蔣鵬宇

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150000）

1 研究背景

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年底印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的工作意見》。全面河湖長制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)踐，是維護(hù)河湖健康生命、促進(jìn)河湖功能永續(xù)利用的重大制度創(chuàng)新[1]。自文件發(fā)布以來，江蘇省泗陽縣經(jīng)過不懈努力，順應(yīng)環(huán)境治理主體多元化的發(fā)展方向，動(dòng)員各級(jí)政府、企業(yè)、專家、社會(huì)組織和熱心市民等多元主體共同參與河湖治理，以此推動(dòng)河湖長制全面推行，河湖管理和保護(hù)工作取得顯著成效。

河湖長制在全國范圍內(nèi)的成功豐富了河湖長制作用機(jī)制的成果，證明了河湖長制作為介入生態(tài)文明建設(shè)手段的成功。泗陽縣河湖長制的成功推行更表現(xiàn)出了突出的社會(huì)共治特征，那么同樣具有實(shí)踐性、強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治的社會(huì)工作介入作為一種方法，也應(yīng)適用于生態(tài)文明建設(shè)。

文章旨在依托河湖長制在泗陽縣區(qū)的成功實(shí)例，借助分析河湖長制和社會(huì)工作介入同作為一種方法在理念與實(shí)踐兩方面的契合程度，為社會(huì)工作介入生態(tài)文明建設(shè)作可行性的證明，并積累經(jīng)驗(yàn)。

2 河湖長制和社會(huì)工作介入的有機(jī)契合

2.1 理念契合

2.1.1 核心目標(biāo)的一致性

2016年年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。全面推行河長制立足于對(duì)水生態(tài)環(huán)境的尊重和保護(hù)，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、保護(hù)河湖生態(tài)功能，通過改善生態(tài)環(huán)境提升人民的幸福感，其核心內(nèi)涵在于突顯以人民為中心的治理觀及人與自然和諧的價(jià)值觀[1]。這從本質(zhì)上契合社會(huì)工作“助人自助”的價(jià)值理念，核心目標(biāo)都是為了滿足人的生存和發(fā)展需求。

2.1.2 “社會(huì)正義”的共同關(guān)注

河湖長制的落點(diǎn)在于打造和諧安全的水生態(tài)環(huán)境、以幸福河湖服務(wù)人民、促進(jìn)人民在生活環(huán)境上的平等[1]。河湖長制所關(guān)注的上下一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)參與等原則，是對(duì)地域、城鄉(xiāng)、群體差異中非正義趨勢的緩解，其原則契合新時(shí)代下深層多元的社會(huì)正義價(jià)值觀。在推行過程中，其與生態(tài)正義價(jià)值選擇相契合的修復(fù)水生態(tài)環(huán)境等具體任務(wù)，則詮釋了社會(huì)正義在生態(tài)領(lǐng)域的具體內(nèi)涵。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義是社會(huì)工作的重要關(guān)注。香港社會(huì)工作倫理守則將社會(huì)工作與社會(huì)正義的關(guān)系表述為：“社會(huì)工作者有責(zé)任維護(hù)人權(quán)及促進(jìn)社會(huì)公義?！薄吧鐣?huì)工作本質(zhì)上是一種職業(yè)化的助人活動(dòng)，其特征是向有需要的人特別是困難群體提供科學(xué)有效的服務(wù)。”[2,3]社會(huì)工作因其對(duì)弱者的關(guān)注與非牟利、專業(yè)化的性質(zhì)，天然地帶有正義屬性。河湖長制與社會(huì)工作對(duì)社會(huì)正義的共同關(guān)注，證實(shí)了社會(huì)工作介入水生態(tài)治理，發(fā)揮其功能效用的可能性。

2.2 實(shí)踐契合

2.2.1 實(shí)踐性的基本策略

實(shí)踐性的工作方法在社會(huì)工作中具體表現(xiàn)為因人而異，通過與案主的交流了解其切實(shí)需求和問題，并以人的需求和問題為核心，來實(shí)現(xiàn)需求的滿足與問題的解決；在河湖長制的落實(shí)過程中，則表現(xiàn)為“一河一策”“一事一辦”，立足不同地域、等級(jí)、功能的河湖實(shí)際，完成河長手冊、河長工作清單和年度任務(wù)書，全面量化河長制事務(wù)，明確時(shí)間表和路線圖，細(xì)化對(duì)策目標(biāo)、節(jié)點(diǎn)時(shí)限、部門責(zé)任和具體措施。

