李思嫻 郭慧明 馮鯨丹

（1. 華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院， 廣州510631； 2. 廣東省育才幼兒院一院， 廣州510062）

2010 至2020 年是中國(guó)砥礪奮進(jìn)、 推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的十年。 作為與民生福祉息息相關(guān)的重要領(lǐng)域， 普及普惠的學(xué)前教育有利于提高人民群眾的獲得感與幸福感， 改善國(guó)家人力資本水平。 十年間， 一系列政策文件有效引領(lǐng)了中國(guó)學(xué)前教育事業(yè)朝著普惠、 優(yōu)質(zhì)方向發(fā)展。 2010 年， 中共中央、 國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》首次為學(xué)前教育設(shè)立專門章節(jié)， 提出“明確政府職責(zé)、 基本普及學(xué)前教育、 重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”三大目標(biāo)要求。 同年， 《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》出臺(tái)， 推進(jìn)各級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃， 結(jié)合實(shí)際， 以三年行動(dòng)計(jì)劃的形式構(gòu)建“廣覆蓋、 ?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系。 2018 年， 作為新中國(guó)成立以來(lái)首份針對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》出臺(tái)， 指引新時(shí)代學(xué)前教育事業(yè)在公益、 普惠的基礎(chǔ)上朝著有質(zhì)量的方向邁進(jìn)。

在此期間， 各地以三年行動(dòng)計(jì)劃為依托， 大力推進(jìn)、 逐步落實(shí)學(xué)前教育普及普惠高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，學(xué)前教育事業(yè)呈現(xiàn)出從未有過的勃勃生機(jī)。 回顧2010 至2020 年間廣東省三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，總結(jié)廣東省學(xué)前教育取得的發(fā)展成果與地方改革創(chuàng)新的特色經(jīng)驗(yàn)， 進(jìn)一步剖析當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展困境，展望未來(lái)深化改革的方向， 有利于保障廣東省學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展， 朝實(shí)現(xiàn)中國(guó)教育現(xiàn)代化2035 的遠(yuǎn)景目標(biāo)不斷前進(jìn)。

一、 廣東省學(xué)前教育發(fā)展評(píng)析

（一）發(fā)展規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大， 普及水平大幅提升， “入園難”問題有效緩解

近年來(lái)， 廣東省憑借有力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和得天獨(dú)厚的地域條件， 吸納了大批流入人口， 學(xué)前教育需求只增不減。 《廣東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出， 學(xué)前教育事業(yè)要在解決普及率的前提下， 不斷提高學(xué)前教育水平， 完善學(xué)前教育管理體制， 加快發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。

2011 年， 廣東省實(shí)施第一期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃， 計(jì)劃重點(diǎn)在于擴(kuò)容增量。 在廣東省各級(jí)政府的積極努力下， 2019 年全省新入園幼兒數(shù)達(dá)到 180.82 萬(wàn)人， 比 2011 年增長(zhǎng) 32.34 萬(wàn)人， 增長(zhǎng)了21.8%， 年均增長(zhǎng) 2.7%。 2019 年全省在園幼兒數(shù)約 464.5 萬(wàn)人， 與同期全國(guó)在園幼兒數(shù) 4 713.88 萬(wàn)人相比， 廣東省在園幼兒規(guī)模約占全國(guó)十分之一。 截至2020 年9 月底， 全省在園幼兒數(shù)為478.87 萬(wàn)人，可以說廣東省在舉辦全國(guó)最大教育體量的學(xué)前教育， 如表1 所示。

表1 廣東省幼兒園幼兒數(shù)量與毛入園率情況（單位： 萬(wàn)人）

除人數(shù)增長(zhǎng)外， 2010 年至2020 年期間， 全省毛入園率也在持續(xù)大幅提升。 與2011 年相比， 2019年廣東省毛入園率為111.57%， 提升了29%。 毛入園率反映的是在園人數(shù)與戶籍所在地3—6 歲適齡兒童總?cè)藬?shù)的比例。 毛入園率之所以會(huì)超過100%， 一方面是因?yàn)榉钦?guī)年齡組兒童入讀， 另一方面也是因?yàn)椴糠滞鈦?lái)人口隨遷子女入園的影響。 值得肯定的是， 廣東省不僅較好地滿足了戶籍人員子女的入園需求， 還超額完成《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出的“到2020 年基本普及學(xué)前三年教育”與《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提到的“學(xué)前三年毛入園率達(dá)到100%以上”的目標(biāo)， 學(xué)前教育普及水平實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（二）學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增加， 城市地區(qū)增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛， 普惠性資源也顯著增加

