王涵 伊彤

摘? 要：新修訂的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在立法宗旨、立法定位和立法規(guī)制范圍等方面都有了深刻變化，對(duì)于新形勢(shì)下北京推進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新中心立法具有重要借鑒意義。文章在系統(tǒng)總結(jié)此次法律修訂的新定位、規(guī)制內(nèi)容和制度創(chuàng)新點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析研究了北京科技立法的必要性，并重點(diǎn)針對(duì)北京推進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新中心立法擬解決問(wèn)題，提出了具有針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》;思路;制度創(chuàng)新;北京立法;啟示

中圖分類號(hào)：D922.1;F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.06.08

《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（簡(jiǎn)稱《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》）于1993年頒布施行，2007年第一次修訂，時(shí)隔14年后于2021年12月24日再度修訂通過(guò)，自2022年1月1日起施行?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是新形勢(shì)下創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的法治保障，是我國(guó)科技自立自強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度支撐。目前，北京正加快推進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)，分析研究《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》立法思路和制度創(chuàng)新，對(duì)北京進(jìn)一步研究加快構(gòu)建綜合性科技立法的思路和制度設(shè)計(jì)具有重要借鑒意義。

一、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》總體思路和規(guī)制內(nèi)容

（一）立法宗旨

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修訂是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于科技創(chuàng)新決策部署的重要舉措，也是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的新宗旨不僅明確了要發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用，還著重強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮創(chuàng)新第一動(dòng)力的作用?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中使用“創(chuàng)新”的表述從1993年的2處、2007年修訂后的30處，增加為現(xiàn)在的103處，這反映了立法重點(diǎn)從“科學(xué)、技術(shù)”延展到“科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新”，科技從“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向“支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的變化。

（二）立法定位

科學(xué)的立法定位是搭建立法框架與設(shè)計(jì)立法制度的前提條件。立法定位對(duì)于法的結(jié)構(gòu)確定起著引導(dǎo)作用，為法的具體制度設(shè)計(jì)提供法理上的判斷依據(jù)。[1]《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為我國(guó)科技領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法，在科技創(chuàng)新法律體系建設(shè)中具有綱領(lǐng)性作用，為保障和促進(jìn)科學(xué)技術(shù)健康發(fā)展、支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等作出總體性指導(dǎo)和前瞻性制度規(guī)定。

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》堅(jiān)持戰(zhàn)略導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和改革導(dǎo)向相結(jié)合，將“布局最完整的創(chuàng)新鏈條、支持最廣泛的創(chuàng)新主體、優(yōu)化協(xié)同開(kāi)放的創(chuàng)新區(qū)域、營(yíng)造持續(xù)高效的創(chuàng)新制度環(huán)境”等立法思路貫穿在制度設(shè)計(jì)之中，全面構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需求的科技創(chuàng)新治理架構(gòu)?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》聚焦“四個(gè)面向”，把科技自立自強(qiáng)作為發(fā)展戰(zhàn)略支撐，正確處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，明確發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新要素配置的決定性作用，發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)創(chuàng)新活動(dòng)、激發(fā)創(chuàng)新主體動(dòng)力、優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、銜接創(chuàng)新環(huán)節(jié)、促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)化方面的積極作用，打破制約創(chuàng)新的各種制度壁壘。

（三）規(guī)制內(nèi)容

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》由1993年制定、2007年第一次修訂的8章75條增加為如今的12章117條，經(jīng)歷了從重點(diǎn)關(guān)注“科技自身發(fā)展”到“科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，再到“全面創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)全面發(fā)展”的3個(gè)階段[2]，從創(chuàng)新鏈條到創(chuàng)新主體，從創(chuàng)新區(qū)域到創(chuàng)新治理環(huán)境重構(gòu)了新的法律框架，為我國(guó)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法律保障。

2021年12月24日，再度修訂通過(guò)的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》新增了《基礎(chǔ)研究》《區(qū)域科技創(chuàng)新》《國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作》《監(jiān)督管理》4章。其中，《基礎(chǔ)研究》章節(jié)置于《總則》之后，處于具體制度的首要位置，突出了基礎(chǔ)研究在科技創(chuàng)新中的法定優(yōu)先地位?！秴^(qū)域科技創(chuàng)新》《國(guó)際科學(xué)技術(shù)合作》兩章，在科技資源區(qū)域空間布局、國(guó)際合作統(tǒng)籌等方面進(jìn)行了明確規(guī)定?！侗O(jiān)督管理》專章，則首次在立法中明確了科技監(jiān)督管理的基本制度。

