李孟南

摘 要：2018年，我國實(shí)施個(gè)人所得稅法改革，將子女教育納入專項(xiàng)附加扣除范圍。2021年，我國進(jìn)一步優(yōu)化人口政策，全面開放三胎。在此背景下，我國的生育率卻一直未得到提高，家庭生育受到經(jīng)濟(jì)方面的制約。個(gè)稅子女教育扣除存在扣除方式單一、對(duì)象規(guī)定不合理等問題。因此，與個(gè)人所得稅相配套的子女津貼制度亟待完善。

關(guān)鍵詞：生育激勵(lì);子女教育扣除制度缺陷;津貼制度

中圖分類號(hào)：D923.97? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）16-0064-03

引言

2018年我國進(jìn)行了個(gè)人所得稅法改革，將子女教育納入可以專項(xiàng)附加扣除的范圍，期望配合二孩政策來扭轉(zhuǎn)低生育率狀況，然而效果并不是很好。這其中固然有其他因素的影響，但經(jīng)濟(jì)壓力一直是最重要的制約因素。雖然我國步入小康社會(huì)，但日益衰老的父母和嗷嗷待哺的孩子讓多數(shù)家庭經(jīng)濟(jì)壓力巨大。

子女并不是父母的私有財(cái)產(chǎn)，作為國家和社會(huì)一分子所有人都有義務(wù)維護(hù)子女的正當(dāng)權(quán)益。另外，子女實(shí)際所需要的基本生活費(fèi)用，學(xué)齡前子女、未成年子女與成年子女均有不同需要，倘若一致對(duì)待，則可能造成貧困家庭的補(bǔ)貼不足，也會(huì)導(dǎo)致國家財(cái)政浪費(fèi)。這樣“一刀切”的規(guī)定也不利于單親家庭等結(jié)構(gòu)特殊的家庭。因此，可以填補(bǔ)子女教育專項(xiàng)附加扣除制度漏洞的規(guī)定亟待落地實(shí)行。

一、個(gè)人所得稅子女教育專項(xiàng)附加扣除的缺陷

2018年，我國改革個(gè)人所得稅法，將子女教育納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除范圍，極大改善了以往國家在育兒這一重大民生問題方面的不足。這一舉措有效緩解了家庭養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加了這些家庭的可支配收入。然而我國剛剛踏入全面小康社會(huì)，養(yǎng)育子女是大部分家庭的主要支出，減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可以有效緩解人民日常生活壓力，提高物質(zhì)和精神生活水平，進(jìn)而提升生育率，緩解老齡化社會(huì)問題。如今，每個(gè)接受全日制學(xué)歷教育孩子的父母可以享受每月固定1 000元的個(gè)人所得稅減免政策。這樣單一的扣除方式雖然能解決燃眉之急，但也存在一些問題。

（一）子女撫養(yǎng)費(fèi)用的扣除額度難以統(tǒng)一

我國個(gè)人所得稅扣除的力度不夠，也并未考慮到各地區(qū)的差異。多數(shù)國家和地區(qū)均在個(gè)人和家庭的標(biāo)準(zhǔn)扣除額之外，規(guī)定家庭、教育、醫(yī)療等特別扣除。為切實(shí)保障納稅人的基本生存和發(fā)展權(quán)利，個(gè)人所得稅在征收時(shí)不僅要提高標(biāo)準(zhǔn)扣除額度，還應(yīng)根據(jù)家庭成員情況以及家庭的特殊支出要求來設(shè)計(jì)合理的費(fèi)用扣除制度，結(jié)合家庭的收入與支出情況進(jìn)行納稅能力的評(píng)估和考察，通盤考慮家庭負(fù)擔(dān)的削減[1]。

（二）子女年齡規(guī)定不當(dāng)

全日制學(xué)歷教育的孩子才能扣除，意味著位于0～3歲年齡段的嬰幼兒是無法享受到這一項(xiàng)優(yōu)惠政策的。這個(gè)年齡段的孩子恰恰是最讓父母勞心勞力的時(shí)候，由于子女不具備自主生活能力，家長需要投入更多的精力和撫養(yǎng)費(fèi)用以保障孩子的健康成長，更有些家長為了“讓孩子贏在起跑線”，會(huì)為這些嬰幼兒選擇早教機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育，而這類支出在我國的已有規(guī)定中，并未被納入子女教育專項(xiàng)附加扣除的范圍內(nèi)。

