方路錦 申來津

摘? ? ? 要：從“企業(yè)再造”到政務“流程再造”再到行政執(zhí)法“流程再造”，既是“流程再造”理論不斷被其他學科吸收、借鑒和應用的過程，也是“流程再造”實踐經(jīng)驗不斷被提煉、總結和升華的過程。行政執(zhí)法“流程再造”理論具有根本性、徹底性、顯著性等一般特點，同時也蘊含著法治引領、人民本位、簡政放權和科技賦能等特殊價值。推進行政執(zhí)法“流程再造”，應以“放管結合、優(yōu)化服務”為依托，整合組織結構，厘定權力界限，從“物理變化”到“化學反應”，從量變到質變，形成更加完善的行政執(zhí)法運行體系，為深入推進法治政府建設奠定堅實基礎。

關? 鍵? 詞：優(yōu)化營商環(huán)境;行政執(zhí)法;流程再造;“放管服”;簡政放權

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0019-12

收稿日期：2021-08-30

作者簡介：方路錦，武漢理工大學法學與人文社會學院碩士研究生，研究方向為行政法學、法理學;申來津，武漢理工大學法學與人文社會學院教授，研究方向為行政法學、法政治學。

基金項目：本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金一般項目“優(yōu)化營商環(huán)境法治化改革的行政執(zhí)法”的階段性成果，項目編號：2021-zy-038。

優(yōu)化營商環(huán)境是黨中央、國務院在新時代作出的重大決策部署。2021年3月，《中華人民共和國經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“構建一流營商環(huán)境”和“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”。行政執(zhí)法作為優(yōu)化營商環(huán)境法治化進程的重要方式，是我國進一步推進“放管服”改革、凈化交易環(huán)境、激發(fā)市場活力的有力抓手。然而，當前的行政執(zhí)法結構、理念和方式已難以應對大數(shù)據(jù)時代行政執(zhí)法工作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，難以適應現(xiàn)代化治理體系下優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實需要。在此背景下，研究行政執(zhí)法“流程再造”，深入推進優(yōu)化營商環(huán)境法治化改革，無疑具有重要的學術價值與現(xiàn)實意義。

一、行政執(zhí)法“流程再造”的歷史溯源

“流程再造”理論具有深厚的歷史積淀，其創(chuàng)立之初主要服務于企業(yè)管理，應用于企業(yè)變革之中，即所謂的“業(yè)務流程再造”。伴隨著“業(yè)務流程再造”的廣泛傳播和實踐中的可觀效益，“流程再造”理論逐漸被公共管理、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞出版等學科借鑒，為多個領域提供了科學研究的理論指導和實踐路徑。

（一）企業(yè)變革中的“流程再造”

企業(yè)變革中的“流程再造”即“業(yè)務流程再造”或“企業(yè)再造”，是“流程再造”理論的最初應用形態(tài)。從源流上講，“流程再造”理論是對古典經(jīng)濟學的勞動分工理論、科學管理中的組織結構理論、戰(zhàn)略管理下的組織變革理論等的繼承和發(fā)展。這是由于隨著時代的不斷發(fā)展和內外環(huán)境的劇烈變化，原有的“科層制管理”越來越難適應企業(yè)的發(fā)展。美國學者邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮提出了適應時代潮流的企業(yè)“流程再造”理論，掀起了企業(yè)管理全面革新的浪潮并在20世紀90年代達到了全盛①。國內關于“流程再造”問題的研究起步于20世紀90年代中后期②。中國知網(wǎng)上可以檢索到關于“流程再造”的第一篇論文產(chǎn)生于1995年，在1998年邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮的經(jīng)典著作《企業(yè)再造》被翻譯成中文后，國內的相關理論研究成果開始大量涌現(xiàn)。

（二）政務改革中的“流程再造”

隨著“流程再造”理論被廣為傳播和學習，西方各國紛紛興起了以“政府再造”為主要內容的行政改革浪潮，其重要內容之一就是將“流程再造”引入政府部門，實施過程控制與結果導向并重的績效管理，并取得了顯著的成效。[1]將企業(yè)“流程再造”理論與方法應用于政務改革的過程被稱為政務“流程再造”。“政務‘流程再造’是一個以業(yè)務流程為核心的政府創(chuàng)新過程，它借助現(xiàn)代管理學以及經(jīng)濟學的市場機制原理，以公眾為導向，以信息網(wǎng)絡技術為支撐，打破傳統(tǒng)政府組織得以建立的種種假設，通過對政府運作流程進行徹底的、根本性的反思和再設計，力求達到公共治理水平、服務質量、政府效能的大幅度提升?！盵2]國外學者更多關注如何借助大數(shù)據(jù)等信息技術促進互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務體系深度融合，多數(shù)學者主張借助信息手段集成優(yōu)化政務“流程再造”，實現(xiàn)更高效的政府公共管理和公共服務。當然，21世紀的政務“流程再造”也并不應僅局限于信息技術本身。[3]國內學界關于政務“流程再造”問題的研究主要圍繞以下四個方面：一是政務“流程再造”的基本理論問題研究;二是通過“流程再造”的方式推進服務型政府建設的問題研究;三是通過“流程再造”的方式推動簡政放權改革問題研究;四是以信息技術作為實施“流程再造”重要手段的相關問題研究。

（三）行政執(zhí)法改革中的“流程再造”