二、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的制度創(chuàng)新點(diǎn)

（一）針對(duì)科技創(chuàng)新鏈條原始和前沿創(chuàng)新源頭供給能力，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)舉國(guó)體制組織路徑

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》新增《基礎(chǔ)研究》專章，從規(guī)劃部署、資金投入、知識(shí)體系、人才隊(duì)伍、基地建設(shè)等方面創(chuàng)制法律制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究制度保障法定化，特別提出加強(qiáng)新興和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域基礎(chǔ)研究，建立穩(wěn)定支持投入、資源配置以及相適應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，還在《應(yīng)用研究與成果轉(zhuǎn)化》一章中提出“建立和完善科研攻關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制”，并對(duì)“關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)舉國(guó)體制”作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“組織實(shí)施體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略需求的科學(xué)技術(shù)重大任務(wù)，系統(tǒng)布局具有前瞻性、戰(zhàn)略性的科學(xué)技術(shù)重大項(xiàng)目，超前部署關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)”。

（二）明確國(guó)家科技戰(zhàn)略力量組織構(gòu)成，支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》首次提出國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的組成包括國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)，以及國(guó)家戰(zhàn)略科技力量“在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方向上發(fā)揮戰(zhàn)略支撐引領(lǐng)作用和重大原始創(chuàng)新效能”的重要使命;明確提出支持發(fā)展新型研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，“完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、用人機(jī)制靈活化的發(fā)展模式”。

（三）堅(jiān)持“以人為本”整體視角，激勵(lì)與減負(fù)并重激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》秉承“人才是第一資源”的理念，從完善創(chuàng)新人才和團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)、使用、流動(dòng)、評(píng)價(jià)機(jī)制等方面作出制度安排;特別強(qiáng)調(diào)為青年科學(xué)技術(shù)人員成長(zhǎng)創(chuàng)造環(huán)境和條件，以及完善女性科技人員培養(yǎng)、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制等;針對(duì)科研管理中關(guān)于項(xiàng)目申報(bào)、材料報(bào)送、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、科研評(píng)價(jià)等問(wèn)題，明確規(guī)定完善科技人員管理制度，簡(jiǎn)化管理流程，并通過(guò)立法將前期探索的“突出創(chuàng)新價(jià)值、能力、貢獻(xiàn)導(dǎo)向”的分類評(píng)價(jià)制度改革舉措予以固化;設(shè)置盡職免責(zé)條款，首次在國(guó)家立法中明確“原始記錄等能夠證明承擔(dān)探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，予以免責(zé)”。

（四）明確財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)增幅應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅，擴(kuò)大財(cái)政性資金使用范圍

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確規(guī)定：“國(guó)家逐步提高科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)投入的總體水平;國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。全社會(huì)科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值適當(dāng)?shù)谋壤?，并逐步提高。”同時(shí)，將財(cái)政性資金使用范圍拓展至“前沿交叉學(xué)科研究”“關(guān)系生態(tài)環(huán)境和人民生命健康的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和成果的應(yīng)用、推廣”“科學(xué)技術(shù)人員的培養(yǎng)、吸引和使用”等方向和領(lǐng)域。

（五）統(tǒng)籌科技資源區(qū)域空間布局，明確要求中央創(chuàng)新資源要與地方發(fā)展需求緊密銜接

在新增的《區(qū)域科技創(chuàng)新》專章中，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》首次提出“推動(dòng)中央科學(xué)技術(shù)資源與地方發(fā)展需求緊密銜接，采取多種方式支持區(qū)域科技創(chuàng)新”，提出“國(guó)家支持有條件的地方建設(shè)科技創(chuàng)新中心和綜合性科學(xué)中心，發(fā)揮輻射帶動(dòng)、深化創(chuàng)新改革和參與全球科技合作作用”，同時(shí)也明確鼓勵(lì)地方積極探索區(qū)域科技創(chuàng)新模式，因地制宜選擇具有區(qū)域特色的科技創(chuàng)新發(fā)展路徑。

（六）首次將科研誠(chéng)信、財(cái)政績(jī)效管理、科技倫理等監(jiān)管規(guī)則寫(xiě)入法律，形成信任與監(jiān)督相輔相成的監(jiān)管格局

