文／劉 銳 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院華南理工大學(xué)建筑設(shè)計研究院有限公司 碩士生導(dǎo)師 教授級高級工程師

謝真真 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院 碩士研究生

引言

社區(qū)規(guī)劃師的誕生與20 世紀60 年代西方發(fā)達國家社區(qū)建設(shè)浪潮的興起密切相關(guān)，經(jīng)濟發(fā)展催生了大量的社區(qū)開發(fā)建設(shè)項目，“社區(qū)規(guī)劃師”（Community Planner）作為一種職業(yè)應(yīng)運而生。美國的社區(qū)建設(shè)受到鄰里中心和新城市主義的影響[1]，“關(guān)注社區(qū)、關(guān)注居民利益”的理念被一步步強化。美國的社區(qū)規(guī)劃師以“項目經(jīng)理”（Project Manager）為代表，采用市場化服務(wù)的方式[2]。

在我國的臺灣地區(qū)，臺北市于1999 年率先推出“社區(qū)規(guī)劃師制度實驗計劃”[3]，正式創(chuàng)立社區(qū)規(guī)劃師制度。臺灣社區(qū)規(guī)劃師制度是以民眾參與都市空間營造為基礎(chǔ)建立的[4,5]，鼓勵那些熱情、有奉獻精神、熟知社區(qū)情況的規(guī)劃設(shè)計專業(yè)人士走入社區(qū)，為社區(qū)提供相關(guān)咨詢服務(wù)，是社區(qū)管理的重要環(huán)節(jié)[2]。

我國大陸地區(qū)對社區(qū)規(guī)劃師制度的實踐起步較晚，成都市于2009 年面向社會公開招募專業(yè)技術(shù)人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師，負責(zé)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制[6]；深圳在城市化快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，其社區(qū)力量逐漸崛起，建立了獨具特色的社區(qū)規(guī)劃師制度模式，主要涵蓋以下四種：行政力量提綱型、專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)綱型、社區(qū)主導(dǎo)型、城市更新的市場驅(qū)動型[7]；廣州的社區(qū)規(guī)劃師制度伴隨著城市更新而建立，主要發(fā)揮“橋梁”作用，傳遞民眾聲音和訴求，搭建對話平臺，調(diào)節(jié)多元主體的利益[8]。

本文選取美國、日本、新加坡三個典型案例，分析其社區(qū)規(guī)劃師運行模式，為我國推進社區(qū)規(guī)劃師制度提出建議。

1 美國“非政府組織支撐”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

1.1 美國社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀初至50 年代，美國先后經(jīng)歷了鄰里單元規(guī)劃和城市更新計劃，此時的社區(qū)規(guī)劃師大多數(shù)來自大學(xué)或科研機構(gòu)，受到政府部門的委托編制社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，在城市發(fā)展中扮演著傳統(tǒng)規(guī)劃師的角色，較多注重物質(zhì)空間形態(tài)，較少關(guān)注空間背后的社會、人文、歷史等屬性。

20 世紀60 年代的“社區(qū)行動計劃”（Community Action Program，簡稱“CAP”），強調(diào)經(jīng)濟、社會、文化在社區(qū)空間上的高度融合，后來該計劃促使“社區(qū)發(fā)展公司”（Community Development Corporation，簡稱“CDC”）的出現(xiàn)[9]。政府放權(quán)，將編制社區(qū)規(guī)劃的權(quán)力下放給“CDC”，共同承擔(dān)政府力不能及而市場又不感興趣的社區(qū)更新項目。

20 世紀70 年代，《住房與社區(qū)發(fā)展法案》頒布，政府開始為“CDC”提供資金支持，資助社區(qū)規(guī)劃師們組織開展社區(qū)活動?！癈DC”擁有多種渠道獲得資金支持，也是聯(lián)邦政府通過財政轉(zhuǎn)移支付為城市社區(qū)提供發(fā)展資金的載體[10]。

