彭艷杰 長(zhǎng)沙市開福區(qū)芙蓉北路街道辦事處

引言

近年來，為適應(yīng)愈發(fā)復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，滿足新時(shí)期行政事業(yè)單位的管理需要，在全面預(yù)算管理基礎(chǔ)上，提出全新的預(yù)算績(jī)效管理理念，保持業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、預(yù)算管理二者的緊密聯(lián)系，這對(duì)預(yù)算管理效率、執(zhí)行力度的提升有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，也對(duì)行政事業(yè)單位職能作用的發(fā)揮起到積極影響。然而，由于預(yù)算績(jī)效管理理念問世時(shí)間較晚，在實(shí)施期間難免遇到一些問題有待解決，本文就此開展研究。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理概述

（一）預(yù)算績(jī)效管理涵義

預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上是由業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、預(yù)算管理兩部分組成的一種全新管理模式，也屬于全面預(yù)算管理體系的重要組成部分，在單個(gè)預(yù)算周期內(nèi)，通過前期調(diào)研工作來調(diào)查取證預(yù)算效率、服務(wù)質(zhì)量等各方面因素，采取定性定量方法評(píng)估后設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行期間的投入產(chǎn)出情況及成果進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行期間實(shí)際存在的問題并加以改正，從而實(shí)現(xiàn)高效利用單位資金、推進(jìn)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、資源優(yōu)化配置的目的。從行政事業(yè)單位角度來看，預(yù)算績(jī)效管理是根據(jù)監(jiān)督單位預(yù)算資金投入使用過程所采取一系列方法手段的綜合性活動(dòng)，為管理者提供績(jī)效考核參照、全面反映預(yù)算執(zhí)行情況。

（二）預(yù)算績(jī)效管理模式

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施期間，曾采用或正采用單式預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、分項(xiàng)排列預(yù)算等管理模式，不同模式的適用范圍、方法手段存在明顯差異，需要結(jié)合單位實(shí)際情況加以選擇。其中，單式預(yù)算因缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系被復(fù)式預(yù)算取代，零基預(yù)算因不受歷史年度預(yù)算情況的影響受到一些單位的青睞，分項(xiàng)排列預(yù)算圍繞特定目標(biāo)而開展預(yù)算文件編制、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定等工作，將全部資金來源及支出情況在報(bào)表中進(jìn)行順序排列、附加說明，有著簡(jiǎn)便、清晰的優(yōu)勢(shì)，可以準(zhǔn)確描述單位預(yù)算資金分配使用情況，應(yīng)用范圍較廣。

（三）預(yù)算績(jī)效管理意義

1.緩解地方財(cái)政支出壓力

多數(shù)行政事業(yè)單位的資金來源以政府財(cái)政補(bǔ)助、撥入?？顬橹?，由地方政府與上級(jí)單位撥入事業(yè)經(jīng)費(fèi)和指定用途的專項(xiàng)資金，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理模式的實(shí)施，可以提高資金利用率、減少不必要的資金支出，間接層面上起到緩解財(cái)政壓力、維持財(cái)政收支平衡的作用。

2.提高預(yù)算管理科學(xué)性

預(yù)算績(jī)效管理具有全員、全過程控制的特點(diǎn)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)手段，將單位人力、財(cái)力等所有資源均納入管理監(jiān)控范疇內(nèi)，跟蹤監(jiān)管資源立項(xiàng)、預(yù)算編制、文件審批、預(yù)算執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來反映預(yù)算管理期間存在的具體問題，在問題改進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)積累期間，持續(xù)提高預(yù)算管理科學(xué)性。

3.提高資金利用率

預(yù)算績(jī)效管理模式中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制，不但將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，對(duì)各部門人員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，同時(shí)，還以款項(xiàng)實(shí)際收到、付出情況作為核算本期收益費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確反映各期成本盈虧情況，提高預(yù)算管理過程的透明度，有效懲處資金隨意使用等違反工作準(zhǔn)則、預(yù)算文件的不規(guī)范行為，起到提高資金實(shí)際利用率、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度的作用。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理期間遇到的主要難點(diǎn)