行政執(zhí)法“流程再造”實際上是對政務“流程再造”理論的進一步開拓和深化，雖然在我國行政執(zhí)法實踐中已多有應用，但理論上還鮮有學者對其概念加以概括。本文提出行政執(zhí)法“流程再造”這一命題并對其概念加以明確。首先，最為關鍵的是對“流程”一詞的界定?！傲鞒獭迸c法律術語中的“程序”一詞含義相近，但本文中“流程”的內涵遠大于傳統(tǒng)法律程序的外延，不僅解決程序問題，還解決程序之外的理念、組織與方法問題;不僅強調程序的正當價值，更重視效率價值的貫徹;不僅要求程序合法，更要求程序合情、合理、便民。其次，是對“再造”一詞的界定?！霸僭臁睆娬{的是對行政執(zhí)法不合時宜的組織結構、思維觀念和方式方法等進行全面系統(tǒng)的變革，而非對個別領域、個別事項的小修小補。因此，本文中的行政執(zhí)法“流程再造”是指運用“流程再造”“整體性治理”“行政自制”等公共管理和行政法學的相關理論，輔之以信息化、智能化等各種技術手段，將法治引領、人民本位、簡政放權和科技賦能作為價值追求，對以行政審批和市場監(jiān)管為主要內容的行政執(zhí)法結構、理念和方式進行根本性思考、系統(tǒng)性梳理和全方位變革，其目的是從根本上促進執(zhí)法質效的顯著進步，使得行政執(zhí)法過程滿足法治政府建設框架下優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實需要。概言之，行政執(zhí)法“流程再造”就是面向營商環(huán)境優(yōu)化的行政執(zhí)法過程的全面革新。盡管我國行政執(zhí)法“流程再造”理論研究起步較晚，但實踐中各地早已開始了一系列實踐探索。當前，各地各級行政機關都在大刀闊斧地推進政務“流程再造”①。尤其是近年來各地政府開始在行政執(zhí)法實踐中引入“流程再造”的理論和方法，如“窗口式辦公”“并聯(lián)式審批”“一站式服務”等協(xié)同聯(lián)動機制，實際上都是“流程再造”理念和方法的實踐應用。此外，一些地方政府為營造更加高效便捷、公開透明的政務環(huán)境而推行的“行政權力清單”“行政權力公開”“行政效能建設”等創(chuàng)新性制度探索，內在包含了對辦事流程的優(yōu)化與整合，實際上都是將“流程再造”理論應用于行政執(zhí)法過程的典型實例。

盡管行政執(zhí)法“流程再造”與企業(yè)“流程再造”一脈相承，但由于再造主體、客體和環(huán)境的差別，當前行政執(zhí)法“流程再造”的理論與實踐已經(jīng)不再局限于簡單模仿和移植企業(yè)“流程再造”的經(jīng)驗，而是在此基礎上呈現(xiàn)出特有的時代屬性。

二、行政執(zhí)法“流程再造”的價值意蘊

行政執(zhí)法“流程再造”具有深厚的價值意蘊，本文將其歸納為最基本的四種類型，即法治引領、人民本位（市場本位）、簡政放權和科技賦能。

（一）法治引領

建設社會主義法治政府，必須堅守法治引領，將法治精神、原則、方式作為國家和社會治理的基本前提及首要準則。推進行政執(zhí)法“流程再造”，也應運用法治思維、法治原理和法治手段，堅持執(zhí)法改革與厲行法治相統(tǒng)一相協(xié)調。[4]其一，行政執(zhí)法“流程再造”要符合法治精神。法治精神是指在思想層面的法治理念或價值，是一個包含了民主、平等、自由等諸多社會價值的綜合觀念，這些觀念幾乎囊括了現(xiàn)代社會所有體現(xiàn)公平正義的價值理念。[5]因而在行政執(zhí)法“流程再造”過程中，應時刻以法治精神和法治觀念為引領，樹立法治思維和法治意識，以法治觀指導改革、規(guī)范改革。其二，行政執(zhí)法“流程再造”要符合法治原則。實際上，法治本身就是一種行為原則①?，F(xiàn)代社會，法治要求全體公民尤其是國家機關及其工作人員都應將法治原則作為日常工作生活的基本遵循。關于法治原則的具體內容，有學者將國家機關工作人員應當遵循的基本法治原則歸納為10種②。而在行政執(zhí)法“流程再造”過程中，“法不溯及既往原則”“信賴利益保護原則”“職權法定原則”“權利分工制約原則”“正當程序原則”“平等原則”“比例原則”具有更為重要的指導意義。其三，行政執(zhí)法“流程再造”要符合法治方式。自古以來，我國歷代均將“法治”作為治國理政的重要方式③。法治作為行政執(zhí)法機關的基本行為方式，要求行政執(zhí)法“流程再造”各方面、各環(huán)節(jié)的推進都應踐行法治方式、納入法治軌道?？陀^而言，“流程再造”在某種程度上是對現(xiàn)有制度的超越與革新，這意味著改革可能在一定程度上突破現(xiàn)行的規(guī)范體系，但并不意味著可以肆意突破法律秩序。一方面，行政執(zhí)法“流程再造”的相關創(chuàng)新和嘗試應于法有據(jù);另一方面，“流程再造”的各項成熟模式也應及時通過正當、合法程序上升為穩(wěn)定性的制度規(guī)范。

（二）人民本位

在我國，社會主義政治制度的根本特點是人民當家作主，人民是國家和社會的主人，政府機構及其工作人員是人民的“公仆”。十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內容，并強調“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民?！盵6]“行政執(zhí)法是國家治理的關鍵環(huán)節(jié)，將以人民為中心理念‘嵌入’行政執(zhí)法體系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。”[7]因而，踐行人民本位價值理念是行政執(zhí)法改革的題中之義和重要內容。在優(yōu)化營商環(huán)境背景下推進行政執(zhí)法“流程再造”，既是不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措，也是實現(xiàn)法治政府的必由之路，人民本位不僅應當成為執(zhí)法改革實踐的基本原則，同時也應當成為其理論建構的重要價值準則。當然，在優(yōu)化營商環(huán)境的語境下，人民本位將更多地體現(xiàn)為“市場本位”。