在新增的《監(jiān)督管理》專章中，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確提出，加強(qiáng)科技法治化建設(shè)，形成包括科技決策、科技資金績(jī)效管理、科技計(jì)劃項(xiàng)目管理、科技資源管理、科技倫理治理、科研誠(chéng)信、科技統(tǒng)計(jì)調(diào)查和創(chuàng)新調(diào)查、科技報(bào)告、科技保密、科技安全與失范風(fēng)險(xiǎn)等科技監(jiān)督管理基本制度，首次將科研誠(chéng)信記錄、財(cái)政科技資金績(jī)效管理制度、設(shè)立國(guó)家科技倫理委員會(huì)和禁止學(xué)術(shù)論文等的買賣、代寫(xiě)、代投等監(jiān)管規(guī)則寫(xiě)入法律。

總之，此次《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修訂，既全面繼承和固化了近些年來(lái)我國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行的改革探索和實(shí)踐，又為我國(guó)推進(jìn)實(shí)施重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略任務(wù)、實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了制度保障。

三、北京推動(dòng)科技立法的必要性

北京推進(jìn)科技立法意義重大，不但是深入貫徹國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)細(xì)化《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的制度要求，也是北京立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，完善科技創(chuàng)新中心建設(shè)法治體系、固化改革成功經(jīng)驗(yàn)、提升政府治理能力的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）從國(guó)家對(duì)北京的功能定位看，北京缺乏一部全面貫徹落實(shí)黨中央決策部署的科技立法

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視科技創(chuàng)新工作，對(duì)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、加快科技創(chuàng)新提出一系列新思想新論斷新要求。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京，明確了北京作為科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)擘畫(huà)“十四五”時(shí)期以及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)時(shí)，明確提出支持北京等區(qū)域形成國(guó)際科技創(chuàng)新中心。2021年9月，習(xí)近平總書(shū)記在中央人才工作會(huì)議上提出，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，明確可以在北京等地建設(shè)高水平人才高地。這是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，是在科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)中賦予北京的重大責(zé)任。

2020年11月28日至29日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨北京市第十二屆委員會(huì)第十五次全體會(huì)議，明確提出“以建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心為新引擎”，這就意味著北京將深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于對(duì)北京科技創(chuàng)新的重要論述，落實(shí)黨中央的重大決策部署，“面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康”，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)北京高質(zhì)量發(fā)展，這些都需要一部綜合性的科技立法進(jìn)行系統(tǒng)、全面的落實(shí)和制度性回應(yīng)，以便更好地引領(lǐng)和促進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)發(fā)展。

（二）從立法體系完整性方面看，北京市缺乏一部綜合性科技立法

從科技法理論來(lái)看，科技法大致包括以科學(xué)技術(shù)活動(dòng)為調(diào)整對(duì)象的科技部門法、以科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域或科學(xué)技術(shù)事業(yè)為調(diào)整范圍的科技行業(yè)法。從調(diào)整內(nèi)容來(lái)看，科技法需要調(diào)整解決科研自由與法律規(guī)制關(guān)系、科技管理中政府與市場(chǎng)作用關(guān)系問(wèn)題、科技活動(dòng)中國(guó)家與社會(huì)場(chǎng)域關(guān)系問(wèn)題等[3]，這明確了科技法調(diào)整的是包括科技管理、科技協(xié)作、科技權(quán)益等科學(xué)技術(shù)活動(dòng)中的社會(huì)關(guān)系[4]。

雖然北京市目前已形成由《北京市科學(xué)技術(shù)普及條例》《北京市技術(shù)市場(chǎng)條例》《北京市實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》《中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《北京市專利保護(hù)和促進(jìn)條例》《北京市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《北京市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》9部地方性法規(guī)，《北京市科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《北京市自然科學(xué)基金管理辦法》《北京市展會(huì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)辦法》《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施〈北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例〉辦法》4部政府規(guī)章，以及若干規(guī)范性文件組成的科技政策法規(guī)體系。但現(xiàn)有科技政策法規(guī)體系多以具體的科學(xué)技術(shù)管理活動(dòng)為法律調(diào)整對(duì)象，在基礎(chǔ)性、綜合性、體現(xiàn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新的地方性科技法規(guī)領(lǐng)域還是空白，面對(duì)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的法治保障需求還有差距，一系列機(jī)制體制問(wèn)題需要通過(guò)立法解決，中央與地方、政府與市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際、改革與發(fā)展等各種協(xié)調(diào)關(guān)系以及創(chuàng)新主體多樣化的社會(huì)關(guān)系更需要通過(guò)立法予以明確。