河湖長制遵循“一河一策”的原則，根據(jù)不同河湖的功能定位，統(tǒng)籌考慮地區(qū)的水資源條件、環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)保需求，針對(duì)河湖流經(jīng)范圍、生產(chǎn)生活相關(guān)性的不同，分別編制保護(hù)規(guī)劃。河湖問題能夠梳理準(zhǔn)確、功能定位的具體化，都依托于河長組織對(duì)河湖狀況的摸排與后續(xù)河湖健康狀況的評(píng)估。顯然，社會(huì)工作在實(shí)踐領(lǐng)域?qū)υu(píng)估案主需求、明確案主實(shí)際問題的強(qiáng)調(diào)，以及基于案主意愿的專業(yè)性干預(yù)，都與河湖長制全面推行中體現(xiàn)的實(shí)踐性色彩相互輝映。

2.2.2 以人為本的實(shí)踐原則

社會(huì)工作的生存發(fā)展基礎(chǔ)在于為案主提供服務(wù)。社會(huì)工作自帶的正義屬性決定了社會(huì)工作的實(shí)踐場域在于基層，也決定了其為個(gè)體或特定群體爭取利益、提倡尊重與接納、賦權(quán)生存與發(fā)展?jié)摿Φ氖姑w根結(jié)底，社會(huì)工作所服務(wù)的是人，面對(duì)的是人作為個(gè)體或群體一分子面臨的困境。社會(huì)工作倫理守則指出，以人為本是社會(huì)工作最為重要的工作原則之一[4]。

河湖長制是黨在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，也是服務(wù)民生的重要實(shí)踐方法。習(xí)近平總書記“3·14”講話明確了河湖長制建設(shè)的落點(diǎn)在于保護(hù)廣大人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，滿足河流沿岸人民對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境的切實(shí)需要[5]。由此可見，河湖長制同樣遵循以人為本的實(shí)踐原則。

3 泗陽縣河湖長制成功內(nèi)蘊(yùn)的社會(huì)共治要素

3.1 組織形式

泗陽縣現(xiàn)已建立起縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長體系，如圖1所示。

圖1 泗陽縣河湖長制組織體系圖

3.2 建設(shè)成果

經(jīng)過3~4年努力，河湖防洪、生態(tài)功能明顯提升，縣級(jí)以上集中式飲用水水源地水質(zhì)100%達(dá)到或優(yōu)于三類水質(zhì)，重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到83%，斷面水質(zhì)省考達(dá)標(biāo)率達(dá)到93%、市考優(yōu)三類比例達(dá)到75%以上。

僅2021年一年間，縣鄉(xiāng)村三級(jí)河長巡河14130次，發(fā)現(xiàn)問題63項(xiàng)，解決問題60項(xiàng)。退圩還湖與生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)工程有序推進(jìn)，恢復(fù)自由水面約31.72km2，栽種水生植物約8.5hm2、岸生植物25.3hm2，進(jìn)一步降低了城區(qū)湖泊的污染負(fù)荷。

泗陽縣河湖長制治水的成功實(shí)踐，在微觀層面上離不開泗陽縣政府對(duì)政策的深刻理解、積極落實(shí)與當(dāng)?shù)刂驹刚邎F(tuán)隊(duì)、人民群眾的響應(yīng)與配合；宏觀層面上則響應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)謀求社會(huì)共治的全局觀。要深刻理解泗陽縣河湖長制治水的成功實(shí)踐，就必須關(guān)注河湖長制在泗陽縣推進(jìn)過程中的社會(huì)共治要素。

3.3 社會(huì)共治要素分析

1）政府強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)

泗陽縣政府印發(fā)《泗陽縣全面推行河長制工作方案》，出臺(tái)《河長巡查制度》《部門聯(lián)動(dòng)制度》等河長制配套制度，以“黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)”為原則，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，成立縣河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由河長統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)動(dòng)各責(zé)任單位共同推進(jìn)實(shí)施。河長聯(lián)系部門主動(dòng)推進(jìn)，逐步規(guī)范河湖長制運(yùn)行方式，進(jìn)一步落實(shí)國家“水十條”，完善入河湖排污管控機(jī)制和考核體系，科學(xué)劃定河湖功能，合理確定河湖資源開發(fā)資源利用布局，保持河湖空間完整與功能完好。同時(shí)統(tǒng)籌國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門的涉水行政執(zhí)法職能，推進(jìn)綜合執(zhí)法。從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)范河湖行為，強(qiáng)化規(guī)劃約束管理。

