孟憲紅

習近平總書記在2021年10月中央人大工作會議中指出，各級人大及其常委會要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，并對各級監(jiān)察委員會自覺接受人大監(jiān)督提出明確要求[1]。加強和完善人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的要求[2]，是實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)運行制約和監(jiān)督的要求，有利于增強人大監(jiān)督的權(quán)威和實效，有利于確保監(jiān)察權(quán)力按照人民意志正確行使，有利于保障憲法和監(jiān)察法律法規(guī)正確貫徹實施。近幾年，隨著全國范圍內(nèi)市、縣兩級監(jiān)察委員會向同級人大常委會報告專項工作的啟動，以及監(jiān)察法律法規(guī)的不斷完善和深入執(zhí)行，各級人大監(jiān)督同級監(jiān)察委員會的客觀條件已經(jīng)具備，如何切實發(fā)揮好人大監(jiān)督的作用，依法對監(jiān)察委員會進行有效監(jiān)督，是目前人大工作中需要思考和解決的重要問題。

人大監(jiān)督是監(jiān)察監(jiān)督機制中最主要、最核心的環(huán)節(jié)[3]。近兩年，全國人大先后修改了全國人大組織法、地方組織法，從各級人大組織和運行層面為人大對同級監(jiān)察委員會開展監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)。依據(jù)全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法，結(jié)合監(jiān)察法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定，人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督主要有聽取專項工作報告、組織開展執(zhí)法檢查、提出詢問和質(zhì)詢等四種方式[4]。同時，各級人大常委會要通過提升自身監(jiān)督能力和水平，做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

一、聽取專項工作報告

聽取并審議監(jiān)察委員會專項工作報告，是人大對監(jiān)察委員會監(jiān)督的主要手段之一。2020年8月，國家監(jiān)察委員會貫徹落實憲法和監(jiān)察法要求，首次以開展反腐敗國際追逃追贓工作情況為題，向十三屆全國人大常委會第二十一次會議作專項工作報告[5]。2021年31個省（區(qū)、市）監(jiān)察委員會先后向同級人大作了專項工作報告，其中，甘肅省監(jiān)察委員會于2021年9月向省十三屆人大常委會第二十六次會議作了關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓的專項工作報告。按照國家監(jiān)察委員會關(guān)于自上而下、依法有序推進地方監(jiān)察委員會向同級人大常委會匯報專項工作的要求，市、縣兩級監(jiān)察委員會應分別從2021年和2022年開始向同級人大報告專項工作，屆時，各級人大常委會均要對同級監(jiān)察委員會專項工作報告進行審議。監(jiān)察法實施條例第二百五十二條規(guī)定，監(jiān)察委員會專項工作報告由監(jiān)委主任在本級人民代表大會常務委員會全體會議上作出;監(jiān)察委員會在報告前應當與本級人大有關(guān)專門委員會溝通協(xié)商，并配合開展調(diào)查研究;人大常委會審議報告時，監(jiān)察委員會應當根據(jù)要求派出領(lǐng)導成員列席相關(guān)會議，聽取意見;人大常委會反饋的審議意見監(jiān)察機關(guān)要認真研究辦理，并按照要求書面報告辦理情況。實踐中，人大常委會審議監(jiān)察委員會專項工作報告時要注意以下三個問題。

（一）監(jiān)察委員會作專項工作報告的對象是人大常委會。在我國憲法規(guī)定的國家機構(gòu)當中，其他國家機關(guān)需要在同級人民代表大會會議召開期間向其報告工作，僅國家主席、中央軍委和監(jiān)察委員會不需要向人大報告工作，但監(jiān)察委員會需要向人大常委會報告專項工作[6]，這一制度設計具有其現(xiàn)實基礎和法理基礎。按照監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象為所有行使公權(quán)力的公職人員，同時，實踐中大量存在公職人員與企業(yè)負責人等其他主體共同犯罪的問題，而我國各級人大代表大多由國家公職人員或企業(yè)負責人兼職，屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查對象。如果監(jiān)察委員會向同級人大報告工作，不僅會在一定程度上影響人大代表認真負責的對報告進行投票和表決，還可能牽制監(jiān)察委員會對人大代表行使公權(quán)力行為的監(jiān)督。由人大常委會聽取審議監(jiān)察機關(guān)的專項工作報告，可以有效解決上述問題，有利于保障各級人大和監(jiān)察委員會行使各自的職權(quán)，尤其對監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)意義重大。

