于玉宏

一、問題的提出

近年來，地方各級人大在聯(lián)系人民群眾方面都做出了很多努力和有益建設(shè)，比如建立人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站，完善人大常委會聯(lián)系人大代表的制度，完善人大代表聯(lián)系人民群眾的制度，完善人大信訪制度等等，使地方人大聯(lián)系人民群眾邁向了一個新的階段。但是從現(xiàn)實中看，地方人大聯(lián)系人民群眾機制還需要完善和發(fā)展，以9·20安陽“狗咬人”事件為例，可以說明地方人大履職需要在新的階段探尋新的關(guān)鍵的完善路徑。

9·20安陽“狗咬人”事件就當(dāng)?shù)睾幽蠌V播電視臺民生頻道《小莉幫忙》欄目對該事件的報道和新華社以“五問安陽‘狗咬人’事件，小事為何被拖大？”為題進行的報道來看，該事件很簡單。一位老人在所居住的小區(qū)被狗咬傷后，其家人在媒體《小莉幫忙》欄目的幫助下在兩個月的時間內(nèi)，向所在地社區(qū)居民委員會、城市養(yǎng)犬的主責(zé)部門城市管理局、安陽市公安部門、安陽市市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊反映問題尋求解決，但各相關(guān)部門都互相推諉扯皮，問題遲遲不能得到解決。新華社記者在實地采訪過程中，有的部門不接受采訪，有的部門稱等一等再說，有的部門則跟記者打起“太極拳”、上演“躲貓貓”等情況。新華社關(guān)于該事件的“五問”，《小莉幫忙》欄目記者楊小莉在采訪中無奈落淚的一幕引發(fā)眾多網(wǎng)友關(guān)注，該事件迅速成為網(wǎng)絡(luò)熱搜、社會熱點，引起了安陽市委市政府的關(guān)注并作出處理。根據(jù)安陽市關(guān)于該事件處理的通報看，和該事件相關(guān)的部門及個人分別被處理，該事件暴露了安陽市政府相關(guān)部門的不作為，其中“給予安陽市文峰區(qū)中華路街道辦事處人大工委主任馬彥豐政務(wù)警告處分”，也揭示了文峰區(qū)人大的不作為即沒有積極履職。

根據(jù)《地方組織法》規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)。工作機構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報告工作?！?2021年6月15日，安陽市第十四屆人民代表大會第四次會議上安陽市人大常委會主任所作的常委會工作報告指出，要深入推進代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)，召開星級人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)觀摩推進會，努力把代表聯(lián)絡(luò)站打造成代表與群眾的“連心橋”，反映社情民意的“直通車”，錘煉代表履職本領(lǐng)的“加油站”。目前，全市已建成代表聯(lián)絡(luò)站132個，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，9200多名“五級人大代表”全部編組進站。市領(lǐng)導(dǎo)以代表身份帶頭進站開展密切聯(lián)系群眾活動，幫助群眾解決實際問題，收到良好社會效果。但是9·20安陽“狗咬人”事件的發(fā)生和人大常委會工作報告中所述有很大的差異。從安陽市人大常委會的工作報告可以看出安陽市文峰區(qū)中華路街道是有人大代表聯(lián)絡(luò)站的，但是聯(lián)絡(luò)站并沒有充分發(fā)揮報告所說的代表與群眾的“連心橋”和反映社情民意的“直通車”作用。從實踐中人大工作的基本情況分析，此事件發(fā)生后街道人大工委主任可以向區(qū)人大報告，由區(qū)人大協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決此事，或者街道人大工委主任可以組織街道轄區(qū)的各級人大代表集體調(diào)研此事，向區(qū)人大報告，由區(qū)人大協(xié)調(diào)處理此事，或者當(dāng)事人可以到所在地人大代表聯(lián)絡(luò)站、通過其他方式找到轄區(qū)人大代表反映此事，或者當(dāng)事人可以向所在地各級人大信訪部門反映此事，但是以上所述情況在該事件中都未出現(xiàn)。該事件涉及的政府部門和普通群眾兩個客體，都是人大履職盡責(zé)對象，地方人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任監(jiān)督地方政府的工作，有責(zé)任密切聯(lián)系群眾并幫助群眾解決遇到的困難和問題，但該事件中地方人大沒有做到履職盡責(zé)。其實類似的問題在各地方都有，筆者在一些被認(rèn)為人大聯(lián)系人民群眾工作做得比較好的地區(qū)實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其聯(lián)系人民群眾的工作也做得不是很好，和宣傳的有很大差異。由此，如何完善地方各級人大聯(lián)系人民群眾的路徑，較好的履職盡責(zé)還是一個需要回答的問題，這個問題很重要，其關(guān)系到全過程人民民主的施行、完善和發(fā)展。