（一）管理制度有待健全

預(yù)算績(jī)效管理是一種具有整體性、程序性的管理模式，涉及預(yù)算立項(xiàng)、預(yù)算文件編制、審批執(zhí)行、后期考評(píng)等多個(gè)方面，管理流程較為繁瑣。與此同時(shí)，由于預(yù)算績(jī)效管理理念問世時(shí)間較晚，受到時(shí)間限制，雖然我國多數(shù)行政事業(yè)單位陸續(xù)推廣實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理模式，但管理制度仍處于初期建設(shè)階段，存在制度不完善、部分條款內(nèi)容模糊不清的問題，沒有將預(yù)算績(jī)效管理工作的全部?jī)?nèi)容涵蓋到現(xiàn)有制度體系當(dāng)中，也沒有在實(shí)際管理過程中體現(xiàn)出“自我約束、自我管理”的特性。例如，在預(yù)算績(jī)效管理期間出現(xiàn)突發(fā)問題時(shí)，由于現(xiàn)行制度體系中并未對(duì)此類問題的解決方法加以明確規(guī)定，依賴管理人員的主觀判斷、工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行處理，管理活動(dòng)缺乏規(guī)范性與標(biāo)準(zhǔn)化。

數(shù)學(xué)思維的類型按不同的標(biāo)準(zhǔn)還有其它分類，因而相應(yīng)地產(chǎn)生思維疑難的情況還有多種情況，比如創(chuàng)造性思維疑難、空間思維疑難等．

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系有待完善

1.指標(biāo)體系不完善

從評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定角度來看，主要存在細(xì)化程度不足、缺乏常態(tài)化修正機(jī)制兩項(xiàng)問題。其中，指標(biāo)細(xì)化程度問題在于，雖然根據(jù)實(shí)際管理情況而設(shè)立一批績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，卻沒有對(duì)各類指標(biāo)進(jìn)行拆分、細(xì)化處理，沒有起到應(yīng)有的參照作用。例如，部分行政事業(yè)單位設(shè)立項(xiàng)目決策、資金運(yùn)用、項(xiàng)目效果三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)部分一級(jí)指標(biāo)如將資金運(yùn)用拆分為項(xiàng)目資金分配、項(xiàng)目資金管理等二類指標(biāo)，并未將指標(biāo)繼續(xù)拆分，籠統(tǒng)的設(shè)定一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分值，具體評(píng)價(jià)打分則依賴管理人員的工作經(jīng)驗(yàn)、主觀判斷，缺乏公允。而缺乏常態(tài)化修正機(jī)制問題在于，隨著外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境的持續(xù)變化，行政事業(yè)單位早期設(shè)定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與權(quán)重分值缺乏現(xiàn)實(shí)適用性，有待改進(jìn)，逐漸暴露出指標(biāo)種類不足等多項(xiàng)問題。與此同時(shí)，缺乏常態(tài)化的指標(biāo)修正機(jī)制，沒有在固定時(shí)間段對(duì)現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)量、種類、權(quán)重分值進(jìn)行修正調(diào)整，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況造成影響。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)方法不科學(xué)

目前來看，在預(yù)算績(jī)效管理期間，主要采取成本效益分析、因素分析以及目標(biāo)分析比較等績(jī)效評(píng)價(jià)方法，這類方法有著操作簡(jiǎn)單、易于實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，充分滿足預(yù)算績(jī)效管理模式的初期實(shí)施需求。然而，隨著管理范圍的拓展，面對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的管理難題，這類績(jī)效評(píng)價(jià)方法暴露出依賴管理人員工作經(jīng)驗(yàn)、打分評(píng)價(jià)受人為主觀因素影響的問題，缺乏科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度薄弱