（二）監(jiān)察工作具有一定的特殊性，在審議報告時要注意把握好尺度。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”平級的單位，由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督，但與其他國家機關(guān)相比，監(jiān)察委員會具有一定的特殊性，如實行與黨的紀律檢查委員會合署辦公的體制，在內(nèi)部決策運行上與紀委同步，依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，辦案工作具有一定的保密性，運行所依據(jù)的文件多涉及國家秘密等。為了充分照顧這些特殊性，人大常委會審議監(jiān)察委員會專項工作報告時，在內(nèi)容上要嚴格限定在監(jiān)察委員會運行和監(jiān)察權(quán)的行使上，不得將與黨的紀律檢查委員會、紀律審查權(quán)相關(guān)的事項列入審議或詢問范圍;在聽取和審議專項工作報告之前的調(diào)查研究、征求意見階段，不得不當過問具體案件的辦理情況，妨礙監(jiān)察權(quán)的獨立行使，影響監(jiān)委依法辦案;對相關(guān)涉密文件或法規(guī)制度的內(nèi)容不得了解、打聽和過問，以防造成泄密。

（三）下級監(jiān)察委員會向同級人大作專項工作報告需在上級監(jiān)察委員會指導下進行。按照憲法和監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會實行雙重領(lǐng)導體制，地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會共同領(lǐng)導下開展工作，上下級之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。這種領(lǐng)導關(guān)系在向同級人大常委會作專項工作報告中具體體現(xiàn)為，下級監(jiān)察委員會向同級人大所作報告需在上級監(jiān)察委員會的指導下進行。為落實憲法和監(jiān)察法關(guān)于向人大常委會作專項工作報告的相關(guān)規(guī)定，推進雙重領(lǐng)導體制的具體化和制度化，2020年中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范地方各級監(jiān)察機關(guān)向本級人大常委會報告專項工作的指導意見》，為上級監(jiān)察委員會指導下級監(jiān)察委員會依規(guī)依法、穩(wěn)妥有序向同級人大常委會報告專項工作提供了依據(jù)。

二、組織開展執(zhí)法檢查

組織開展執(zhí)法檢查，是各級人大及其常委會行使法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的有效方式，主要表現(xiàn)為人大及其常委會對具體執(zhí)法機關(guān)就憲法和法律的實施情況進行監(jiān)督。執(zhí)法檢查是監(jiān)督監(jiān)察法律法規(guī)實施狀況最為有效的方式之一[7]，各級監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)、做好監(jiān)察工作的過程，同時也是其執(zhí)行監(jiān)察法及其實施條例等法律法規(guī)的過程。2018年以來，監(jiān)察法、刑事訴訟法、政務處分法、監(jiān)察官法、監(jiān)察法實施條例等與監(jiān)察工作相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布運行并在各級監(jiān)察委員會執(zhí)行，監(jiān)察法律法規(guī)的執(zhí)行已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。監(jiān)察法實施條例第二百五十三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應當積極接受、配合本級人民代表大會常務委員會組織的執(zhí)法檢查，對本級人民代表大會常務委員會的執(zhí)法檢查報告應當認真研究處理，并向其報告處理情況。將包括刑事訴訟法、監(jiān)察法、政務處分法、監(jiān)察法實施條例在內(nèi)的法律法規(guī)納入人大執(zhí)法檢查計劃中，對同級監(jiān)察委員會執(zhí)行上述法律法規(guī)的情況進行評估，可以就調(diào)查發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行和實施過程中存在的較為突出的問題，以及在檢查中隨機發(fā)現(xiàn)的其他問題有針對性地提出改進意見，不僅實現(xiàn)了對監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督，同時也為做好監(jiān)察立法、監(jiān)察法律法規(guī)備案審查工作積累了寶貴經(jīng)驗。因此，各級人大應當有計劃地對同級監(jiān)察委員會執(zhí)行監(jiān)察法律法規(guī)的情況進行檢查，對其實施狀況進行客觀評價，發(fā)現(xiàn)和指出存在的問題，并提出整改建議。