二、切實加強地方黨委對地方人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，要加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題。要支持人大及其常委會依法行使職權(quán)、開展工作，指導(dǎo)和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監(jiān)督。各級人大常委會黨組要認(rèn)真執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)各項制度，落實好全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。從實踐中看，近年來各級黨委都比較重視人大工作，建立了一系列黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題，較好的支持人大及其常委會依法行使職權(quán)、開展工作，較好地指導(dǎo)和督促“一府一委兩院”自覺接受人大監(jiān)督。從人大工作的實踐看，目前地方黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)從制度上看比較全面，但從效果上看有不理想的地方，9·20安陽“狗咬人”事件就是例證。9·20安陽“狗咬人”事件說明該地方黨委對區(qū)人大的領(lǐng)導(dǎo)是不到位的，區(qū)人大常委會黨組沒有較好的履行其政治責(zé)任。從該事件處理結(jié)果看，只是問責(zé)了事件發(fā)生地街道人大工委主任，事件發(fā)生地的區(qū)人大黨組及其主要負(fù)責(zé)人沒受到區(qū)黨委的問責(zé)。

從實踐中看，切實加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)說起來容易，做起來比較難，各級黨委為加強對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列的制度，但是這些制度有許多在實踐中沒有運行，要么裝在文件盒里，要么寫在板子上掛在墻上成為擺設(shè)。這其中的原因分為兩個方面：一方面是這些制度本身制定的不好，不符合實際，沒有生命力;另一方面是人的原因，即各級黨委主要負(fù)責(zé)人和各級人大黨組主要負(fù)責(zé)人不夠重視制度的規(guī)定?，F(xiàn)實中要做好黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)首先在于“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部重視對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，這些“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部從地方上看就是各級黨委書記和各級人大黨組書記，只有他們重視人大工作，切實承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)人大工作的政治責(zé)任，才能較好地實現(xiàn)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。9·20安陽“狗咬人”事件如果得到區(qū)委書記和區(qū)人大黨組書記重視，區(qū)人大及時介入此事，發(fā)揮監(jiān)督政府工作作用且密切聯(lián)系當(dāng)事人，則完全可以在區(qū)人大的主導(dǎo)下解決。

三、地方各級人大要切實承擔(dān)起幫助群眾辦實事的職責(zé)

各級人大及其常委會是全面承擔(dān)憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，是同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)，是人民群眾反映和表達意見的主渠道，各級人大及其常委會既要做到民有所呼、必有所應(yīng)，也要主動深入群眾，了解群眾在日常生活中遇到的急難愁盼等迫切希望解決的問題，切實承擔(dān)起幫助群眾辦實事的職責(zé)，解決好群眾最需要解決的問題。