（三）簡政放權

簡政放權對于行政執(zhí)法“流程再造”十分必要④。黨的十八大以來，中央政府十分重視簡政放權和還權于民，為此召開了多次會議，推行了多輪改革，到目前為止，簡政放權依然是行政體制改革的熱點內容和重點工作①。尤其是在當前優(yōu)化營商環(huán)境的背景下研究行政執(zhí)法“流程再造”，簡政放權應當成為核心價值內容。具體而言，簡政放權主要體現(xiàn)為以下幾個方面。其一，服務型執(zhí)法。 “服務型執(zhí)法是法治政府建設的重要內容和價值取向。”[8]“服務是政府存在的基礎，在民主政體下，政府只是手段，是達成公民福祉的工具，而非目的。”[9]簡政放權本身就包含著服務型執(zhí)法，服務型執(zhí)法是簡政放權的重要組成部分。服務型執(zhí)法中以公民為中心、強調服務而非管理等價值理念對于推進行政執(zhí)法“流程再造”都具有重要意義②。因而服務型執(zhí)法應當成為行政執(zhí)法“流程再造”的必備要素、核心要義。其二，參與型執(zhí)法。伴隨著行政民主理念不斷深入人心，行政相對人已不再僅作為行政管理的客體，而是具有獨立主體地位和公共精神的公民，是行政的重要參與力量;行政過程也不應只是行政主體“一言堂”的單方行為，而應轉向行政主體與行政相對人平等溝通、協(xié)助互動的雙向合作過程③。在行政執(zhí)法“流程再造”過程中，應踐行參與型執(zhí)法價值理念，構建能夠最大限度鼓勵、支持公民和社會組織（市場主體）參與執(zhí)法過程的制度體系，不斷發(fā)動與吸納其他社會主體提供公共服務，參與公共事務治理。其三，柔性執(zhí)法。柔性執(zhí)法相對于傳統(tǒng)命令型、管理型等強制性執(zhí)法而言，也可稱為非強制行政④，主要類型包括行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政給付等內容。[10]其在減少行政糾紛、提高行政效率的同時，還能夠彰顯執(zhí)法過程的民主性與正當性，這在大力提倡優(yōu)化營商環(huán)境的當下具有十分重要的現(xiàn)實意義。[11]

（四）科技賦能

進入21世紀，在科技帶來電子化、數(shù)字化、智能化的同時，也帶來了線上審批、信息共享、智能服務等新思維、新方式，為“流程再造”提供了新契機、新能量?？茖W技術日新月異，新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，社會利益日益多元化，面對分享經(jīng)濟等新經(jīng)濟模式和網(wǎng)絡社會的原子化狀態(tài)，政府監(jiān)管的難度系數(shù)顯著增大。將區(qū)塊鏈技術、數(shù)字監(jiān)管等科技手段融入政府治理體系，構建自我規(guī)制、平臺規(guī)制與政府監(jiān)管相互銜接、相互合作的融通型合作規(guī)制體系和運行機制。[12]傳統(tǒng)“流程再造”理論認為，如果不能充分利用信息技術，企業(yè)難以實現(xiàn)顯著性變革;將科技完全等同于自動化，企業(yè)也很難實現(xiàn)顯著性變革;出現(xiàn)問題后僅試圖用科技的方式解決問題也同樣很難順利實現(xiàn)顯著性變革。盡管在現(xiàn)代科技的推動下，行政執(zhí)法方式正逐步實現(xiàn)電子化、信息化、智能化，工作效率也隨之不斷躍升，但這并未解決根本問題?？萍嫉恼嬲攘Σ皇亲屌f有的流程更好工作，而是打破舊流程，解決本質問題，實現(xiàn)新的“信息革命”，最終在行政目標順利達成的基礎上實現(xiàn)執(zhí)法質效的大幅提升與營商環(huán)境的深度優(yōu)化。

在行政審批中，現(xiàn)代高科技的嵌入促使審批方式、審批程序乃至審批機構都在不斷優(yōu)化與革新，傳統(tǒng)審批結構發(fā)生了質的改變，與此同時也帶來了審批質效的顯著提升和行政相對人的一致好評。如傳統(tǒng)紙質辦公時代，需在文件復制、傳送、保存等方面耗費大量時間、金錢和人力成本;電子化、無紙化時代，這些方面的成本幾乎不復存在，在節(jié)省成本的同時也減輕了行政相對人的負擔。尤其是在智能審批服務平臺中，多種審批事項實現(xiàn)集中辦理、一網(wǎng)辦理，可節(jié)省文件復制、傳送、保存等方面的運作成本，在實現(xiàn)審批質效顯著提升的同時也給行政相對人帶來了極大便利①。

在市場監(jiān)管方面，科技在改變執(zhí)法方式的同時也促使執(zhí)法效能顯著提升。全國統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺的應用能夠推進各執(zhí)法部門間數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，解決“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”“行政壁壘”以及多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管等問題，推動執(zhí)法監(jiān)管模式從本部門、本領域、本區(qū)域的單一執(zhí)法監(jiān)管向跨部門、跨業(yè)務、跨區(qū)域、跨平臺的協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管。與此同時，網(wǎng)絡經(jīng)營、互聯(lián)網(wǎng)金融、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)也對網(wǎng)上執(zhí)法監(jiān)管提出了新要求?！斑h程電子數(shù)據(jù)取證”“第三方監(jiān)控”等新型監(jiān)管方式有助于解決在線跨區(qū)域執(zhí)法等技術難題，推動監(jiān)管領域從以線下市場主體為主的二維平面監(jiān)管向“線下+線上”市場主體、網(wǎng)絡交易平臺等構成的多維立體監(jiān)管加快轉變?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)管”依托智慧監(jiān)管平臺對數(shù)據(jù)進行實時采集和初步分析，增強了應對突發(fā)情況能力。由此可見，以信息技術為代表的現(xiàn)代科學技術正在全方位地沖擊傳統(tǒng)行政執(zhí)法的結構、理念與方式②。