（三）對(duì)不同結(jié)構(gòu)的家庭政策單一

獨(dú)生子女家庭和多子女家庭的負(fù)擔(dān)明顯不成正比。除了正常的婚姻家庭外，各種其他結(jié)構(gòu)的家庭也不能忽視。較為常見的單親家庭、非婚生家庭，甚至病殘家庭和孤兒家庭等家庭類型也要考慮。而對(duì)于這些家庭中的青少年來說，他們健康成長和發(fā)展所需求的也不完全相同?，F(xiàn)行“一刀切”剛性制度設(shè)計(jì)，不僅不利于這些家庭的日常生活，也會(huì)使制度僵化，失去效率。為保障制度的服務(wù)效率，提升制度彈性，可以采用分類管理的方法對(duì)不同情況的家庭條件下分類補(bǔ)貼。

二、我國子女津貼制度現(xiàn)狀分析

我國目前關(guān)于子女津貼的項(xiàng)目主要集中在對(duì)生理缺陷兒童和孤兒等特殊家庭進(jìn)行補(bǔ)助。在家庭功能不全甚至缺位情況下，國家理應(yīng)承擔(dān)起子女保護(hù)和照料的責(zé)任，但是對(duì)于普遍且廣大的未成年子女群體卻關(guān)注不足。這是由于我國自改革開放以來，為謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)政策向經(jīng)濟(jì)政策做出的適當(dāng)讓步，制定政策一般以減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想，這就導(dǎo)致政府過于重視社會(huì)保障這一最后防護(hù)網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)效率。

（一）子女津貼制度的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

1.維持生活家庭。早在2007年，陳清秀就提出“納稅義務(wù)人扣除其個(gè)人生活費(fèi)用，與家庭扶養(yǎng)費(fèi)用后尚有剩馀者，方需課征”[2]。課稅禁區(qū)原則要求國家在征稅的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將生活必需品排除在外。這就要求國家不僅需要保障納稅人的個(gè)人權(quán)利，也要同時(shí)保障納稅人所要照顧的家庭成員的權(quán)利[3]。我國現(xiàn)階段所實(shí)行的對(duì)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度、生育補(bǔ)貼、保育費(fèi)等，包括之前實(shí)施的對(duì)獨(dú)生子女補(bǔ)貼也與這項(xiàng)原則相契合。課稅禁區(qū)所指向的對(duì)象不僅包括對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的保障，也要求對(duì)個(gè)人所撫養(yǎng)的家庭成員的基本權(quán)利予以照顧。因此，確保最低生存是稅法及社會(huì)法共同任務(wù)。

2.保障低齡子女生活與教育。早期教育對(duì)于子女的人生來說至關(guān)重要，它決定著子女的成長和日后發(fā)展方向，甚至子女的社會(huì)競爭力。很多家長望子成龍，為孩子選擇了早期教育培訓(xùn)班，這與國家進(jìn)行素質(zhì)教育不謀而合。很多國家為了彌補(bǔ)因家庭困難而無法接受優(yōu)質(zhì)早教的子女在以后的社會(huì)競爭中處于先天不足的地位，同時(shí)促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)，對(duì)家庭進(jìn)行直接的子女補(bǔ)貼。為了給受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)提供各種可行性條件，國家所承擔(dān)的物質(zhì)性給付義務(wù)主要有有形的金錢、實(shí)物給付義務(wù)和無形的知識(shí)、技能傳授義務(wù)[4]。子女津貼主要以免除學(xué)費(fèi)、實(shí)物補(bǔ)貼以及現(xiàn)金救助這三種方式存在，極大地提升了子女的入學(xué)率和接受教育的積極性。

3.鼓勵(lì)生育。子女津貼制度可以很大程度上解決多數(shù)家庭“不敢生”的問題。生育津貼，可以最大程度地降低母親生育所需承擔(dān)丟失工作的風(fēng)險(xiǎn);設(shè)置子女養(yǎng)育津貼，學(xué)齡前子女的照顧成本由政府財(cái)政支持，很好地覆蓋了個(gè)人所得稅改革所遺漏欠缺的區(qū)域。因此，設(shè)計(jì)出一套合理的子女津貼制度來補(bǔ)充個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除的不足將會(huì)有效地促進(jìn)生育率的提升，解決現(xiàn)階段社會(huì)所面臨的低生育問題。