地方各級人大及其常委會必須改變宏大敘事式的工作思想和工作方式，即宏觀的敘述人民代表大會制度的優(yōu)越性，宏觀敘述人民當(dāng)家作主，宏觀敘述人大工作的成績等，而是要從幫助人民群眾解決一件或者一個具體的最直接的急難愁盼等事情或者問題入手。地方各級人大特別是市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的地理范圍比較小，聯(lián)系人民群眾更為方便，能更充分了解人民群眾的急難愁盼等迫切希望解決的問題。我們從每年的各地方人大常委會的工作報告中都能看到如何密切聯(lián)系人民群眾的論述，但在實踐中，人大聯(lián)系人民群眾的工作做得遠遠不夠，形式主義的聯(lián)系比較多，許多地方人大聯(lián)系人民群眾的制度和機制看似健全，但是沒有真正的運行起來。如，有的地方的人大代表工作站、人大代表聯(lián)絡(luò)站處于閑置狀態(tài)，沒有充分發(fā)揮作用。即使在一些人大聯(lián)系人民群眾工作做得比較好的地方，形式主義也比較嚴(yán)重，人民群眾依靠人大反映訴求或者尋求幫助的事情不多。我們在調(diào)研中了解到，群眾在日常生活中遇到的需要解決的問題是非常具體的，例如，某個小區(qū)的居民每年因暖氣不熱和供熱公司連年發(fā)生矛盾的問題，某個小區(qū)居民反映樓下噪音擾民的問題，某個村的村民反映低保發(fā)放不公平的問題或者村干部橫行霸道的問題，某個村民因各種原因蓋不起新房子的問題，某個進城務(wù)工人員孩子上學(xué)難的問題，某個老人無人贍養(yǎng)的問題，鄰里糾紛問題，某個小區(qū)居民停車難的問題，某個病人轉(zhuǎn)院就醫(yī)開不出轉(zhuǎn)院證明的問題，等等。這些問題從表面上看都是小問題，但是這才是群眾的真正的基本利益訴求，這些問題的解決事關(guān)群眾的切身利益?！叭嗣翊泶髸贫戎跃哂袕姶笊惋@著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中”，各級地方人大及其常委會幫助群眾解決這些具體的實際問題是人民代表大會制度的本質(zhì)要求和根本體現(xiàn)，要切實承擔(dān)起幫助群眾辦實事的職責(zé)，才能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

四、切實發(fā)揮人大代表的主體作用

黨的十八大以來，各級地方人大都提出要充分發(fā)揮人大代表的主體作用，各級人大在發(fā)揮代表主體作用上下功夫，主要體現(xiàn)在健全人大代表履職制度和履職機制建設(shè)方面，在人大代表履職制度方面的重要體現(xiàn)是完善“兩聯(lián)系制度”，即人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度。其中2016年全國人大常委會辦公廳提出了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》，對各級人大完善人大代表聯(lián)系人民群眾的制度提供了指導(dǎo)，主要包括人大代表聯(lián)系人民群眾基本要求、人大代表聯(lián)系人民群眾工作平臺、代表聯(lián)系人民群眾的工作內(nèi)容、人大代表聯(lián)系人民群眾的方式方法、人大代表聯(lián)系人民群眾工作的保障等內(nèi)容。從實踐中來看，各級地方人大都建立了人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度，最為突出的表現(xiàn)是各級地方人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表工作形式上運行了起來。全國所有的省、自治區(qū)、直轄市以選區(qū)為單位在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)或者行政村建立了人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站或者網(wǎng)上工作站、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站，并制定了比較系統(tǒng)的履職制度。地方各級人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表的制度和人大代表聯(lián)系人民群眾的制度及聯(lián)系平臺的建設(shè)為發(fā)揮人大代表的主體作用奠定了一定的基礎(chǔ)。但是從實踐來看，這兩項制度的運行并沒有達到充分發(fā)揮人大代表主體作用的目的。