從預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效監(jiān)管角度來看，當(dāng)前主要存在監(jiān)管范圍有限、獎(jiǎng)懲力度不足、監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用乏力三項(xiàng)問題。其中，監(jiān)管范圍問題在于，仍舊實(shí)施傳統(tǒng)的粗放型監(jiān)管手段，在預(yù)算管理期間設(shè)立若干監(jiān)管重點(diǎn)，由監(jiān)管人員定期對(duì)各處重點(diǎn)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查監(jiān)控，沒有形成完全涵蓋預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管機(jī)制，也沒有對(duì)監(jiān)管期間所發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)問題的后續(xù)整改情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查。獎(jiǎng)懲力度不足問題在于，現(xiàn)有的問責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，部分獎(jiǎng)懲規(guī)定條款內(nèi)容模糊不清，也沒有對(duì)獎(jiǎng)懲方案實(shí)施過程進(jìn)行公示，在預(yù)算執(zhí)行期間出現(xiàn)私自改變資金用途、虛列套用預(yù)算、項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)等問題時(shí)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人采取的懲處力度較為輕微，加之懲處方案及實(shí)施過程沒有公示，并未起到應(yīng)有的警示作用，導(dǎo)致同類問題反復(fù)出現(xiàn)。而監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用乏力問題在于，績(jī)效監(jiān)管意識(shí)落后，雖然在預(yù)算執(zhí)行期間糾正了大量的不規(guī)范操作行為，卻沒有做到溯本求源，僅對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)懲處，并未深入分析問題產(chǎn)生原因和采取績(jī)效目標(biāo)調(diào)整、業(yè)務(wù)流程重構(gòu)等改進(jìn)措施，不利于預(yù)算績(jī)效管理水平的持續(xù)提高。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系的完善策略

（一）完善補(bǔ)充預(yù)算績(jī)效管理制度

為取得理想的預(yù)算績(jī)效管理成果，當(dāng)務(wù)之急在于完善現(xiàn)行制度體系。首先，緊扣實(shí)際，搭建預(yù)算績(jī)效管理框架。對(duì)于尚處于預(yù)算績(jī)效管理體系初期建設(shè)階段的行政事業(yè)單位，需要積極借鑒國內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的成功案例，但不得全盤照搬制度體系建設(shè)方案，而是遵循實(shí)際出發(fā)原則，根據(jù)本單位情況進(jìn)行選擇，并對(duì)借鑒案例中的制度體系框架進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，在管理模式選擇層面，根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理側(cè)重點(diǎn)，選擇采取單式、復(fù)式、零基預(yù)算或者是分項(xiàng)排列預(yù)算的模式。其次，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)流程、管理方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等制度內(nèi)容進(jìn)行完善補(bǔ)充，以及標(biāo)注管理期間各項(xiàng)常見問題的應(yīng)對(duì)方法，形成覆蓋預(yù)算績(jī)效管理全過程的閉環(huán)管理體系，依托制度內(nèi)容，約束、指導(dǎo)管理工作開展。例如，對(duì)預(yù)算的種類、內(nèi)容、編制格式、編制程序、編制方法、編制原則進(jìn)行規(guī)定。最后，明確責(zé)任主體，形成協(xié)作機(jī)制。考慮到預(yù)算績(jī)效管理工作涉及諸多科室部門，為滿足協(xié)作管理需要，需要對(duì)各科室部門、預(yù)算單位的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，引入精細(xì)化管理理念，將績(jī)效目標(biāo)分解為若干任務(wù)，將任務(wù)下發(fā)至科室單位與個(gè)人，使得各部門人員和管理人員明確自身工作內(nèi)容。同時(shí)，建立預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌開展與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的各項(xiàng)工作，提供指導(dǎo)意見。

（二）健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

1.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)化修正

首先，行政事業(yè)單位必須對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化處理，依次設(shè)置一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)指標(biāo)，明確各級(jí)指標(biāo)的從屬關(guān)系、具體分值和評(píng)價(jià)打分標(biāo)準(zhǔn)。例如，某行政事業(yè)單位設(shè)立項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目效果三項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，分別分配30分、30分、40分的分值。其中，項(xiàng)目決策指標(biāo)細(xì)化如表1。

表1 項(xiàng)目決策指標(biāo)計(jì)分表

其次，建立常態(tài)化的指標(biāo)修正機(jī)制，對(duì)修正時(shí)間、分值分配方法加以明確，管理人員根據(jù)績(jī)效目標(biāo)、內(nèi)外部環(huán)境情況的改變，定期對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的數(shù)量、分值進(jìn)行調(diào)整。