從數(shù)量上看， 截至2020 年9 月底， 廣東省全省幼兒園數(shù)量增至20 720 所， 達(dá)到歷史最高水平， 與2010 年相比， 增長(zhǎng)近85.6%。 在大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的政策號(hào)召下， 2020 年廣東省劃撥了13.29 億專項(xiàng)資金， 用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的建設(shè)與改善， 著力實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好一所公辦中心幼兒園。 從城鄉(xiāng)分布來(lái)看， 鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村地區(qū)幼兒園2019 年比2010 年增長(zhǎng)1 989所， 增長(zhǎng)了29.51 %， 但與城市地區(qū)幼兒園增幅相比， 差距明顯， 如表2 所示。

表2 廣東省幼兒園數(shù)量及城鄉(xiāng)分布情況（單位： 所）

從園所性質(zhì)上看， 廣東作為全國(guó)教育大省， 民辦學(xué)前教育曾在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)揮著彌補(bǔ)公辦學(xué)前教育資源不足的重要作用。 20 世紀(jì)90 年代初， 由于公辦幼兒園難以滿足巨大的學(xué)前教育需求， 廣東省曾通過鼓勵(lì)扶持民辦幼兒園的發(fā)展擴(kuò)大學(xué)前教育供給資源， 一度形成以民辦園為主體的多元化辦園格局［1］。 但以市場(chǎng)為主體的學(xué)前教育資源供給， 無(wú)形中加劇了“農(nóng)村差， 城市貴”等教育資源分配不公平的現(xiàn)象。 從世界各國(guó)教育改革歷程中可以看到， 由政府主導(dǎo)的教育服務(wù)體系是保障教育公平的有力舉措， 政府有必要在學(xué)前教育事業(yè)中發(fā)揮導(dǎo)向與監(jiān)督作用， 并適時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的地方［2］。

當(dāng)前， 中國(guó)政府愈加重視學(xué)前教育在社會(huì)公益事業(yè)中的地位， 積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用， 構(gòu)建以普惠性資源為主的學(xué)前教育公共服務(wù)體系， 保障學(xué)前兒童受教育的權(quán)利， 滿足人民幼有所育的期盼， 促進(jìn)教育公平。 在2016—2020 年第二期、 第三期三年行動(dòng)計(jì)劃期間， 廣東省在大力發(fā)展公辦園的基礎(chǔ)上，以完善普惠性幼兒園扶持政策和增加教育財(cái)政投入為著力點(diǎn)， 出臺(tái)了《廣東省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定、扶持和管理辦法》， 積極扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展， 并逐步建立起學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)制度， 建立學(xué)前教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)， 集中幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展普惠性教育資源， 有效擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給。 從2016 年至2020 年9 月， 廣東省普惠性幼兒園數(shù)量已由原來(lái)的5 219 所增加至10 168 所， 普惠性幼兒園占比從30%提升至49%， 年均增長(zhǎng)近5%， 普惠性資源顯著增加。

（三）專任教師隊(duì)伍不斷壯大， 生師比逐年下降， 城鄉(xiāng)生師比差異逐年縮小

截至2020 年9 月， 廣東省學(xué)前教育專任教師數(shù)已增至30.8 萬(wàn)人， 在2010 至2020 年期間實(shí)現(xiàn)連年增長(zhǎng)， 與2010 年相比， 增長(zhǎng)了126.0%。 全省幼兒園生師比也呈不斷下降的趨勢(shì)， 2010 至2019 下降了25.6%， 人員配備比例明顯改善， 如表3 所示。

表3 廣東省幼兒園專任教師數(shù)量及城鄉(xiāng)生師比情況

分城鄉(xiāng)來(lái)看， 鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園生師比長(zhǎng)期高于城市幼兒園生師比， 2010 年鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村地區(qū)生師比比城市高了近一倍， 相當(dāng)于鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村地區(qū)每位幼兒保教人員需要比城市多照顧12 名幼兒， 而到2019 年城鄉(xiāng)生師比的差距已縮小至2.6 名幼兒。

（四）教師隊(duì)伍學(xué)歷情況持續(xù)優(yōu)化， 城鄉(xiāng)大專及以上學(xué)歷教師增長(zhǎng)迅猛， 教師隊(duì)伍學(xué)歷結(jié)構(gòu)漸趨均衡