（三）從政府治理能力提升方面看，北京急需一部固化提升本市科技創(chuàng)新中心建設(shè)和改革成功經(jīng)驗(yàn)的科技立法

從內(nèi)容上講，政府治理包括建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府[5]、對(duì)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)活動(dòng)、社會(huì)公共事務(wù)的管理。政府治理大都以公共政策作為治理工具，在公共政策運(yùn)行的基礎(chǔ)上，形成相關(guān)法律和制度，從而實(shí)現(xiàn)制度治理和政府法治[6]。一般來(lái)說(shuō)，立法和政策存在效力、對(duì)象、適用范圍、權(quán)威性等功能性差別。政策具備回應(yīng)性、變通性，但穩(wěn)定性差，主觀性強(qiáng)。法律具備穩(wěn)定性、滯后性、可預(yù)期性。[7]

多年來(lái)，北京推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)多是政策先行，持續(xù)推動(dòng)中關(guān)村示范區(qū)改革先行先試，支持中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與“三城一區(qū)”、中關(guān)村示范區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展;支持基礎(chǔ)研究和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)自由探索類、目標(biāo)導(dǎo)向類項(xiàng)目制定分類管理制度;設(shè)立科技創(chuàng)新基金，引導(dǎo)社會(huì)資本投資高端“硬技術(shù)”創(chuàng)新、前端原始創(chuàng)新和“高精尖”產(chǎn)業(yè)，完善科技創(chuàng)新基金退出機(jī)制;完善京津冀科技合作機(jī)制，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素合理流動(dòng)和高效集聚。這些重大創(chuàng)新措施為北京科技創(chuàng)新立法積累了成熟、行之有效的制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，有必要從立法制度層面予以固化，構(gòu)建符合科技創(chuàng)新特點(diǎn)的行為規(guī)范體系和科技創(chuàng)新治理體系，以法治提升政府行政效能、激發(fā)各類主體活力，為創(chuàng)新主體提供穩(wěn)定的制度保障。

四、對(duì)北京科技立法的啟示

加快研究出臺(tái)科技創(chuàng)新領(lǐng)域基本性法規(guī)，既是北京貫徹落實(shí)新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的具體舉措，也能從地方立法層面有力保障北京國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)。

（一）建立基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保障和增長(zhǎng)機(jī)制，強(qiáng)化使命導(dǎo)向和有組織的科研方式，加快提升創(chuàng)新源頭供給能力

基礎(chǔ)研究是整個(gè)科技創(chuàng)新的總源頭，基礎(chǔ)研究能力和產(chǎn)出是我國(guó)科研的短板。長(zhǎng)期以來(lái)，由于科技領(lǐng)域注重跟隨式發(fā)展模式，偏重應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化，原始創(chuàng)新自主布局方面體系不健全，基礎(chǔ)研究從選題到資源配置、評(píng)價(jià)、好奇心驅(qū)動(dòng)等機(jī)制尚需完善。底層基礎(chǔ)技術(shù)瓶頸突出，“卡脖子”技術(shù)和顛覆性技術(shù)的研究布局仍需進(jìn)一步完善。

建議在北京市層面，以立法保障科技源頭供給能力提升。一方面建立基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保障和持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，賦予自然科學(xué)基金法律地位，明確自然科學(xué)基金支持基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索的主要功能定位[8]，大力支持使命導(dǎo)向、有組織的科研和面向前沿的跨學(xué)科交叉研究團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)更多高質(zhì)量科技成果產(chǎn)出。另一方面開(kāi)展“關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)舉國(guó)體制”和新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前瞻性立法探索，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、固鏈”，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）進(jìn)一步賦權(quán)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量培育

截至2022年5月，北京已有3家國(guó)家實(shí)驗(yàn)室掛牌成立，下一步亟須明確資金支持、人才引進(jìn)培育、管理運(yùn)行等機(jī)制，并在地方立法中予以支持和保障。北京先后支持建設(shè)了北京量子信息科學(xué)研究院、北京腦科學(xué)與類腦研究中心、北京智源人工智能研究院等一批前沿新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了《北京市支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法（試行）》，在政府放權(quán)、財(cái)政資金支持與使用、績(jī)效評(píng)價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和固定資產(chǎn)管理5個(gè)方面實(shí)現(xiàn)重大突破，亟待在立法中予以固化提升。