當然，在此過程中，各種價值可能會出現(xiàn)沖突和矛盾。為實現(xiàn)多元價值的平衡與協(xié)調，要以法治引領作為基本遵循、以人民本位（市場本位）作為核心內容、以協(xié)調高效作為重點支撐，兼顧多元價值，推進行政執(zhí)法“流程再造”。

三、行政執(zhí)法“流程再造”的基本面向

新的內外部環(huán)境推動著行政執(zhí)法結構、理念和方式的不斷轉型。在優(yōu)化營商環(huán)境背景下，“整體”“民本”“共治”等將成為行政執(zhí)法流程再造新面向。

（一）行政執(zhí)法結構：由“碎片”到“整體”

自新中國成立以來，我國一直都走在探索行政執(zhí)法體制改革的路上。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視行政執(zhí)法體制改革①?？v觀歷次行政執(zhí)法體制改革，其實質都是在“合”與“分”之間周而復始地進行。新中國成立初期，行政執(zhí)法組織構架重點在“分”，而改革開放后至當前階段的重點在“合”?？梢钥闯觯敶姓?zhí)法機構改革的總趨勢是由“分立”到“綜合”、由“碎片”向“整體”轉型，這既是建設法治政府的基本要求，也是國家治理體系現(xiàn)代化的客觀需要。而在優(yōu)化營商環(huán)境背景下，這一轉型更加凸顯出其特殊意義②。“碎片化”問題不僅在一定程度上影響市場監(jiān)管的質量和效率，難以實現(xiàn)行政執(zhí)法的目的和效果，還會對市場主體造成不必要的困擾，從而嚴重違背比例原則的基本要求，不符合優(yōu)化營商環(huán)境的宗旨。而注重整體性的行政執(zhí)法結構，各部門間可以實現(xiàn)有效溝通和有機協(xié)作，減少部門隔閡帶來的不必要損耗，最大限度減少對公民（市場主體）干擾的同時形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)高效執(zhí)法?；诖?，在新背景下，行政執(zhí)法結構應盡量避免“碎片化”傾向，以更大的改革魄力促進“整體化”發(fā)展。

（二）行政執(zhí)法理念：由“官本”到“民本”

傳統(tǒng)“官本位”思想在行政執(zhí)法中主要表現(xiàn)為“政府本位主義”“部門本位主義”和“官僚本位主義”三個方面。[13]在“政府本位主義”中，行政執(zhí)法機關不是以法律為最高行為準則，而是將政府的意志凌駕于法律之上，這將導致執(zhí)法行為偏離法治軌道，從而降低行政執(zhí)法機關的社會評價。在“部門本位主義”中，各部門以各自的利益為重，執(zhí)法成為其“瓜分利益”的工具，無利益不執(zhí)法，無利益不辦事，這將導致行政利益優(yōu)位和民眾利益受損，執(zhí)法的政治效果和社會效果都將難以實現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境也將成為空談。在“官僚本位主義”中，行政執(zhí)法機關將“業(yè)績”作為第一要務，不重視對“自我發(fā)展”無益的執(zhí)法行為。這種理念容易導致選擇性執(zhí)法現(xiàn)象產(chǎn)生，從而嚴重影響行政執(zhí)法質效。實現(xiàn)由“官本”向“民本”執(zhí)法理念轉型，可通過理念革新和制度設計，引導公民參與執(zhí)法過程，鼓勵其主動揭發(fā)和檢舉違法違規(guī)行為，營造社會協(xié)同共治的格局。一方面，強調人民本位，是公民主體意識的體現(xiàn)，受到尊重的公民（市場主體）更愿意從主觀上接受執(zhí)法行為;另一方面，強調人民本位，能夠增強社會公眾（市場主體）主人翁意識，讓其從內心深處認為是在做“自己”的事情，激發(fā)其主動守法的積極性。

（三）行政執(zhí)法方式：由“公治”到“共治”

傳統(tǒng)行政執(zhí)法過程中更多地強調行政主體意志，往往通過重罰產(chǎn)生震懾力，以使相關組織和個人不敢輕易違法。然而，實踐證明，嚴厲的處罰標準并不能很好地促使行政相對人守法意識得到明顯提升，社會治理實效也并不樂觀。[14]尤其在當前大力優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，“一言堂”式的行政執(zhí)法方式更不合時宜。為此，有必要引入“協(xié)商性行政執(zhí)法”方式，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾等主體的作用，協(xié)同推進執(zhí)法方式柔性化“改造”，實現(xiàn)由“公治”向“共治”的變革。學界對于“協(xié)商性行政執(zhí)法”方式有不同的觀點，有學者認為，協(xié)商性行政執(zhí)法從概念上講是指在行政執(zhí)法過程中改變傳統(tǒng)單方性、命令性、強制性的方式，而采用服務行政和給付行政所提倡的協(xié)商、溝通、勸說、誘導等方式，謀求行政相對人的理解、同意和合作，從而完成行政執(zhí)法目標，達到行政執(zhí)法目的的一種執(zhí)法方式。[15]筆者認為，“協(xié)商性行政執(zhí)法”是指行政機關在行政執(zhí)法過程中與相對人以及其他關系人、社會公眾等以平等商談溝通、信息交流為主要方式，促使相對人由內而外地接受和理解執(zhí)法過程和結果，從而在行動上贊同、配合和支持行政機關，最終順利實現(xiàn)行政目的的行為。在此過程中，可以構建一種三元主體結構的柔性化執(zhí)法方式，即在行政執(zhí)法過程中引入多方主體進行商議的制度設計，加強行政執(zhí)法主體與行政相對人之間溝通、交流與協(xié)作，使行政主體在充分尊重、聽取行政相對人及其他社會公眾意見的前提下作出具體行政行為，使社會公眾（市場主體）可以在事前、事中、事后全程參與行政執(zhí)法過程，力求收到行政執(zhí)法機關與行政相對人充分溝通、良性互動的效果。總之，“協(xié)商性行政執(zhí)法”方式的廣泛應用，可以徹底扭轉“行政執(zhí)法疲軟”帶來的一系列社會問題，實現(xiàn)由“公治”向“共治”的轉變，這在倡導優(yōu)化營商環(huán)境的當下具有十分重要的現(xiàn)實意義。