2010 年至2020 年期間， 廣東省學(xué)前教育專任教師中大專及以上學(xué)歷的比例呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)7.2 個(gè)百分點(diǎn)。 專任教師學(xué)歷的整體提升與廣東省健全學(xué)前教育從業(yè)人員準(zhǔn)入制度、 拓寬本?？茖哟斡變簣@教師培養(yǎng)渠道工作密不可分。

從城鄉(xiāng)分布來(lái)看， 2010 至2020 年期間， 盡管廣東省鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村的專任幼兒教師中大專及以上學(xué)歷比例每年均低于城市， 但二者差距總體上呈縮小趨勢(shì)。 截至2019 年， 廣東省城市地區(qū)學(xué)前教育專任教師中大專及以上學(xué)歷比例為84.88%， 鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)前教育專任教師中大專及以上學(xué)歷比例為77.33%， 較城市低7.55 個(gè)百分點(diǎn)， 城鄉(xiāng)差距處于歷史較低水平， 如表4 所示。

表4 廣東省專任幼兒園教師中大專及以上學(xué)歷占比情況／%

（五）學(xué)前教育管理部門職能由管理向治理轉(zhuǎn)變， 落實(shí)規(guī)劃引導(dǎo)， 學(xué)前教育質(zhì)量逐步提升

教育體制機(jī)制改革與教育服務(wù)體系的發(fā)展同等重要［3］。 廣東省始終緊跟國(guó)家的改革步伐， 努力破除學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展過程中的體制機(jī)制障礙， 抓住教育改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 在政府職能上轉(zhuǎn)變過去行政命令式的管理方式， 更多地以指引、 督導(dǎo)等手段落實(shí)教育治理工作。 在規(guī)范幼兒園建設(shè)與辦園行為的基礎(chǔ)上， 廣東省也逐步開展學(xué)前教育改革實(shí)驗(yàn)， 給予各地探索提升區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量之路更多的自主權(quán)。

一方面， 廣東省以完善學(xué)前教育管理政策體系為改革抓手。 從第二期三年行動(dòng)計(jì)劃開始， 學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展由量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。 2015 年， 省教育廳出臺(tái)了《廣東省幼兒園一日活動(dòng)指引（試行）》， 通過為幼兒園提供一日活動(dòng)實(shí)踐操作程序和工作要點(diǎn)指引的形式， 規(guī)范幼兒園保教活動(dòng)， 也為各級(jí)教育部門提供更專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 彌補(bǔ)過去教育質(zhì)量監(jiān)管過程中軟件管理的缺失， 將學(xué)前教育質(zhì)量提升工作落腳到幼兒發(fā)展［4］。 隨后， 《廣東省教育廳關(guān)于幼兒園管理的規(guī)范》（2016）、 《廣東省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定、 扶持和管理辦法》（2016）、 《廣東省幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施方案（試行）》（2017）等文件陸續(xù)出臺(tái)， 逐步建立起指導(dǎo)、 評(píng)估、 督導(dǎo)相結(jié)合的制度體系， 系統(tǒng)配置管理政策資源。

另一方面， 廣東省加快建立學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)， 鼓勵(lì)各地探索質(zhì)量提升之路。 2016 年廣東省佛山市與廣州市番禺區(qū)入選國(guó)家學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)， 兩地通過研制學(xué)前教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 探索適應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的管理運(yùn)行與教育投入機(jī)制， 為全省各地提升區(qū)域幼兒園質(zhì)量工作提供有益經(jīng)驗(yàn)。 2019 年， 廣東省正式成立首批學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)， 通過鼓勵(lì)支持教育強(qiáng)縣、 教育強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置方式， 加強(qiáng)分類指導(dǎo)， 以實(shí)驗(yàn)區(qū)成果輻射轉(zhuǎn)化的思路， 為建立區(qū)域、 城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)均衡的學(xué)前教育服務(wù)體系奠定基礎(chǔ)。

二、 廣東省學(xué)前教育發(fā)展困境分析

2010—2020 年期間， 廣東省通過實(shí)施三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃， 基本解決了“入園難”問題， 架構(gòu)起廣覆蓋、 ?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系。 但是與廣東省教育體系中其他學(xué)段以及與國(guó)內(nèi)蘇浙滬京等發(fā)達(dá)地區(qū)相比， 學(xué)前教育仍是“短板”， 發(fā)展困境在以下三個(gè)方面較為突出。