建議在北京市層面，一方面要落實(shí)和細(xì)化《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》相關(guān)規(guī)定，明確國(guó)家實(shí)驗(yàn)室穩(wěn)定支持機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制，支持開(kāi)展戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性重大科技任務(wù)研究。另一方面要固化提升成熟有效的經(jīng)驗(yàn)做法，支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)面向制約國(guó)家發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重大科技問(wèn)題開(kāi)展研究，并進(jìn)一步加快體制機(jī)制創(chuàng)新，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用、經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效考核等方面更多為研發(fā)機(jī)構(gòu)賦權(quán)、賦能。

（三）完善近悅遠(yuǎn)來(lái)、智慧充分涌流的創(chuàng)新環(huán)境，加快建設(shè)戰(zhàn)略人才力量

目前，北京缺少國(guó)際頂尖人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，科技前沿和關(guān)鍵領(lǐng)域高層次人才匱乏，人才國(guó)際化程度亟待提高，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化，人才發(fā)展環(huán)境有待進(jìn)一步完善[9]。國(guó)際頂尖科學(xué)家明顯不足，尚未形成從戰(zhàn)略科學(xué)家到領(lǐng)域頂尖人才、青年科技精英的創(chuàng)新人才梯隊(duì)。京外生源高校畢業(yè)生選擇在京就業(yè)的比例呈小幅度下降趨勢(shì)。外籍人才占北京人才總量不足1%，與國(guó)際大都市一般應(yīng)達(dá)到的15%～20%相差很大。分類科學(xué)、適合不同行業(yè)特點(diǎn)、工作職能、不同梯隊(duì)層級(jí)要求的考核評(píng)價(jià)體系有待進(jìn)一步優(yōu)化，有利于成才和發(fā)揮才干的環(huán)境還需要進(jìn)一步完善。

建議在北京市層面，以激發(fā)調(diào)動(dòng)科技人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力為著力點(diǎn)，加快建設(shè)戰(zhàn)略人才力量。一是固化科技人才引進(jìn)制度，面向緊缺急需的人才、全球頂尖科學(xué)家及其創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才等。二是發(fā)現(xiàn)和全方位培養(yǎng)、用好青年人才。建立早期發(fā)現(xiàn)和跟蹤培養(yǎng)機(jī)制，擴(kuò)大青年項(xiàng)目支持規(guī)模，在重大科技攻關(guān)實(shí)踐中培育鍛煉人才，支持國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“擇優(yōu)滾動(dòng)支持”重點(diǎn)領(lǐng)域青年人才。三是創(chuàng)新海外頂尖人才管理機(jī)制，深化用人主體人才管理制度改革，賦予用人主體在編制使用、崗位評(píng)聘、科研經(jīng)費(fèi)管理等方面更大自主權(quán)。四是建立健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向的科技人才分類分級(jí)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開(kāi)放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系。

（四）提高政府對(duì)科學(xué)技術(shù)財(cái)政投入比例，拓寬支持方向和使用范圍，強(qiáng)化財(cái)政投入的引導(dǎo)帶動(dòng)作用

盡管北京重視科技創(chuàng)新，不斷加大科技投入，但隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，加之教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各類支出的擠壓，導(dǎo)致科技創(chuàng)新投入增速下降，科技創(chuàng)新難以擁有充足的資金保障。同時(shí)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》規(guī)定“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”[10]，需要在立法中妥善處理政策銜接問(wèn)題。

要滿足財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新的有力支持和保障，建議在北京市層面，一方面要明確逐年加大財(cái)政科技投入，財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度應(yīng)不少于上一年度，并保持一定比例增長(zhǎng)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入，推動(dòng)全社會(huì)科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面要明確財(cái)政科技投入方向，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究，前沿交叉學(xué)科研究，重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究，社會(huì)公益性技術(shù)研究，科技成果轉(zhuǎn)化，科技人才培養(yǎng)、吸引和使用等科技創(chuàng)新活動(dòng)。

（五）優(yōu)化調(diào)整空間格局與協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，解決“小散弱”問(wèn)題，推動(dòng)中關(guān)村率先建成世界領(lǐng)先科技園區(qū)