做好監(jiān)察法律法規(guī)的執(zhí)法檢查工作，要注意同監(jiān)察委員會內(nèi)部的執(zhí)法調(diào)研和評估工作相結(jié)合。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定》要求，紀檢監(jiān)察機關(guān)每年都在系統(tǒng)內(nèi)開展黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行情況的調(diào)研和評估，并將發(fā)現(xiàn)的問題反饋相關(guān)單位和部門進行整改[8]。監(jiān)察委員會內(nèi)部執(zhí)法調(diào)研和評估雖然在主體、性質(zhì)、方式方法上與人大執(zhí)法檢查之間存在差異，但二者在內(nèi)容、對象、成果運用上存在互通。因此，應當積極探索建立與監(jiān)察機關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行調(diào)研和評估部門的聯(lián)動機制，加強聯(lián)系配合，在執(zhí)法檢查的安排部署、內(nèi)容方案、信息共享、成果運用等方面積極溝通、協(xié)作配合，通過內(nèi)外結(jié)合，形成檢查合力，進一步強化監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)法檢查工作，更加有力地推動法律法規(guī)正確執(zhí)行。

三、提出詢問案和質(zhì)詢案

依據(jù)監(jiān)督法第三十四至三十八條、監(jiān)察法實施條例第二百五十四條之規(guī)定，人大代表或人大常委會組成人員可以通過提出詢問案、質(zhì)詢案兩種方式監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)。詢問指各級人大常委會會議審議監(jiān)察機關(guān)專項工作報告時，監(jiān)察委員會應當派有關(guān)負責人員到會并聽取意見、回答詢問。質(zhì)詢指符合法定人數(shù)的縣級以上人大常委會組成人員可以在聯(lián)名后，以書面方式向人大常委會提出對本級監(jiān)察機關(guān)的質(zhì)詢案，由委員長會議或者主任會議決定后，交受質(zhì)詢的監(jiān)察機關(guān)答復。監(jiān)察委員會對質(zhì)詢案應當按照要求依法認真進行答復，口頭答復的必須由監(jiān)察委員會主要負責人或者委派的相關(guān)負責人到會答復，書面答復的必須由監(jiān)察委員會主要負責人簽署。

上述規(guī)定為人大通過詢問和質(zhì)詢監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)提供了法律依據(jù)。實踐中，應注意從以下幾個方面做好詢問和質(zhì)詢。一是要在了解情況、熟悉業(yè)務的基礎上，堅持圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央重大決策部署和人民群眾所思所盼所愿，就制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題提出高質(zhì)量的詢問案和質(zhì)詢案。二是要在認真研究監(jiān)察機關(guān)專項工作報告、系統(tǒng)了解相關(guān)監(jiān)察工作開展的基礎上，有計劃、有組織、有重點地就其中某一方面的問題集中進行詢問。三是要注重開展專題詢問，監(jiān)察工作具有專業(yè)性和系統(tǒng)性，專項報告也是圍繞某一專門問題展開的，具備對其進行專題詢問的條件。通過專題詢問，可以有效督促監(jiān)察機關(guān)依法履行職責，推動監(jiān)察工作順利開展[9]。四是要認真做好跟蹤督辦，各級人大要通過聽取情況報告、進行專項調(diào)查、實地座談走訪等多種形式，對同級監(jiān)察委員會就人大所提審議意見、執(zhí)法檢查報告和詢問、質(zhì)詢案的落實進行跟蹤督辦，確保監(jiān)督落到實處、發(fā)揮實效。