20 世紀90 年代，新城市主義盛行，公交導(dǎo)向開發(fā)模式（TOD）和傳統(tǒng)鄰里開發(fā)模式（TND）成為當(dāng)時主流的社區(qū)規(guī)劃理念。社區(qū)規(guī)劃師們在促進公眾參與、組織社區(qū)活動、為社區(qū)提供咨詢服務(wù)的同時還要從城市角度整合社區(qū)內(nèi)居住、商業(yè)、辦公等功能，促進土地集約高效利用。

21 世紀以來，面對社會公共資源分布不均、地區(qū)間發(fā)展差距大等社會性問題，美國逐漸發(fā)展出了新型社區(qū)管理模式——商務(wù)改良組織（Business Improvement Organization）[11]。 他們規(guī)模不大，聘請法律、財務(wù)、設(shè)計方面的專家，為社區(qū)發(fā)展提供服務(wù)，大多依靠義工和慈善募款維持運作，代表地區(qū)參加社區(qū)發(fā)展事業(yè)，其作用更多表現(xiàn)在城市化管理進程中[12]，包括區(qū)域街道形象的維護、社區(qū)垃圾的管理、城市照明系統(tǒng)的改善、節(jié)慶盛典的活動策劃、商業(yè)發(fā)展的市場調(diào)研等。

1.2 美國社區(qū)規(guī)劃師的角色探討

非政府性質(zhì)的社會組織在美國有著深厚的歷史基礎(chǔ)，為社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成起到了推動作用，他們在政府部門與基層社區(qū)之間充當(dāng)聯(lián)系紐帶，屬于反饋協(xié)調(diào)型社區(qū)規(guī)劃師[13]。美國社區(qū)規(guī)劃師不僅僅是指以社區(qū)為工作單位的規(guī)劃師，他更像是一種工作角色，或者幾種相關(guān)工作的統(tǒng)稱，包括空間規(guī)劃師、理事和專務(wù)[14]。空間規(guī)劃師由社區(qū)面向社會公開招聘，社區(qū)理事由社區(qū)委員會選舉產(chǎn)生，而專務(wù)則由政府牽頭，面向社會公開聘任，其中包括社區(qū)醫(yī)療專務(wù)、財務(wù)專務(wù)、人力專務(wù)、法律專務(wù)等。

2 日本“法律規(guī)范強化”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

2.1 日本社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀六七十年代日本的社區(qū)規(guī)劃師以“城市規(guī)劃顧問”的身份出現(xiàn)，他們大多來自于大學(xué)等科研機構(gòu)，工作內(nèi)容包括摸查社區(qū)基本情況、制定規(guī)劃設(shè)計方案、確定建設(shè)項目等傳統(tǒng)規(guī)劃師的職責(zé)。

20 世紀80 年代，因大量日本民眾開始關(guān)注歷史文化街區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護，導(dǎo)致民間自發(fā)形成的“非政府組織”（Non-Governmental Organization，簡稱“NGO”）開始介入城市更新項目。社區(qū)規(guī)劃師的身份開始變得多元，不僅包括擁有專業(yè)背景的學(xué)者專家，還包括來自民間的社會人士。

20 世紀90 年代，非營利組織（Non-Profit Organization，簡稱“NPO”）誕生，“NPO”可以開展政府和企業(yè)都無法介入的社區(qū)營造項目。1998 年12 月，“NPO 促進法”的出臺賦予這些擁有專業(yè)能力的NPO 組織以法人資格，促進了義務(wù)活動和相關(guān)志愿者團體的蓬勃發(fā)展。

進入21 世紀，日本的社區(qū)營造開始與城市空間再開發(fā)緊密聯(lián)系[15]。負責(zé)掌管地區(qū)建筑經(jīng)營權(quán)的代表人以社區(qū)規(guī)劃師的身份負責(zé)提高土地和建筑的經(jīng)營價值，保證居民能夠依靠土地和建筑租金獲得穩(wěn)定的收入來源，由此社區(qū)規(guī)劃師逐步承擔(dān)起了開發(fā)城市空間的任務(wù)。