多年來(lái)，中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)發(fā)展取得了重大成就，但也存在園區(qū)與城市融合發(fā)展不完善、與“三城一區(qū)”定位未能協(xié)同、空間規(guī)模普遍較小和產(chǎn)業(yè)園分散、協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展不足、缺乏專業(yè)化團(tuán)隊(duì)和市場(chǎng)化平臺(tái)、面向企業(yè)和科研人員服務(wù)不夠精準(zhǔn)、央地間和市區(qū)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待優(yōu)化等問(wèn)題，亟須在立法中予以保障。

建議在北京市層面，以立法保障促進(jìn)世界領(lǐng)先的科技園區(qū)建設(shè)，一方面要明確構(gòu)建科技園區(qū)與城市融合發(fā)展的宜居宜業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，推動(dòng)中關(guān)村示范區(qū)空間布局調(diào)整，將地塊分散、不適宜發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)的地塊調(diào)整出示范區(qū)范圍，支持打造規(guī)?；臉?biāo)桿型產(chǎn)業(yè)園區(qū)。另一方面要支持在資源配置模式、運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)際開(kāi)放合作和配套服務(wù)等方面加快體制機(jī)制創(chuàng)新，明確央地和市區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類指導(dǎo)的管理體制機(jī)制。

（六）完善北京科技監(jiān)督管理格局，處理好激勵(lì)與約束、信任與監(jiān)督、放權(quán)松綁與守住底線的關(guān)系

科技創(chuàng)新日益呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和不確定性，特別是新技術(shù)的突破性進(jìn)展和顛覆性應(yīng)用，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)倫理和安全等問(wèn)題帶來(lái)重大影響和沖擊。例如，對(duì)于2020年發(fā)生的“基因編輯嬰兒”事件，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有科技立法下處于無(wú)法可依的尷尬境地，最終采用“非法行醫(yī)”的理由對(duì)此踐踏科技活動(dòng)倫理底線的行為采取規(guī)制。[11]基因編輯技術(shù)發(fā)展使基因定位和精確修改基因成為現(xiàn)實(shí)，需要在附屬性科技立法中將濫用科學(xué)技術(shù)并且威脅整體人類安全的公共風(fēng)險(xiǎn)作為規(guī)制的重點(diǎn)。[12]另外，無(wú)人駕駛、人體再生、人的“機(jī)器人化”等將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)法律主體以及相關(guān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等的界定提出前所未有的挑戰(zhàn)，一些領(lǐng)域需要對(duì)現(xiàn)有規(guī)則進(jìn)行修正，甚至制定新的法律規(guī)則。近年來(lái)，北京在科研倫理治理、科研誠(chéng)信建設(shè)、新技術(shù)新產(chǎn)品包容審慎監(jiān)管等工作機(jī)制、制度規(guī)范、監(jiān)督懲戒等方面取得了一定進(jìn)展，但仍存在短板和薄弱環(huán)節(jié)，亟須通過(guò)立法進(jìn)一步強(qiáng)化保障。建議在北京市層面固化現(xiàn)有的做法和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)和管理，推動(dòng)構(gòu)建科技倫理體系，加強(qiáng)對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的倫理風(fēng)險(xiǎn)和科技安全評(píng)估。

基金項(xiàng)目：本文系北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目“國(guó)際科技創(chuàng)新中心立法前期工作支撐”研究成果。

作者簡(jiǎn)介：王涵，女，1976年生，博士，副研究員，研究方向：科技立法與科技創(chuàng)新政策。伊彤（通信作者），女，1967年生，碩士，研究員，研究方向：科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、科技政策與管理。

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The New Trend of The? Science and Technology Progress Law of the People’s Republic of China and Its Enlightenment to Beijing’s Science and Technology Legislation

Wang? Han? ?Yi? Tong

（Institute of Innovation for Development，Beijing Academy of Science and Technology，Beijing，100089）

Abstract：The newly revised The Science and Technology Progress Law of The people's Republic of China has undergone profound changes in the legislative purpose，legislative orientation and scope of legislative regulation，which is of great significance for Beijing to promote the legislation of the international science and technology innovation center under the new situation. This paper systematically summarizes the new positioning and institutional innovation of the law revision，analyzes the necessity of science and technology legislation in Beijing，and puts forward targeted suggestions for the problems to be solved in promoting the legislation of the international science and technology innovation center in Beijing.

Key words：The Science and Technology Progress Law;Legislative ideas;Institutional innovation;Beijing's legislation;Enlightenment