（一）學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距

2010 年至2020 年期間， 廣東省各類幼兒園總數(shù)一直居于五省首位， 2019 年園所數(shù)量更是達(dá)到19 885所， 比2010 年增加了8 724 所， 增長(zhǎng)了78.17%。 在這十年間， 廣東省在園幼兒總數(shù)也遠(yuǎn)超過蘇浙滬京， 2019 年在園幼兒總數(shù)達(dá)到約 464.5 萬(wàn)人， 比 2010 年增加了約 187.27 萬(wàn)人， 增長(zhǎng)了約67.55%。 無(wú)論是園所數(shù)量還是在園幼兒人數(shù)， 廣東省的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過蘇浙滬京， 長(zhǎng)期位居五省之首，如圖 1、 圖 2 所示。

圖1 2010—2019 年粵蘇浙滬京幼兒園園所數(shù)量情況

圖2 2010—2019 年粵蘇浙滬京在園幼兒數(shù)量情況

從師資角度看， 與蘇浙滬京四省市相比， 廣東省幼兒園專任教師數(shù)量位居首位且增幅最大。 十年間五省市生師比均呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)， 且各省市比例差距逐漸縮小。 然而， 除江蘇省外， 廣東省的生師比仍長(zhǎng)期高于浙江、 上海和北京地區(qū)， 龐大的教師數(shù)量仍然不能滿足廣東省學(xué)前教育發(fā)展的需求，如圖 3、 圖 4 所示。

圖3 2010—2019 年粵蘇浙滬京學(xué)前教育專任教師數(shù)量情況

圖4 2010—2019 年粵蘇浙滬京生師比情況

盡管廣東省園長(zhǎng)與幼兒專任教師整體學(xué)歷結(jié)構(gòu)在十年間有所提升， 本?？萍耙陨蠈W(xué)歷所占的比例逐年增長(zhǎng)， 但仍然長(zhǎng)期居于五省末位， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇浙滬京水平。 尤其是本科及以上學(xué)歷的教師比例，廣東省與其他地市差距最為懸殊， 幼兒教師隊(duì)伍除了在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前的教育需求之外， 教師隊(duì)伍在質(zhì)量方面還有待提高， 如圖5、 圖6 所示。

圖5 粵蘇浙滬京園長(zhǎng)、 專任教師?？萍耙陨蠈W(xué)歷比例情況

圖6 粵蘇浙滬京園長(zhǎng)、 專任教師本科及以上學(xué)歷比例情況

從生均公共經(jīng)費(fèi)支出角度看， 2018 年國(guó)內(nèi)幼兒園生均公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)教育支出最高為北京， 生均超過36 000 元， 最低為廣東省， 約為4 321 元， 兩者相差近9 倍。 盡管2019 年廣東省正式建立全省公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)， 并計(jì)劃按每生每年100 元的幅度逐年提高生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 但在2010—2018 年期間， 廣東省生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與江蘇省水平相當(dāng)， 十年內(nèi)雖有所增加但增長(zhǎng)幅度較小， 始終低于浙江、 北京和上海地區(qū)， 且差距懸殊， 如圖7 所示。

圖7 粵蘇浙滬京生均公共財(cái)政預(yù)算學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)情況

（二）學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)效保障機(jī)制有待建立

廣東省的GDP 居全國(guó)首位， 但2020 年人均可支配財(cái)力排在全國(guó)前100 位的城市基本集中在珠三角地區(qū)， 還有13 個(gè)地級(jí)市人均GDP 低于全國(guó)平均水平， 大部分地級(jí)市的人均可支配財(cái)力實(shí)際上與全省GDP 居全國(guó)首位的身份不相符。 廣東省地處珠三角地區(qū)， 人口眾多， 受教育人口基數(shù)大， 其中包括規(guī)模龐大的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女， 這一部分人口在省內(nèi)接受教育， 但中央財(cái)政尚未根據(jù)生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)撥款， 生均公用經(jīng)費(fèi)尚不能做到“隨人走”， 導(dǎo)致地方公共公經(jīng)費(fèi)壓力增大。