2）展示河長工作，推動(dòng)公眾參與

采用“河長公示牌”等方式積極展示河長工作，標(biāo)明河湖概況、治理目標(biāo)與監(jiān)督電話。通過主要媒體向社會(huì)公告河長名單，宣傳河湖管護(hù)成效。在縣電視臺(tái)固定欄目曝光破壞河湖資源、污染水質(zhì)和損害水環(huán)境的不良事件。同時(shí)在全社會(huì)聘請社會(huì)監(jiān)督員，鼓勵(lì)倡導(dǎo)有豐富活動(dòng)組織經(jīng)驗(yàn)的志愿者對(duì)河湖管理保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，構(gòu)建公眾參與治水新渠道，營造全社會(huì)關(guān)心河湖健康、支持河長工作、監(jiān)督河湖保護(hù)的良好氛圍。

3）專業(yè)化信息化助力治水

定期召開專家研討會(huì)，邀請各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者就治水問題參會(huì)討論，圍繞新治水渠道的開拓、治水體系的構(gòu)建與完善、新治水技術(shù)的應(yīng)用等重點(diǎn)問題，聚焦當(dāng)前階段的難點(diǎn)，協(xié)助政府制定及完善問題解決方案。

開放信息共享平臺(tái)，讓各級(jí)河湖長、志愿者和群團(tuán)組織能夠依托平臺(tái)在線巡河、記錄巡河問題及處理流程的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)交流互動(dòng)，打通普通群眾與政府、專家之間的信息隔閡。通過共享實(shí)時(shí)獲取的信息實(shí)現(xiàn)資源的共享，從而完成“河湖長發(fā)現(xiàn)問題—志愿者補(bǔ)充細(xì)節(jié)—社區(qū)或群團(tuán)組織收集民意—專家提出建議—共研解決方案”的問題解決閉環(huán)。

4 社會(huì)工作介入生態(tài)文明建設(shè)的可能路徑

4.1 社會(huì)工作介入可行性

河湖長制是水生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的重要制度創(chuàng)新，在討論其作為制度的創(chuàng)新性與優(yōu)越性之前，河湖長制首先是一種實(shí)踐性的方法，其在全國范圍內(nèi)取得的重要實(shí)效證明了河湖長制建設(shè)生態(tài)文明的積極作用。

文中對(duì)江蘇省泗陽縣河湖長制治水成功案例的分析雖然不能作為對(duì)全國河湖長制推行過程的一般性認(rèn)識(shí)，但也簡要地展現(xiàn)了河湖長制建設(shè)可能蘊(yùn)含的社會(huì)共治要素。河湖長制的社會(huì)共治特征是其在泗陽縣取得成功治水實(shí)踐成果的重要支撐，這從宏觀上也與新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)對(duì)“共治”的要求相呼應(yīng)。新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)需要像河湖長制一樣蘊(yùn)含社會(huì)共治色彩的實(shí)踐方法。

社會(huì)工作介入與河湖長制在理念層面和實(shí)踐層面上的契合，加之其固有的社會(huì)共治屬性使得社會(huì)工作介入作為實(shí)踐方法進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域具備了可能性，其理論基礎(chǔ)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)更為其鋪開了多樣的介入路徑。

4.2 介入路徑

4.2.1 公眾引導(dǎo)

社會(huì)公眾能夠在生態(tài)治理中發(fā)揮重要作用，在生態(tài)環(huán)境問題突出地區(qū)的居民更有改善生活生態(tài)環(huán)境的能動(dòng)性。然而，一方面民眾質(zhì)疑自身在生態(tài)建設(shè)過程中發(fā)揮作用的能力；另一方面不了解有效參與生態(tài)文明建設(shè)的渠道。河湖長制中社會(huì)共治要素的體現(xiàn)已經(jīng)證明居民參與生態(tài)文明建設(shè)的門檻并不高，社會(huì)工作同樣需要讓“生態(tài)建設(shè)人人可為”的概念根植人心。