四、行政執(zhí)法“流程再造”的現(xiàn)實進路

推進行政執(zhí)法“流程再造”，應以“放管服”改革為依托、整合組織結構、厘定權力界限，從“物理變化”到“化學反應”，從量變到質變，形成更加成熟定型的行政執(zhí)法運行體系。

（一）定位明晰：放管結合與優(yōu)化服務

“放管服”是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱。在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下推進行政執(zhí)法“流程再造”，應當始終將“放管服”改革放在核心位置。其一，推進“放管服”改革，應當統(tǒng)攬全局，全面調整部門職權，減少行政權、弱化審批權、強化監(jiān)管權、監(jiān)督執(zhí)法權，實現(xiàn)政府職能的進一步轉變。其二，推進“放管服”改革，要持續(xù)精簡審批事項，優(yōu)化政務服務，推動“全鏈條服務”“一站式服務”“秒辦秒批”“無紙質材料、無人工審核、全天候辦理”，通過職能轉變和流程重整最大限度推動服務優(yōu)化，不斷提升群眾對政府的滿意度和獲得感。其三，推進“放管服”改革，應著力于事中事后監(jiān)管，全面落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管，持續(xù)推進信用體系建設，深入開展企業(yè)信用評價，完善監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度，科學制定監(jiān)督執(zhí)法正面清單，并根據(jù)日常監(jiān)管、信訪輿情進展等情況進行動態(tài)調整。其四，推進“放管服”改革，應創(chuàng)新工作方法，注重高科技運用，加快技術升級，推廣運用大數(shù)據(jù)、新媒體等技術，提升辦理效率，全面推進線上、線下深度融合，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”?？傊?，放管結合與優(yōu)化服務是在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下推進“流程再造”的指導方針和行動指南，其實質是在簡化行政執(zhí)法權的同時賦予市場主體更大的自主經(jīng)營權，將“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)理念轉變?yōu)椤叭鯇徟?、強監(jiān)管”的現(xiàn)實行動。

（二）系統(tǒng)重組：結構重整與體系重構

⒈深度整合壓縮。整合壓縮是指在對行政執(zhí)法原有程序進行系統(tǒng)梳理的基礎上，將非必要程序事項予以刪減、壓縮、合并，從根本上改變工作程序走向，顯著提高行政執(zhí)法工作效率。具體而言，整合壓縮主要包含橫向與縱向兩個維度。橫向整合壓縮主要針對同一層次的程序事項，如行政執(zhí)法人員在行政處罰之前進行的調查、取證、聽證等程序都屬于橫向維度。整合壓縮非必要橫向程序事項不是區(qū)域性的壓縮合并，而是從根本上對原有的程序予以革新，因而可以大幅度減少多部門或多成員配合過程中自身所帶有的低效率和高成本。將此方法廣泛運用于行政審批中，對于精簡審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化營商環(huán)境具有顯著的促進作用。在以往開辦企業(yè)申請行政審批程序中，需要將營業(yè)執(zhí)照登記、申領發(fā)票、刻制印章、銀行開戶、社保登記、醫(yī)保登記、公積金繳存等7個環(huán)節(jié)逐一辦理，存在很多不必要的程序性環(huán)節(jié)和事項，耗時耗力。即便是后來合并至一個大廳辦理，仍然需面對7個窗口。而當前推出的“多頭受理”“一窗受理”并聯(lián)審批模式使企業(yè)和群眾由“跑多個部門窗口”轉變?yōu)椤爸慌芤粋€部門窗口”，大幅度提高了辦事效率。不過，在此基礎上仍有進一步改造與優(yōu)化空間。如可在行政許可機關內部實行“一對一”負責制，即每一位群眾提供的多份材料均交由一個工作人員審核，一方面增加其審批的主動性和責任感，另一方面也能確保材料審核如期完成?？v向整合壓縮主要是針對上下級之間的程序事項，如行政執(zhí)法機關在遇到本級機關不能決斷的事項請示上級機關的程序即為縱向整合壓縮事項。其整體思路是減少上下級之間多余層級，賦予下級負責整個工作流程的自主權，以激發(fā)基層執(zhí)法人員的積極、主動性，從根本上避免因層級過多而產(chǎn)生資源浪費、效率低下等問題。在推進綜合執(zhí)法體制改革過程中，“減少執(zhí)法層級”“賦予基層執(zhí)法機關自主權”是其中的關鍵一環(huán)。如2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：“省級政府可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”，就是縱向壓縮整合在行政執(zhí)法領域最為直接的實踐運用。當然，縱向整合壓縮在行政審批和行政強制等方面亦存在較大改造空間。

⒉系統(tǒng)分類綜合。分類綜合主要是針對標準化而言的。在最初的“企業(yè)再造”中，標準化流程主要是為公眾提供大規(guī)模制造的產(chǎn)品，所有的輸入都會經(jīng)歷相同的處理過程，因而只有一套模式。而分類綜合主張設計多種流程版本，在流程開始前設置“分類鑒別”步驟，不同的情況適用不同的版本，并以清單的形式對其中的要素予以公示。分類綜合的思路在行政執(zhí)法領域同樣適用，尤其是在遏制“一刀切”“運動式執(zhí)法”等執(zhí)法行為方面發(fā)揮了重要的作用。一方面，分類綜合的思路可以提升執(zhí)法效率。從表面上看，從一種執(zhí)法模式變?yōu)槎喾N執(zhí)法模式會增加模式選擇與適用成本，使執(zhí)法程序運作更加復雜化。但實際上，分類綜合的思路可以減少許多非必要的勞動。如在行政處罰程序中，通過前置評價（分類鑒別），對于那些違法程度較低、違法后果較輕、主觀惡性較小的行為直接適用簡易程序處理。此種思路能夠在程序的前端將大多數(shù)不需執(zhí)行普通程序的案件予以篩選，進而避免重復勞動。再如當前行政審批實踐中大規(guī)模普及的“告知承諾制”，同樣也是通過前置評價（分類鑒別），將審批種類予以劃分，許多可以在事中、事后監(jiān)管的審批類型直接適用簡化程序即可。另一方面，分類綜合的思路可提升執(zhí)法的科學性、合理性。如食品藥品行業(yè)，關系到國計民生和公眾的生命健康安全，必須設置比普通行業(yè)更為嚴苛的行政檢查程序，并對此類產(chǎn)品的質量予以高標準、高頻次核查。而對于娛樂旅游等行業(yè)，應強化企業(yè)安全保障義務，盡職檢查等相關程序，對于其他非關鍵環(huán)節(jié)可適當簡化。

