)溝通、發(fā)揮所長(zhǎng)，便于科研管理部門在科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中把握全局。第三，加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門在經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程中的監(jiān)督和檢查。要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)方式，既要精簡(jiǎn)監(jiān)督檢查，又能規(guī)范資金管理，即強(qiáng)化日常的“常態(tài)化”審計(jì)以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)監(jiān)督[8]。第四，應(yīng)在財(cái)務(wù)人員中提倡“業(yè)財(cái)融合”，加強(qiáng)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理的培訓(xùn)。財(cái)務(wù)人員要全程參與到項(xiàng)目中去，只有了解了業(yè)務(wù)，才能更好地為科研人員提供服務(wù)，才能深入管理、對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)表決策，才能由傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算向業(yè)務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

（三）完善科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系

如上文所述，公立醫(yī)院針對(duì)編制的預(yù)算并沒(méi)有規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行制度，部門預(yù)算執(zhí)行情況沒(méi)有反饋懲罰機(jī)制。林海?。?019）認(rèn)為，成本科室和職能部門重預(yù)算編制、輕執(zhí)行，預(yù)算資金缺乏約束機(jī)制，建議多角度多維度設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[9]。吳建國(guó)（2011）通過(guò)對(duì)歐美等國(guó)家17個(gè)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的分析，使用隨機(jī)前沿方法（SFA）和平衡積分卡方法（BSC）評(píng)價(jià)其效益，提出提高經(jīng)費(fèi)管理效益的方式為完善項(xiàng)目評(píng)估體系，并提高公開程度[10]。平衡記分卡不僅考慮了科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)支撐（財(cái)物維度）、運(yùn)營(yíng)效率（內(nèi)部流程維度）以及可持續(xù)發(fā)展能力（學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)），更是將以患者（受試者）為中心的公益性（顧客維度）考慮在內(nèi)，這種績(jī)效評(píng)價(jià)方式能夠暴露醫(yī)院各課題組所面臨的問(wèn)題，具有一定的科學(xué)性和合理性[11]。因此，公立醫(yī)院應(yīng)完善科研考核評(píng)價(jià)體系，為績(jī)效獎(jiǎng)懲提供必要的數(shù)據(jù)依據(jù)。而績(jī)效考評(píng)的結(jié)果應(yīng)與科研人員的個(gè)人薪酬、職稱評(píng)定、福利、再次申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的機(jī)會(huì)等掛鉤，如此才能提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，促進(jìn)其高效高水平的產(chǎn)出。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，醫(yī)院各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)離不開信息技術(shù)、數(shù)字化解決方案的應(yīng)用。由于信息系統(tǒng)在數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、分析和運(yùn)算上對(duì)比人工有著巨大的優(yōu)勢(shì)，醫(yī)院增強(qiáng)信息化建設(shè)，財(cái)務(wù)部門、科研管理部門和項(xiàng)目組等相關(guān)人員可以在財(cái)務(wù)信息管理平臺(tái)上實(shí)時(shí)監(jiān)控科研經(jīng)費(fèi)的使用信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理同成本管理的一致性和協(xié)同性，提高科研經(jīng)費(fèi)管理工作的效率和質(zhì)量[12]。尤其是全面預(yù)算系統(tǒng)和績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)，它們高度依賴醫(yī)院的信息化水平，如果沒(méi)有高效的信息平臺(tái)，科研經(jīng)費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)法正常進(jìn)行。同時(shí)，張智豪（2011）提出，高效的信息平臺(tái)本身應(yīng)具有統(tǒng)計(jì)和分析的功能，讓財(cái)務(wù)部門和醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)從被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)管理，從事后處理轉(zhuǎn)為事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)督和控制[13]。

結(jié)語(yǔ)

激發(fā)科研活力、鼓勵(lì)科研創(chuàng)新和產(chǎn)出，優(yōu)化提升醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行：一是建立全面預(yù)算管理體系，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的掌握，合理調(diào)度和分配資源;二是完善相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，科研管理部門與財(cái)務(wù)科等相關(guān)科室通力合作，倡導(dǎo)業(yè)財(cái)融合，加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門在經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程中的監(jiān)督和檢查;三是健全科研績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，重結(jié)果、獎(jiǎng)懲分明;四是增強(qiáng)信息化建設(shè)，為科研經(jīng)費(fèi)的管理提供技術(shù)支撐。

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Research on the Path to Optimize the Management of Scientific Research Funds in Public

Hospitals Under the Background of the New Policy

YU Lu-wen

（The Children’s Hospital Zhejiang University School of Medicine Finance Section，

National Clinical Research Center for Child Health，Hangzhou 310052，China）

Abstract：The State Council put forward the new policy on the management of scientific research funds，which faces some new challenges.This paper summarizes the problems existing in current fund management，including ignoring budget preparation and implementation，weak internal control，lack of performance evaluation system，and non-standard management of surplus funds.Based on the practice，this paper proposes four optimization paths，such as establishing a comprehensive budget management system，strengthening the supervision of scientific research funds，promoting the integrity of the evaluation system of scientific research performance，and enhancing information construction，to improve the efficiency of using scientific research funds in public hospitals and stimulate the vitality of scientific research.

Key words：“streamline administration，delegate power and efficient service”;public hospital;management of research funds;reform path