當(dāng)前， 學(xué)前教育政策導(dǎo)向已趨于普及普惠的方向， 廣東省三輪學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃有序開展， 如期完成， 成效明顯。 但由于廣東省學(xué)前教育需求與規(guī)模龐大， 提供學(xué)前教育公共服務(wù)資源的壓力不容忽視， 生均財(cái)政投入長(zhǎng)期不足， 不同類型公辦園、 公辦園與民辦園投入差距大， 城鎮(zhèn)與農(nóng)村資源配置不均等問題仍客觀存在［5］。 除了繼續(xù)大力推進(jìn)三年行動(dòng)計(jì)劃， 還必須在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、 增強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)效保障機(jī)制， 從根本上保證廣東省學(xué)前教育事業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展。

（三）學(xué)前教育發(fā)展區(qū)域、 城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象突出

廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展位居全國(guó)前列， 但省內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題十分突出。 根據(jù)2020 年全省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重80.8%， 東翼、 西翼、 北部生態(tài)發(fā)展區(qū)分別占6.4%、7.0%、 5.8%， 兩極分化明顯［6］。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距也反映在學(xué)前教育領(lǐng)域中， 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也導(dǎo)致了地方政府教育財(cái)政支付能力的差異顯著， 進(jìn)而影響不同區(qū)域普惠性學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。截至2018 年， 珠三角地區(qū)已有一半地市， 如廣州、 深圳、 東莞、 惠州等地的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的占比高于全省總體水平。 與之相比， 東翼、 西翼與北部地區(qū)僅有部分地市， 如茂名、韶關(guān)、 清遠(yuǎn)等地的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)可以超過全省總體水平。

另一方面， 隨著新型城鎮(zhèn)化速度加快， 學(xué)前教育城鄉(xiāng)資源配置不均衡， “城鎮(zhèn)擠， 農(nóng)村弱”問題將會(huì)更加突出［7］。 城鎮(zhèn)化是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)， 與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口分布變化提升了教育資源配置的難度。 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)化方向流動(dòng)使得農(nóng)村的學(xué)前教育適齡兒童人數(shù)有所減少， 大量農(nóng)村兒童涌入城鎮(zhèn)地區(qū)。 加上農(nóng)村幼兒園與城鎮(zhèn)幼兒園教育質(zhì)量差距短期無(wú)法彌補(bǔ)， 許多農(nóng)村地區(qū)家長(zhǎng)寧愿將孩子送到鄰近的城鎮(zhèn)幼兒園， 導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園的班額普遍偏低， 也加劇了城鎮(zhèn)幼兒園大班額的情況。

三、 廣東省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展展望

回望三期三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施歷程， 廣東省正沿著促進(jìn)學(xué)前教育公平、 普惠、 優(yōu)質(zhì)發(fā)展的思路，大力推進(jìn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展若干意見》中發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)。 但廣東省由于學(xué)前教育起步晚， 歷史欠賬嚴(yán)重， 短期的投入依然難以滿足學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的需求， 相較于其他省份， 廣東省學(xué)前教育仍然處于中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展水平的第三甚至是第四梯隊(duì)中。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題， 廣東省在“十四五”規(guī)劃期間應(yīng)該做到兩手抓， 一手抓辦學(xué)頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃引導(dǎo)，一手抓教育教學(xué)質(zhì)量提升。

（一）加強(qiáng)地方立法頂層設(shè)計(jì)， 保障學(xué)前教育發(fā)展有法可依

學(xué)前教育立法從本質(zhì)上說， 是協(xié)調(diào)規(guī)范學(xué)前教育與社會(huì)各方面的法律關(guān)系， 從法律層面規(guī)范保障學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。 與已經(jīng)制定全國(guó)性專門法律的義務(wù)教育、 高等教育、 職業(yè)教育等相比， 當(dāng)前中國(guó)學(xué)前教育立法層次還較低， 僅處于部門規(guī)章層面， 在教育法體系中尚未建立專門的學(xué)前教育法。 學(xué)前教育立法有利于明確政府領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)， 推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 更有助于通過強(qiáng)制性的法律法規(guī)條文， 回應(yīng)制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的根本問題， 特別是學(xué)前教育性質(zhì)、 各級(jí)政府與不同政府部門的職責(zé)分工、 投入體制、 管理體制、 幼兒教師的身份等［8］。