⒊最小化核對協(xié)調。降低核對協(xié)調的成本是“流程再造”理論的一個重要功能。其原理是通過最大限度減少對外連接點的數(shù)量，進而減少由于接收不一致的數(shù)據(jù)而需進行的反復核對協(xié)調頻率，最終實現(xiàn)工作質效的顯著提升。在行政執(zhí)法過程中，也經(jīng)常出現(xiàn)核對協(xié)調成本過高的現(xiàn)象，如同一事項須多個機關共同配合才能完成，這在無形中會增加許多不必要的執(zhí)法成本。在行政審批制度改革過程中，出現(xiàn)了以行政審批服務中心、行政審批局等為代表的新興審批機構。行政審批服務中心一般由各單位抽調的人員組成，僅在空間上提升了審批的便利度;而行政審批局與原單位聯(lián)系度較低，相當于新組建的行政機構，因而可減少審批事項核對協(xié)調成本。如傳統(tǒng)的投資建設項目審批被認為是涉及部門最多的跨部門審批服務事項，該審批流程被形象地稱為“萬里長征圖”。由于業(yè)務系統(tǒng)相互隔絕，不能協(xié)同，信息孤島和信息壁壘使得部門之間信息無法共享，結果造成流程分割甚至互為前置，企業(yè)陷入“審批迷宮”，效率低下廣為詬病。[16]而通過減少對外連接點實現(xiàn)最小化核對協(xié)調的方式進行“流程再造”，可以使審批效率得到提升，同時極大地便利行政相對人，實現(xiàn)審批質效的全面升級①。

（三）規(guī)范檢視：權利界限與柔性嵌入

維護法律秩序是行政執(zhí)法的使命。行政執(zhí)法中審批、監(jiān)督和檢查的目的是督促行政相對人嚴守法律規(guī)范，避免其不法行為對他人、社會和其他公共權益造成侵害。然而，公權力越界、泛化在法學與經(jīng)濟學上面臨的雙重責難同樣值得警惕。一方面，高頻率或多環(huán)節(jié)的審批、檢查、處罰和強制極易對市場主體的合法權益造成不必要侵擾，不僅違背行政執(zhí)法的初衷和目的，同時在法理上也難以證立;另一方面，從實證數(shù)據(jù)來看，高頻率或多環(huán)節(jié)的審批、監(jiān)督和檢查所耗費的財力與時間成本往往遠超于因檢查而得以挽回的利益價值，在經(jīng)濟學上同樣面臨非議。尤其是在當前優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，這種現(xiàn)象更具苛責性，因而也更具改良性。因此，在行政執(zhí)法“流程再造”過程中，應嚴格厘定權力邊界，避免違反法治精神和原則，在此基礎上不斷優(yōu)化執(zhí)法結構、革新執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法方式，不斷提升執(zhí)法“溫度”，切實維護市場主體合法權益。

在行政審批中，推動審批程序標準化、清單化管理，通過清單明確告知行政相對人相關業(yè)務辦理時限、辦理流程、舉報機制等，采取標準化業(yè)務辦理流程將智能化審批審核系統(tǒng)作為審查的主要方式，從而嚴格限制審批業(yè)務部門和個人審查權限，弱化審批事項裁量權，在提升審批效率的同時避免權力的肆意和妄斷。同時，不斷完善“審批服務評價系統(tǒng)”，建立主觀與客觀相結合的評價和考核標準，倒逼行政審批工作人員轉變工作理念和工作方式，不斷提升政務服務質量。當然，也應嚴格防范審批改革過程中的合法性風險，對于明顯超出現(xiàn)行法律的重大改革事項，應及時獲得全國人大及其常委會授權，避免脫離法治軌道。

在市場監(jiān)管中，應保證執(zhí)法全過程留痕管理，盡可能對市場主體在法治合理限度內的探索與嘗試采取寬容態(tài)度。實施行政檢查，應在區(qū)分市場主體經(jīng)營類別的情況下設置檢查必備要件和檢查極值，根據(jù)企業(yè)信用級別區(qū)分檢查頻次，明確“免檢”企業(yè)和“黑名單”企業(yè)，避免干擾市場主體正常經(jīng)營;實施行政處罰，應堅持“首違不罰，教育為主”原則，制定免罰清單，對首次發(fā)生清單中所列事項且危害后果輕微、及時改正的，不予行政處罰;采取行政強制，應嚴格限定行政強制實施主體與實施情形，明確行政強制實施的具體程序，避免行政強制擴大化。對于重大違法行為的處罰與強制，應嚴格執(zhí)行法制審核程序，并對非保密事項予以公開，確保在“陽光”下執(zhí)法。如可以通過加大行政執(zhí)法事前事中事后信息公開力度，保障社會公眾參與執(zhí)法前的知情權，確保公眾可以通過聽證、檢舉、訴訟等方式間接參與市場監(jiān)管行政執(zhí)法。實踐中的行政執(zhí)法群眾公議制度①對于構建公眾（市場主體）參與型市場監(jiān)管執(zhí)法模式具有重要借鑒意義②。