社會(huì)工作在基層廣泛的活動(dòng)場域使其較河湖長制具備自上而下引領(lǐng)實(shí)踐性活動(dòng)的優(yōu)勢。社會(huì)工作“增權(quán)賦能”理論主張引導(dǎo)案主了解自己的權(quán)利，提升案主解決問題的能力。社會(huì)工作者可以在社會(huì)公眾活動(dòng)的主要場所進(jìn)行生態(tài)文明知識(shí)、生態(tài)參與渠道知識(shí)的宣講，讓社會(huì)公眾了解生態(tài)文明建設(shè)的合法參與渠道，用法律保護(hù)自己參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，社會(huì)工作者可以組織社會(huì)公眾在社區(qū)周邊河湖開展環(huán)湖垃圾收集等實(shí)踐性活動(dòng)，讓其意識(shí)到自己有能力控制個(gè)人生活的生態(tài)環(huán)境并提升這種控制力，從而拓寬居民參與生態(tài)文明建設(shè)的空間。

4.2.2 平臺(tái)建設(shè)

在泗陽縣河湖長制的成功實(shí)例中，依托現(xiàn)代化信息技術(shù)搭建的信息共享平臺(tái)為打通不同參與主體間的信息壁壘發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。不同的數(shù)據(jù)來源方能夠依托平臺(tái)自由地分享自身擁有的數(shù)據(jù)資源，而不必過分考慮自身因社會(huì)資源占有量的不同而造成的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)量上的差異。以技術(shù)性平臺(tái)展現(xiàn)的包容性為啟發(fā)，一種包容多元主體資源差異的氛圍營造理應(yīng)被關(guān)注。

社會(huì)工作在實(shí)務(wù)工作主張“人在情境中”，重視人和其所處環(huán)境的相互影響，在進(jìn)行具體介入時(shí)經(jīng)常通過改變案主周邊環(huán)境來對(duì)案主進(jìn)行干預(yù)[3]。因此，社會(huì)工作介入在平臺(tái)搭建時(shí)具有先天的理論優(yōu)勢。社區(qū)是社會(huì)生活中多數(shù)人活動(dòng)的主要環(huán)境，社會(huì)工作依托社區(qū)營造的理念開展生態(tài)社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，讓社區(qū)成為平臺(tái)。社會(huì)工作組織作為社區(qū)營造的承辦主體，挖掘社區(qū)內(nèi)的社區(qū)精英，他們可以是生態(tài)、環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者和政治經(jīng)驗(yàn)豐富的公務(wù)員，可以是組織活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)豐富的志愿者。讓社區(qū)精英帶動(dòng)社區(qū)居民參與生態(tài)文明共建活動(dòng)，培養(yǎng)包容開放、共商共治的氛圍。社會(huì)工作可以將這種包容開放的氛圍進(jìn)行提煉，形成制度，在社區(qū)內(nèi)為不同的參與主體提供包容共治的共享平臺(tái)。

4.2.3 制度完善

新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)需要社會(huì)共同參與，多元主體在價(jià)值取向上的差異需要用有效的制度體系接納、引導(dǎo)。評(píng)判制度有效的唯一標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持，因此，了解親近公眾是完善制度的必要環(huán)節(jié)。河湖長制完整制度體系的構(gòu)建，一方面是政府主導(dǎo)的結(jié)果，另一方面離不開社會(huì)公眾對(duì)河湖治理提出的寶貴意見。

社會(huì)工作善于將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)行動(dòng)。通過承接政府購買的公共福利項(xiàng)目，社會(huì)工作能夠廣泛地接觸社會(huì)政策，圍繞制度制定者的目的開展服務(wù)。因此，社會(huì)工作者可以“將政府的語言翻譯成老百姓所理解的語言，將政府所要做的事轉(zhuǎn)換成老百姓需要并能夠做的事”[3]。基于此，社會(huì)工作者介入生態(tài)建設(shè)時(shí)，可以更好地將政策進(jìn)行解釋和宣傳，更專業(yè)、更“本土”地將生態(tài)環(huán)保相關(guān)政策的利好性、可行性進(jìn)行展示，從而收集更真實(shí)、更全面的基層反饋。社會(huì)工作扮演好政府與民眾之間的橋梁角色，有利于助力政策制定者“聽民聲、安民生”，有利于民眾“明政意、擁政令”。