從地方各級人大常委會組成人員聯(lián)系人大代表制度在實踐中的運行來看，地方各級人大常委會組成人員都聯(lián)系了固定數(shù)量的人大代表，聯(lián)系的方式主要是召開座談會、走訪、約談、電話、電子郵件、信函等，或者邀請人大代表參加人大常委會立法、監(jiān)督、視察、專題調(diào)研等活動?？陀^上說，各級人大常委會聯(lián)系人大代表的活動為發(fā)揮人大代表的主體作用提供了一定的基礎(chǔ)，但是作用是十分有限的。造成這種情況的原因一方面是人大及其常委會的工作是非常專業(yè)和具體的，對人大代表的專業(yè)能力有一定的要求。以人大常委會組織的立法調(diào)研為例，參與的人大代表必須具有專業(yè)的法律知識和專業(yè)化的調(diào)研能力，才能真正融入調(diào)研中去，而人大代表兼職且大部分不具備專業(yè)的法律知識和專業(yè)化的調(diào)研能力，所以參與立法調(diào)研只能流于形式。另外一個方面，要較好地組織一次有人大代表參與的人大常委會活動，從活動主題的論證選定、活動主題涉及的單位和個人關(guān)系的協(xié)調(diào)與參與、組織人大代表參與等都需要人大常委會相關(guān)部門和工作人員精心組織協(xié)調(diào)，這個過程看似簡單但在實際操作層面比較繁瑣復(fù)雜，任何一個環(huán)節(jié)組織不好，調(diào)研都會流于形式或者達不到理想的效果。

從人大代表聯(lián)系群眾的實際情況來看，各地人大基本上建立健全了人大代表聯(lián)系人民群眾的制度和平臺，制度方面如人大代表接待日制度、代表接待登記制度、代表接待公示制度、代表小組制度、群眾意見處理反饋制度、代表向選民報告（述職）工作制度等，平臺方面如建立了人大代表工作站（室）、人大代表聯(lián)絡(luò)站或者網(wǎng)上工作站、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)站等。制度和平臺的建設(shè)為人大代表聯(lián)系群眾提供了必要的基礎(chǔ)，但是實際運行起來并不容易，需要人大常委會的精心組織及各方面的積極配合，否則就會被擱淺或者流于形式。實踐中很多地方人大代表聯(lián)系人民群眾的活動流于形式。其實在我們身邊或者我們所在的街道、社區(qū)、單位，群眾幾乎不知道人大代表是哪些人及在哪里，更談不上人大代表聯(lián)系人民群眾，即使在一些人大代表聯(lián)系群眾工作做得比較好的地方，這種現(xiàn)象也是普遍存在的。

人大代表聯(lián)系群眾工作做得比較好的地方人大，突出表現(xiàn)一是各級人大常委會重視人大代表聯(lián)系群眾的工作并指派專人負(fù)責(zé)，精心組織;二是人大代表能夠積極參與;三是能夠幫助群眾解決所遇到的問題;四是地方各級國家機關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人重視尊重人大代表的工作。

要切實發(fā)揮人大代表的主體作用，地方各級人大還要把好人大代表選舉關(guān)即選出真正具有履職能力的人大代表，做好人大代表的履職培訓(xùn)，做好人大代表履職服務(wù)工作。

五、完善人大信訪機制

人大信訪工作是了解民情民意的重要途徑。習(xí)近平總書記指出，各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難。完善人大信訪機制需要從以下三個方面著手。第一，建立健全人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)信訪工作制度。人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人大信訪工作，建立健全人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)人定期聽取信訪工作的匯報制度、調(diào)研處理信訪工作制度，是做好人大信訪工作的必要保證。第二，建立健全人大常委會同“一府一委兩院”溝通協(xié)調(diào)機制。人大信訪內(nèi)容涉及方方面面，在實踐中同政府、監(jiān)委、法院、檢察院有著密切的聯(lián)系，只有建立科學(xué)合理的人大常委會同“一府一委兩院”溝通協(xié)調(diào)機制，才能比較好地解決信訪問題。第三，人大常委會要盡心盡力幫助群眾解決所反映的問題。對群眾反映的問題，無論是否屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)，地方各級人大常委會都要盡心盡力幫助群眾解決，及時反饋處理情況，給群眾一個交代。

（作者系甘肅政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。本文系甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目〔2021YB085〕的階段性研究成果）