（二）現(xiàn)階段我國子女津貼的局限性

1.子女津貼的模式單一。相較于各類服務(wù)型津貼，我國仍單一地以現(xiàn)金津貼作為子女福利津貼制度的主要形式。現(xiàn)金形式的津貼可以直接改善目標(biāo)家庭的生活狀況，減輕他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，然而卻無法保證所發(fā)的現(xiàn)金被直接用到子女福利之中，政策所針對(duì)的對(duì)象無法切實(shí)享受到優(yōu)惠，政策的實(shí)用性也就打了折扣。實(shí)際生活中，特殊家庭子女所面臨的各式各樣的困難并非現(xiàn)金補(bǔ)貼所能解決，需要專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的支持。并且由于服務(wù)式津貼如果不經(jīng)過事先調(diào)查等準(zhǔn)備，而僅僅是當(dāng)作“面子工程”實(shí)施，就容易造成公共資源的浪費(fèi)，并且對(duì)有需要的子女和家庭毫無幫助，本末倒置，極大地降低了服務(wù)效率。

2.子女津貼覆蓋不全。子女津貼政策應(yīng)該覆蓋所有養(yǎng)育子女的家庭，而不是僅僅著眼于特殊的子女群體。我國現(xiàn)如今的子女福利對(duì)象大部分是針對(duì)存在生理缺陷的未成年人或者孤兒等特殊群體進(jìn)行幫助，而大部分一般家庭無法享受到國家對(duì)于子女的社會(huì)福利，普通家庭子女長時(shí)間被社會(huì)福利體系排除在外[5]。在“三孩”開放的大背景之下，應(yīng)當(dāng)將普通家庭的子女納入子女津貼的補(bǔ)貼范圍之內(nèi)，如此才能進(jìn)一步保障下一代的合法權(quán)益，減輕基層家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善生育成本高的社會(huì)問題，從而緩解社會(huì)老齡化的問題。

3.政府責(zé)任分工不明。我國現(xiàn)行的子女福利制度面臨著嚴(yán)重的分割問題。無論是縱向還是橫向來看皆是如此。過多部門參與了子女福利制度的構(gòu)建，然而過少的協(xié)作分工，使得這一制度變得雜亂無章。民政部門、教育部門、財(cái)政部門都執(zhí)行相關(guān)的工作，可缺少明確的管理機(jī)制使得政府資金重復(fù)使用或存在缺漏，并且短時(shí)間內(nèi)無法予以歸責(zé)。此外，政府在與各方合作提供相應(yīng)的服務(wù)時(shí)，相應(yīng)的主要職責(zé)也無法確定。

三、子女津貼在我國的適用

我國構(gòu)建的子女津貼制度應(yīng)當(dāng)分類補(bǔ)貼不同結(jié)構(gòu)的家庭。子女津貼制度雖然是面向家庭的政策，但是家庭中的子女成長和發(fā)展中所遇到的困難才是這一制度所要解決的關(guān)鍵問題。因此，應(yīng)將這些困難進(jìn)行分類管理，根據(jù)不同困難，設(shè)置不同家庭申報(bào)項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)不同的子女津貼類型。這充分貫徹了社會(huì)政策是對(duì)公民需要滿足的原則，根據(jù)不同的需求類型制定相應(yīng)的分類補(bǔ)貼措施，具有極強(qiáng)的針對(duì)性，提高了制度的效率。

（一）子女津貼的標(biāo)準(zhǔn)