2.2 日本社區(qū)規(guī)劃師制度的角色探討

“NPO 促進法”的頒布，使得日本的社區(qū)營造工作逐漸由居民參與向居民主導(dǎo)的方向過渡，由此帶來了社區(qū)規(guī)劃師身份的多元化、工作的精細化、職責(zé)的復(fù)雜化等多方面的轉(zhuǎn)變。“NPO”組織在社區(qū)營造中的出色表現(xiàn)以及社區(qū)營造的網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化，使得由社會群體組成的社區(qū)規(guī)劃師隊伍迅速壯大，社區(qū)規(guī)劃師的社會影響力也在不斷擴大，以市民為主體的社區(qū)營造已經(jīng)成為常態(tài)。日本社區(qū)規(guī)劃師在社區(qū)營造和城市發(fā)展中所擔(dān)任的角色也越來越復(fù)雜，逐漸成為提升城市治理能力的新力量[16]。

3 新加坡“財政力量支持”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

3.1 新加坡社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

新加坡政府依靠強有力的經(jīng)濟實力在物質(zhì)空間層面為居民提供了高質(zhì)量的居住建筑和生活環(huán)境，由新加坡建屋發(fā)展局（Housing Development Board，簡稱“HDB”）提供的公共組屋占了市民住房的80%[17]。

表1 美國社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

表2 日本社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

20 世紀90 年代，新加坡開始啟動老舊組屋更新計劃。此時距離最早一批的組屋建設(shè)已經(jīng)超過半個世紀之久，民眾對于居住環(huán)境改善的呼聲越來越高，大量組屋亟待更新和改善。

2007 年，新加坡啟動鄰里更新項目。政府為了迎合民眾需求，組建社區(qū)規(guī)劃師隊伍，吸納了包括基層組織、政府公共機構(gòu)、社區(qū)管理機構(gòu)等各個組織的成員，希望多方采集民眾意見。在更新項目中，社區(qū)規(guī)劃師把征集民眾意見納入更新程序。

2013 年，新加坡政府采取更加積極的措施引導(dǎo)民眾參與更新項目，社區(qū)規(guī)劃師們開始就項目舉辦工作坊和社區(qū)活動，讓居民直接參與項目的規(guī)劃設(shè)計。

2017 年，由HDB 發(fā)起的“重塑家園”計劃已經(jīng)實施了三期，政府更加注重社區(qū)的特色性發(fā)展，以及社區(qū)與周邊城市交通、城市空間的關(guān)系，社區(qū)規(guī)劃師的視野更加廣闊，不僅根據(jù)社區(qū)自身特點制定特色化發(fā)展路徑，還跳脫傳統(tǒng)更新設(shè)計的邏輯框架，開始對城市交通發(fā)展提出策略建議。

表3 新加坡社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

表4 美國、日本、新加坡社區(qū)規(guī)劃師運行模式比較（表格來源：作者自繪）

3.2“財政力量支持”對社區(qū)規(guī)劃師運行模式的影響

新加坡政府不斷增加社區(qū)財政預(yù)算投入，確保社區(qū)日常管理和運作費用的充足。為了增強社區(qū)凝聚力，對社區(qū)組織開展的活動進行補貼，鼓勵基層舉辦各種創(chuàng)意活動，除此之外對社區(qū)物業(yè)管理費進行補貼。但是這種沒有資金困擾的社區(qū)更新和社區(qū)規(guī)劃師機制，居民參與度仍然不甚理想。居民不但對政府的安排產(chǎn)生習(xí)慣性依賴，他們的參與意識有待加強，還需要儲備更多有關(guān)社區(qū)規(guī)劃和城市更新相關(guān)的背景知識。

4 比較與討論

根據(jù)以上3 個案例，可總結(jié)出社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成路徑有以下3 種：（1）非政府組織的歷史積淀——美國；（2）通過立法對城市開發(fā)提出社區(qū)居民參與的要求——日本；（3）設(shè)立公共財政計劃鼓勵民眾積極參與城市規(guī)劃——新加坡。

美國的非政府組織在社區(qū)規(guī)劃中具備長期的發(fā)展歷史，為社區(qū)規(guī)劃師運行模式奠定了基礎(chǔ)，加上政府對社區(qū)規(guī)劃的放權(quán)以及對非政府組織的財政支持，有效地促進了公眾參與。