2.優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法

為提高績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性，免受人為主觀影響，應(yīng)采取新型的層次分析法，通過定性定量方式，將績(jī)效目標(biāo)及相關(guān)元素逐級(jí)分解為目標(biāo)、準(zhǔn)則和方案等多個(gè)層次，準(zhǔn)確計(jì)算各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)數(shù)，按權(quán)數(shù)順序排列，獲取最優(yōu)解方案，多用于定量描述較為復(fù)雜的決策問題。此外，為建立多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步減小人為主觀因素造成的影響。一方面，搭配應(yīng)用公眾評(píng)判、目標(biāo)比較等方法，以層次分析為主、其他方法為輔，從更多角度看待績(jī)效評(píng)級(jí)問題。另一方面，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)與智能算法，如邏輯運(yùn)算推理算法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法，基于程序運(yùn)行準(zhǔn)則，替代人工完成層次分析過程中的構(gòu)造判斷矩陣、層次單排序、層次總排序等計(jì)算操作。

（三）加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)管力度

1.預(yù)算執(zhí)行期間實(shí)施績(jī)效跟蹤管理

行政事業(yè)單位應(yīng)實(shí)施績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)管模式，按照財(cái)政批復(fù)績(jī)效目標(biāo)，委派專人對(duì)預(yù)算計(jì)劃的具體執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，對(duì)照實(shí)時(shí)掌握信息和預(yù)期目標(biāo)值，采取量化分析方式，在實(shí)際值、目標(biāo)值二者偏差程度超過一定比例后，將問題上報(bào)反饋，深入分析偏差成因，督促相關(guān)科室部門人員在限期內(nèi)整改，并對(duì)后續(xù)整改過程、取得效果加以檢查，將相關(guān)信息記錄成冊(cè)提交財(cái)政部門報(bào)備。同時(shí)，建立多級(jí)預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)管體系，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行重要程度，采取不同級(jí)別的監(jiān)管方式，一級(jí)監(jiān)控是在每年對(duì)監(jiān)控項(xiàng)目或單位開展4次及以上的跟蹤問效工作，二級(jí)監(jiān)控是每年開展2次及以上跟蹤問效工作，三級(jí)監(jiān)控是每年最少開展1次跟蹤問效工作。

2.預(yù)算執(zhí)行后開展績(jī)效評(píng)價(jià)

在預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行完畢后，行政事業(yè)單位需要組織開展內(nèi)部自我評(píng)價(jià)工作，根據(jù)已掌握資料信息、預(yù)算績(jī)效監(jiān)管報(bào)告，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程和相關(guān)管理工作的情況加以評(píng)價(jià)打分，探討過程中存在的各項(xiàng)問題，如績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)適用性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定是否合理、監(jiān)管手段是否需要改進(jìn)等，以問題為導(dǎo)向，對(duì)現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理制度內(nèi)容、監(jiān)管機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，并將結(jié)果上報(bào)至財(cái)政部門與上級(jí)單位，為預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)管工作提供指導(dǎo)意見。

3.引入績(jī)效獎(jiǎng)懲與問責(zé)機(jī)制

為加強(qiáng)監(jiān)管力度與預(yù)算執(zhí)行力度，在監(jiān)管期間起到應(yīng)有的警示作用，避免同類問題反復(fù)出現(xiàn)，行政事業(yè)單位需要根據(jù)本單位情況與遵循相關(guān)政策法律，編制《問責(zé)辦法》，對(duì)私自改變預(yù)算資金用途、項(xiàng)目效益不達(dá)標(biāo)、預(yù)算資金流向不明等各類問題的主次責(zé)任人連帶責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容加以明確規(guī)定，并對(duì)順利達(dá)成績(jī)效目標(biāo)、在預(yù)算執(zhí)行期間有突出貢獻(xiàn)的人員給予精神、物質(zhì)層面的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)獎(jiǎng)懲方案內(nèi)容、實(shí)施過程進(jìn)行公示，將其作為后續(xù)人員培訓(xùn)、預(yù)算績(jī)效管理宣傳活動(dòng)的參考案例。

結(jié)語

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理已成為全面預(yù)算管理體系不可或缺的組成部分，有利于提高單位整體管理水平，也是解決財(cái)政資金分配、使用問題的關(guān)鍵。各級(jí)行政事業(yè)單位務(wù)必對(duì)預(yù)算績(jī)效管理問題予以高度重視，深入了解管理涵義、模式和實(shí)施意義，圍繞管理期間實(shí)際存在的重難點(diǎn)問題來落實(shí)上述完善策略。