1.基礎(chǔ)性津貼?；A(chǔ)性津貼應(yīng)該具有范圍廣和持續(xù)時(shí)間長兩個(gè)特點(diǎn)，其中主要包括了子女生育津貼、子女撫養(yǎng)津貼以及其他對(duì)子女的優(yōu)惠補(bǔ)貼。子女生育津貼主要針對(duì)現(xiàn)如今過高的生育成本制定。最直接的方法便是對(duì)此類家庭進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。我國目前生育保障中的生育津貼僅為128天單位平均工資，較之前的98天雖然有了較大提升，然而依然保障水平低、覆蓋面窄，無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。此項(xiàng)津貼應(yīng)當(dāng)與子女撫養(yǎng)津貼相銜接，保障孩子在學(xué)齡前能夠正常生活。子女撫養(yǎng)津貼針對(duì)生育子女的父母。父或母一方不工作，專門照料或主要照料子女，并且另一方收入較低，才可以獲得政府所發(fā)放的子女津貼。將子女托顧費(fèi)用列于客觀費(fèi)用扣除的范疇，并僅允許雙薪家庭適用，不論是將子女托予他人照顧或父母自行照顧，子女托顧費(fèi)用屬子女最低生存所必要費(fèi)用之一皆應(yīng)由所得稅稅基扣除獲得滿足。在單薪家庭情況下，父母一方選擇放棄工作在家照顧子女所投入之勞動(dòng)力應(yīng)換算成相對(duì)應(yīng)之費(fèi)用報(bào)酬，并作為子女托顧費(fèi)用之扣除依據(jù)。

2.特殊性補(bǔ)貼。特殊性津貼政策針對(duì)特殊群體而設(shè)計(jì)，主要包括三類。第一類是對(duì)針對(duì)失去父母，與親生父母失去聯(lián)絡(luò)的孤兒，又或者父母入獄等是困境家庭子女，幫助其改善生活狀況發(fā)放的基本生活津貼。第二類是對(duì)身患?xì)埣驳淖优l(fā)放基本生活津貼，保障其生活水平。對(duì)于此類人員，應(yīng)同時(shí)提供專門的津貼，以保障殘疾子女的康復(fù)、功能訓(xùn)練和治療。第三類是大病子女生活和醫(yī)療津貼，進(jìn)行生活和醫(yī)療補(bǔ)助。

（二）子女津貼的發(fā)放形式

1.現(xiàn)金形式津貼。直接的現(xiàn)金形式津貼能夠給予所有家庭選擇的權(quán)利，讓這些家庭根據(jù)不同的情況來直接購買他們所需求的產(chǎn)品或服務(wù)，從而有效地提高補(bǔ)助的使用效率。因此，現(xiàn)金形式的補(bǔ)貼依然是救助的主要形式。當(dāng)然，為了避免財(cái)政方面的浪費(fèi)，最低生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合各方面因素后計(jì)算得出。

2.實(shí)物形式津貼。實(shí)物形式補(bǔ)貼的實(shí)現(xiàn)一般是通過費(fèi)用減免的形式。由于不同的家庭需要多種多樣，除了需要保障家庭最基本的生存以外，家庭成員醫(yī)療支出、子女教育、贍養(yǎng)老人等領(lǐng)域都會(huì)存在需求。

（三）子女津貼的管理方式

1.家庭分類。為實(shí)現(xiàn)讓國家的財(cái)政支出物盡其用，實(shí)現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)，我國的子女津貼制度應(yīng)當(dāng)采取分類管理與分類補(bǔ)貼的設(shè)計(jì)思路。分類管理主要是對(duì)子女所在家庭進(jìn)行分類，綜合考慮不同家庭的生活需求。

2.管理機(jī)構(gòu)及體系。社會(huì)福利資金主要有三種基本的獲得途徑：稅收、自愿捐款和收費(fèi)。我國需求的子女津貼制度應(yīng)以政府為主導(dǎo)，政府承擔(dān)起引領(lǐng)主導(dǎo)的責(zé)任[6]。因此，資金籌集應(yīng)主要以政府提供和政府撥款為主導(dǎo)，政府仍然是子女福利服務(wù)資金的主要來源。而由于我國龐大的人口基數(shù)，中央調(diào)控的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)由基層來逐步實(shí)施。需要重點(diǎn)解決基層人手不足，人員不專業(yè)，兼職、兼任現(xiàn)象嚴(yán)重，辦事職權(quán)過弱的問題。

總之，“三孩”全面開放政策不會(huì)不改變，要建立起完備的子女津貼制度，應(yīng)先樹立起子女優(yōu)先的理念，貫徹政策為社會(huì)需求服務(wù)的原則，以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，并與其他社會(huì)公共政策相適應(yīng)，才能制定科學(xué)合理、符合我國國情的子女津貼制度。

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