與美國相比，日本雖不具備社會組織的發(fā)展基礎(chǔ)，但是通過立法的形式保障了社區(qū)規(guī)劃師工作的順利開展。民眾主導(dǎo)而后政府立法支持是一種自下而上的社區(qū)規(guī)劃師運行模式，因民眾呼吁歷史街區(qū)保護而逐步演變出的社區(qū)營造模式，使得日本的社區(qū)規(guī)劃師更加接地氣。

新加坡一直寄希望于居民主動參與社區(qū)規(guī)劃，但是受到政府主導(dǎo)力量的思維限制，社區(qū)參與程度很難達到預(yù)期的效果，社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成也更多服務(wù)于政府部門。

總體趨勢上，社區(qū)規(guī)劃師都在由設(shè)計型社區(qū)規(guī)劃師向策劃型和組織型社區(qū)規(guī)劃師轉(zhuǎn)變。社區(qū)規(guī)劃師從關(guān)注社區(qū)物質(zhì)空間建設(shè)過渡到關(guān)注社區(qū)微空間改造，從促進社會交往過渡到鼓勵社區(qū)營造，從組織社區(qū)活動到社區(qū)治理，這些轉(zhuǎn)變和過渡都體現(xiàn)出社區(qū)規(guī)劃師的工作內(nèi)容精細化、職責(zé)復(fù)雜化的特點。

5 我國社區(qū)規(guī)劃師制度化路徑思考

5.1 政府設(shè)立專項基金、制訂計劃，啟動社區(qū)規(guī)劃師制度

經(jīng)驗顯示，社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃師的活動經(jīng)費大部分來源于政府。如果在社區(qū)規(guī)劃師制度上投入一定的經(jīng)費支持，包括提升社區(qū)規(guī)劃師的待遇、為志愿者參與社區(qū)規(guī)劃提供基金支持，就可以在更廣范圍、更多領(lǐng)域內(nèi)吸引社會人士加入到社區(qū)規(guī)劃師的行列中去。這樣不僅可以為社區(qū)發(fā)展儲備技術(shù)人才，還有利于及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題并采取解決措施，對促進城市健康發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定有重要作用。

5.2 社區(qū)規(guī)劃師身份多樣化，技能復(fù)合化

我們需要明確社區(qū)規(guī)劃師作為一份職業(yè)，其身份需要多樣化，來自不同專業(yè)背景、不同部門、不同機構(gòu)的社區(qū)規(guī)劃師團體才能為社區(qū)發(fā)展提供多種視角和建議。傳統(tǒng)擅長規(guī)劃設(shè)計和圖面表達的規(guī)劃師已經(jīng)不能滿足當(dāng)代社會對社區(qū)規(guī)劃師的要求，社區(qū)規(guī)劃師需要有新的技能輸入。

5.3 群眾提升參與意識，凝聚社會力量

群眾應(yīng)該成為社區(qū)營造的主體，增強居民的參與意識，培育居民獲得感和幸福感，構(gòu)建社區(qū)共同體。成功的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該能夠聆聽社會各界的力量，從各個方面給予綜合考量，做出能夠平衡各方利益的決策。倡導(dǎo)居民參與社區(qū)規(guī)劃，可以提升社區(qū)的自治能力、面對風(fēng)險災(zāi)害的能力。

結(jié)語

我國已經(jīng)明確建立社區(qū)規(guī)劃制度的城市還比較少，目前多出現(xiàn)在東南和西南等大城市，大部分地區(qū)在城市更新過程中還是存在與社區(qū)聯(lián)系不夠緊密的問題。未來社區(qū)規(guī)劃師制度的發(fā)展方向，應(yīng)該朝著獨立自主的方向發(fā)展，不能盲目借鑒外國發(fā)展經(jīng)驗，應(yīng)該從政府、規(guī)劃師、群眾三個角度建立發(fā)展機制。在當(dāng)下及未來的城市更新中，社區(qū)規(guī)劃師的長期有效參與是城市健康可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。