結? 語

優(yōu)化營商環(huán)境是推動高質量發(fā)展的體制性、制度性安排。2021年8月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確提出，要深入推進行政執(zhí)法各項制度改革和持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境。行政執(zhí)法“流程再造”作為精簡審批環(huán)節(jié)、提升監(jiān)管質效、激發(fā)市場活力的關鍵環(huán)節(jié)和重要抓手，是進一步破除優(yōu)化營商環(huán)境法治化中堵點、痛點、難點問題的“最優(yōu)解”，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。實踐證明，“流程再造”理論具有較強的適應性和生命力，將其運用于行政執(zhí)法領域，既是行政執(zhí)法改革面向優(yōu)化營商環(huán)境的理論回應，也是實現(xiàn)精簡審批、高效監(jiān)管和規(guī)范執(zhí)法的經(jīng)驗總結。本文置身于優(yōu)化營商環(huán)境的背景之下，分析“流程再造”理論的學理邏輯，總結并提煉面向未來的現(xiàn)實進路，以期在學科交叉融合的同時實現(xiàn)理論與實踐的融會貫通。當然，任何研究都不是一勞永逸的，而是一個循環(huán)往復、逐級遞進的過程。況且當前行政執(zhí)法“流程再造”研究還不夠深入，學理上有諸多議題有待開拓和進取，實踐中也存在許多問題有待回應和破解。打造一流營商環(huán)境將成為我國今后很長一段時間的攻堅任務、重點任務，行政執(zhí)法“流程再造”之路依舊任重而道遠。未來，行政執(zhí)法“流程再造”研究在保持理論品性的同時還應增進與實務部門的溝通和交流，在不斷解決實際問題的過程中形成理論自覺，在不斷總結實踐經(jīng)驗的過程中發(fā)展和完善具有中國特色的行政執(zhí)法“流程再造”理論構架和制度體系。

①美國學者邁克爾·哈默和CSC管理顧問公司董事長詹姆斯·錢皮為改善成本、質量、服務、速度等現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營基準，對工作流程進行根本性重新思考并徹底改革，在1993年《企業(yè)再造》一書中首次定義“流程再造”。參見：M.Hammer，J.Champy.Reengineering the Corporation：A Manifesto for Business Revolution[M].[S.1.]：Harperlollins Pubishers Inc.，1993：32.

②清華大學陳禹六教授在1994年全國工業(yè)工程年會上首先對流程再造的概念進行介紹，隨后掀起了國內學者對于流程再造的概念討論。參見郭忠金、李非：《業(yè)務流程再造理論的起源、演進及發(fā)展趨勢》，載《現(xiàn)代管理科學》，2007年第11期，第8-9頁。

①中央繼續(xù)強調深化行政體制改革，特別是強調政府職能轉變，提供優(yōu)質政府公共服務，提高政府的服務質量與服務效率，這已成為政府行政體制改革的重點。參見：國發(fā)〔2016〕55號、國辦函〔2016〕108號、國辦發(fā)〔2018〕45號、國發(fā)〔2018〕27號等政策文件。

①“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規(guī)則的制約——這些規(guī)則能夠使人們明確地見到在特定情況下當局將如何行使強制力，以便根據(jù)這種認知規(guī)劃個人的事務?！眳⒁姡篎.A.Hayck.The Road to Serfdom[M].Chicago：University of Chicago Press，1944：54。

②法治原則主要包括“立法先行原則”“法的安定性原則”“法不溯及既往原則”“信賴利益保護原則”“法律保留原則”“職權法定原則”“權利分工制約原則”“正當程序原則”“平等原則”“比例原則”等十項。參見胡建淼等：《法治原則與國家治理》，中國法制出版社2021版。

③早在春秋時期，著名的思想家管仲在《管子·明法》中提出：“以法治國，則舉措而已”。法家的代表人物韓非子在《韓非子·心度》同樣寫道：“治民無常，唯法而治”。黨的十五大報告提出：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。1999年通過的憲法修正案中又進一步明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。

④“簡政放權既是目標，又是手段，言簡意賅而又蘊含豐富價值導向，包含效率、公平、創(chuàng)新、民主、和諧等內容?！眳⒁姴虒W英：《簡政放權的價值導向》，光明日報，2014年7月23日第13版。

①“我們要通過政府放權讓利的‘減法’，來調動社會創(chuàng)新創(chuàng)造熱情的‘乘法’?！边@一比喻十分形象地描繪出簡政放權的本質——還權于民、還權于市場。這里的“乘法”與“減法”，實質上指的是通過減少行政機關對社會的控制來增加社會創(chuàng)新創(chuàng)造的活力，這也正是優(yōu)化營商環(huán)境所關注的核心問題、關鍵問題。

②新公共服務理論主張，將公民置于整個治理體系的核心位置，強調政府治理角色轉變?yōu)榉斩枪芾?，對效率、?jīng)濟、效益等工具價值之外社會價值重新思考。參見李松林：《論新公共服務理論對我國建設服務型政府的啟示》，《理論月刊》2010年第2期，第88-90頁。

③在新公共服務理論看來，官僚不應該、也不再是具有私利的管理者。他們是被公民雇用、代表公民行使管理權的業(yè)務專家。作為公民代表，他們絕不能放棄為實現(xiàn)群眾整體福利的身份和責任，而應依靠自身的專業(yè)、信息和技術優(yōu)勢為全體公民謀福利。政府的應然作為包括：積極倡導公民參與政策過程;為公民提供管理知識教育服務;傾聽公民建議，及時作出服務回應;擴散政策信息，克服公民與政府之間政務信息不對稱狀況。參見唐曉陽王?。骸缎鹿卜绽碚摷捌鋵ξ覈ㄔO服務型政府的啟示》，《嶺南學刊》，2009年第1期，第92-95頁。

