王曉 滕修福
2022年3月11日,第十三屆全國人大第五次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》,對地方組織法進行了一次較大程度的修正,自3月12日起施行。地方組織法第六次修正,就提名地方各級國家機關正職(包括設區(qū)的市級以上地方各級人大常委會秘書長,下同)候選人,在立法語境上進行了調整,有原則性變化。
原規(guī)定,地方各級“人民代表大會常務委員會主任、秘書長,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席,人民政府正職領導人員,人民法院院長,人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉”(第五次修正的地方組織法第二十二條第一款之規(guī)定)。依據(jù)這一規(guī)定,地方各級國家機關正職以實行差額選舉為原則,即“候選人數(shù)一般應多一人”;以實行等額選舉為例外,即“如果提名的候選人只有一人”。
本次地方組織法修正,將“一般應多一人”改為“可以多一人”。即地方各級國家機關正職的“候選人數(shù)可以多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉”(第二十七條第一款之規(guī)定)。從字面上看,雖然只將“一般應”改為“可以”,只有兩三個字,但是帶來的變化是原則性的。依據(jù)這一規(guī)定,差額選舉不是“一般應”的原則性規(guī)定,而是“可以”差額或“可以”等額的選擇性規(guī)定,即“如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉”。
為什么要這樣修改呢?王晨副委員長在作關于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(修正草案)》的說明時,是這樣解釋的,“根據(jù)有關部門的意見和多年來的實際做法”。的確如此!近年來的選舉實踐中,少有出現(xiàn)過正職差額選舉的現(xiàn)象。筆者認為,之所以這樣修改,還有助于強化政治紀律和組織紀律。記得二十世紀九十年代,一些地方代表聯(lián)合提名候選人比較“活躍”,也曾出現(xiàn)過正職差額選舉,或直接另選他人,這是一段難以忘卻的“選舉”;同時,也出現(xiàn)一些非正常拉票賄選事件,教訓深刻。
本次地方組織法修正,是不是意味著以后地方各級國家機關正職就不再允許代表聯(lián)合提名了呢?在今后的選舉辦法中,是不是就可以直接規(guī)定等額選舉而不進行差額選舉了呢?
筆者認為,正職差額選舉雖然不是一般性原則,但等額選舉也不是原則選項,在選舉辦法中直接規(guī)定正職等額選舉而不進行差額選舉,有悖法律。
從語意語境的角度看,“可以多一人”與“一般應多一人”大不相同?!皯弊直玖x一般認為是“理當如此”,就是“應當、應該”,“一般應”就是“一般應當、一般應該”,這是一般性的,帶有必須的意思和立法語境?!耙话銘嘁蝗恕边@是一般原則性的規(guī)定,只有在“提名的候選人只有一人”的特殊情況下,才可以例外進行“等額選舉”。“可以”作為選擇性助動詞,具有“有權利這樣做,也可以不這樣做”的意思和立法語境?!翱梢远嘁蝗恕边@是選擇性規(guī)定,也就是說可以多一人差額選舉,也可以等額選舉,但是等額選舉不是必須的、絕對的選項。
從立法修法的角度看,沒有剝奪代表聯(lián)合提名權。新修正的地方組織法依然規(guī)定,地方各級國家機關領導人員和組成人員 “由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規(guī)定聯(lián)合提名”(第二十六條第一款)?!爸飨瘓F提名的候選人人數(shù),每位代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù),均不得超過應選名額”(第三款之規(guī)定)。依法可見,大會主席團提名人選與代表聯(lián)合提名人選的法律地位和相關要求是平等的、一致的。因此,“可以多一人”,意味著大會主席團和代表聯(lián)合提名國家機關正職候選人都是可以的,即便是只提一人,也并不意味著代表聯(lián)合提名權的喪失。
從選舉辦法的角度看,也不能剝奪代表聯(lián)合提名權。在以往“一般應多一人”的立法規(guī)定下,地方各級人大選舉辦法依法是這樣表述的:正職“候選人一般應多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉”。如今在“可以多一人”的修法規(guī)定下,地方各級人大選舉辦法依法應調整表述,即正職“候選人可以多一人,進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人,也可以等額選舉”。筆者認為,在“一般應多一人”或“可以多一人”的法律規(guī)定下,都不可以直接規(guī)定正職候選人只進行等額選舉,而不進行差額選舉,否則,這不僅會阻礙代表聯(lián)合提名權的行使,也有悖差額選舉的一般性原則。
(作者單位:安徽蕪湖三山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人大工委)