四、提升自身監(jiān)督能力

各級人大常委會除通過上述四類法定途徑對同級監(jiān)察委員會進行監(jiān)督外，還應當通過提升代表履職能力、建立三級人大聯(lián)系機制、加強與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)等方式，提升自身監(jiān)督能力和監(jiān)督水平，做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

提升代表履職能力水平方面。人大監(jiān)督要通過代表進行，代表履職能力水平直接影響監(jiān)督成效，由于監(jiān)察工作具有一定的專業(yè)性，要加強和完善對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督，就必須提升代表自身的法律素養(yǎng)，發(fā)揮代表特長和優(yōu)勢。一方面，應當加強調(diào)研和培訓，通過履職培訓、專項培訓、組織開展“人大代表進監(jiān)委”等方式，加強代表對監(jiān)察法律法規(guī)的學習，加深對監(jiān)察工作的認識和了解，為其開展對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督打下基礎、提供保障。另一方面，部分人大代表或人大機關(guān)工作人員同時還兼任監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員，這類代表在了解監(jiān)察委員會工作情況、參與監(jiān)察委員會具體工作方面具有獨特優(yōu)勢，各級人大應當充分發(fā)揮好“特約監(jiān)察員代表”在審議專項工作報告、提出詢問和質(zhì)詢、開展執(zhí)法檢查等工作中的作用。

建立三級人大聯(lián)系機制方面。在我國，上下級人大之間是監(jiān)督、指導和聯(lián)系關(guān)系，其中聯(lián)系主要體現(xiàn)在工作層面，上下級監(jiān)察委員會之間則是領(lǐng)導關(guān)系。建立省、市、縣三級人大關(guān)于監(jiān)督監(jiān)察委員會的專項聯(lián)系機制，將下級人大發(fā)現(xiàn)同級監(jiān)察委員會在履職方面存在的突出問題反饋至上級人大，由上級人大通過詢問質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式向上級監(jiān)察委員會提出，再通過上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導來解決，不僅可以實現(xiàn)上下級人大監(jiān)督之間的聯(lián)動協(xié)同，還能夠有效破解同級監(jiān)督難題，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

加強與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)方面。十九屆四中全會提出要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等九類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，同時，監(jiān)察法實施條例第二百五十一條明確要求各級監(jiān)察委員會要主動接受民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各方面監(jiān)督。因此，各級人大應當積極構(gòu)建并完善與法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督的貫通銜接機制，在細化對口聯(lián)系部門、召開聯(lián)席會議的基礎上，明確日常聯(lián)絡負責同志，加強信息互動、協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力，共同做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作。

注釋：

[1]中央紀委國家監(jiān)委、中央黨史和文獻研究院：《習近平關(guān)于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022年第1版，第171頁。

[2]本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2019年第1版，第32、69頁。

[3]秦前紅：《監(jiān)察法學教程》，法律出版社2019年第1版，第397頁。

[4]中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室：《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》，中國方正出版社2018年第1版，第80頁。

[5]周睿志：《監(jiān)察委如何接受人大監(jiān)督》，載《北京社會治理法律評論》2020年8月。

[6]秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的主要方式與途徑》，載《法律科學》2020年第2期。

[7]劉艷紅、周佑勇、夏偉、顧偉：《地方人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的方法、模式與機制研究》，載江蘇人大網(wǎng)，2020年6月3日。

[8]中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年第1版，第255頁。

[9]李少文：《人大如何加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督》，載《中國黨政干部論壇》2020年第6期。

（作者系中國科學院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院研究員、蘭州市城關(guān)區(qū)第十九屆人大代表）