④非強制行政是指行政主體在行政活動中針對相對人所實施的無命令性或強制性之行為，或者是指由一定的行政主體依其職責權限主動作出，不以強制行政相對方服從或接受為內容的行政行為。它是在反思傳統(tǒng)執(zhí)法改革模式基礎上對行政執(zhí)法模式的重新設計，蘊含著限制政府權力、保障市場主體權利的現(xiàn)代法治觀。參見李曉明《非強制行政論》，吉林人民出版社2005年第14期。

①網(wǎng)上辦事大廳通過“邏輯集中，物理分散”的運行模式，將物理上分散在政務服務中心窗口辦理的審批事項集中到一個“虛擬大廳”，實現(xiàn)網(wǎng)上辦事“部門全覆蓋、事項全覆蓋、流程全覆蓋”，為企業(yè)、群眾提供一站式、跨地域、7×24小時、公開透明的行政審批服務。當公民進入網(wǎng)上“虛擬大廳”，找到自己需要的服務，按要求提交相關材料后，系統(tǒng)就會自動將客戶的資料分發(fā)給各相關部門，并在規(guī)定的時間內監(jiān)督其完成審批，同時推行電子營業(yè)執(zhí)照和電子印章，將極大地提升企業(yè)辦事便利度，實現(xiàn)政務服務中心“實體大廳”與網(wǎng)上“虛擬大廳”審批服務一體化整合。參見顧平安：《加快推進行政審批制度改革的二次設計》，《中國行政管理》2015年第6期，第21-24頁。

②正如有學者所言，電子政務是利用現(xiàn)代科學技術對傳統(tǒng)政府服務方式和服務內容的再造和創(chuàng)新，是采用信息技術，特別是互聯(lián)網(wǎng)，以一種更加便捷、面向公眾和頗具成本效益的方式提供公共服務。參見（美）道格拉斯·霍姆斯：《電子政務》，詹俊峰等譯，機械工業(yè)出版社2003年第7期。

①2018年2月，黨的十九屆三中全會明確提出全面深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌設置行政處罰職能與執(zhí)法資源，實現(xiàn)相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，切實解決多頭多層重復執(zhí)法等問題。2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場等5支綜合執(zhí)法隊伍，力圖大幅減少執(zhí)法隊伍種類，實現(xiàn)合理配置執(zhí)法力量。

②一方面，政府組織部門條塊分割、功能碎片化、權力碎片化的普遍存在，使各政府組織對信息和資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，出現(xiàn)認識和理解上的偏差，制造人為屏障，導致政府組織間溝通失靈與集體行動非理性;另一方面，在相關法律法規(guī)不健全的情況下，政府組織部門為了“尋租”實行的信息壟斷導致各組織和部門擁有的大量信息和資源不僅存在結構分散、異構存儲等亂象，同時，信息應用局部化，信息和資源管理長期處于初級化簡陋化，信息交流通道關閉以及跨時空、跨部門、跨組織的溝通失效現(xiàn)象與日俱增，進而致使諸如功能孤島、信息孤島、資源孤島、制度孤島、決策孤島、文化孤島等大量孤島現(xiàn)象的長期普遍存在，行政性分權和財政包干政策則進一步加劇了“產(chǎn)業(yè)同構”“諸侯經(jīng)濟”“塊塊經(jīng)濟”和“行政區(qū)經(jīng)濟”的形成與固化。參見曾凡軍：《基于整體性治理的政府組織協(xié)調機制研究》，武漢大學出版社2013年版第2頁。

①如廣州市通過打破部門界限，壓減和理順審批事項的前置條件，新的審批流程實現(xiàn)了每個審批階段由牽頭部門統(tǒng)一受理申請材料、統(tǒng)一組織其他審批部門開展并聯(lián)審批、督促協(xié)調審批進度、在流程限定的時間內完成審批并統(tǒng)一告知項目建設單位審批結果，審批事項、審批環(huán)節(jié)和整個流程的審批時間得到大幅度縮減，實現(xiàn)了審批質效的大幅提升。

①例如：合肥等地實施的行政執(zhí)法群眾公議制度就取得了較好的實踐效果。參見黃建國，劉玉勉：《行政處罰對不對，群眾公議來把關》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0804/c401815-28611917.html。

②強調以多元替代一元的行政執(zhí)法群眾公議制度，體現(xiàn)了行政主體對群眾監(jiān)督的尊重與肯定，對于公眾（市場主體）參與型市場監(jiān)管執(zhí)法模式的構建具有重要借鑒意義。參見李曉新、王永杰：《行政處罰公議機制的理論基礎與制度完善：以合肥市行政處罰群眾公議制度為樣本》，載《國家行政學院學報》2011年第3期，第95-99頁。

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“Process Reengineering”of Administrative Law Enforcement from?the Perspective of Optimizing the Business Environment：?Theoretical Logic and Realistic Path

Fang Lujin，Shen Laijin

Abstract：From“enterprise reengineering”to government“process reengineering”to administrative law enforcement“process reengineering”，it is a process in which the theory of process reengineering is continuously absorbed，learned and applied by other disciplines，and it is also a process in which the practical experience of process reengineering is continuously refined，summarized and sublimated.The theory of administrative law enforcement process reengineering has the general characteristics of fundamentality，thoroughness，and salience，and contains special values such as the guidance of the rule of law，the people's standard，the streamlining of administration and decentralization，and the empowerment of science and technology.To promote the reengineering of the administrative law enforcement process，we should rely on“combining delegating power with regulation and optimizing services”，integrating the organizational structure and defining the boundaries of power，from“physical changes”to“chemical reactions”，from quantitative changes to qualitative changes，to forma more mature and stereotyped administrative law enforcement operation system，thus laying a solid foundation for further promoting the construction of the rule of law government.

Keywords：optimizing the business environment;administrative law enforcement;process reengineering;“delegating management and services”;simplifying administration and delegating power