2020 年9 月， 全國(guó)學(xué)前教育法草案公布， 預(yù)示著國(guó)家層面的學(xué)前教育專門法即將出臺(tái)。 廣東省作為全國(guó)教育大省， 學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展面臨著更為嚴(yán)峻的資源供給與質(zhì)量保障矛盾， 除了緊隨國(guó)家層面學(xué)前教育立法的步伐， 及時(shí)領(lǐng)會(huì)、 貫徹實(shí)施學(xué)前教育法精神， 還應(yīng)充分考慮省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，借鑒國(guó)內(nèi)江蘇、 北京、 青島等11 個(gè)省市相繼頒布地方性學(xué)前教育條例的立法經(jīng)驗(yàn)， 把握廣東省學(xué)前教育發(fā)展中數(shù)量與質(zhì)量、 公平與效率、 均衡與特色三大主要矛盾， 加快出臺(tái)《廣東省學(xué)前教育條例》， 保障教育公平。

（二）協(xié)調(diào)政府、 家庭、 學(xué)校成本分擔(dān)比例， 建立教育發(fā)展長(zhǎng)效保障機(jī)制

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入主要由財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、 民辦學(xué)校中舉辦人投入、 捐贈(zèng)收入、 事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)）以及其他教育經(jīng)費(fèi)五部分組成， 其中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入大致反映了政府與幼兒家庭對(duì)學(xué)前教育的投入情況［9］。 若按照財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)除以學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總收入的方式計(jì)算政府分擔(dān)比例，事業(yè)收入除以學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總收入的方式計(jì)算家庭分擔(dān)比例， 那么2018 年廣東省學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入1 010 萬(wàn)元， 學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總收入4 096 萬(wàn)元， 事業(yè)收入2 920 萬(wàn)元， 則廣東省政府分擔(dān)比例為24.7%， 家庭分擔(dān)比例為 71.3%。 同年， 江蘇省、 浙江省、 上海市、 北京市政府分擔(dān)比例分別為51.74%、 48.77%、 72.75%、 66.13%［10］。 可見， 在廣東省學(xué)前教育投入中， 家庭仍肩負(fù)著較大壓力，學(xué)前教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。 有研究發(fā)現(xiàn)， 當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要矛盾還表現(xiàn)為公共財(cái)政投入持續(xù)增加與弱勢(shì)群體家庭成本負(fù)擔(dān)不斷加重之間的矛盾［11］。 盡管目前暫時(shí)沒有專門對(duì)廣東省幼兒就讀幼兒園類型、 入園費(fèi)用與家庭收入之間關(guān)系的調(diào)查， 但未來(lái)發(fā)展改革應(yīng)著重考慮如何緩和相對(duì)弱勢(shì)群體家庭的學(xué)前教育成本負(fù)擔(dān)問題。

“十四五”時(shí)期， 除了繼續(xù)加大學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入， 逐步提高學(xué)前教育財(cái)政投入比例外， 還必須完善規(guī)范的保障機(jī)制。 有研究指出， 當(dāng)前財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的超常快速增長(zhǎng)主要是依靠各級(jí)政府的主觀重視實(shí)現(xiàn)的， 其中財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)與GDP 掛鉤的約束指標(biāo)以及履行政府教育職責(zé)的評(píng)價(jià)體系發(fā)揮了關(guān)鍵作用［12］。 例如， 深圳市近年來(lái)迅猛增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)投入， 截至2020 年年初深圳市學(xué)前教育公共預(yù)算投入已至72.14 億元， 較2018 年年初的20.79 億元， 年均增長(zhǎng)率高達(dá)123.5%， 約占同年廣東省學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入484.28 億元的15%。

對(duì)廣東省而言， 如何利用好、 分配好有限的學(xué)前教育財(cái)政資源， 保證教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，需要盡快明確各級(jí)政府的教育支出職責(zé)， 依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立合理的投入分擔(dān)機(jī)制。 此外， 還應(yīng)建立健全資金有效利用的評(píng)估機(jī)制， 建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金的專項(xiàng)管理和審核， 避免重復(fù)資金使用而造成資金浪費(fèi)； 應(yīng)定期將學(xué)前教育財(cái)政資金支出信息在政府網(wǎng)站上向民眾公開， 接受社會(huì)的監(jiān)督， 保障財(cái)政資金流向的公開化、 透明化。

（三）堅(jiān)持公平發(fā)展的政策導(dǎo)向， 促進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

政策制度在規(guī)范學(xué)前教育發(fā)展的同時(shí)， 也在引導(dǎo)未來(lái)教育發(fā)展的走向。 2020 年11 月， 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出， “十四五”時(shí)期要完善普惠性學(xué)前教育保障機(jī)制， 強(qiáng)化各級(jí)地方政府在普惠性學(xué)前教育制度建設(shè)和資源供給方面的主責(zé)。

在學(xué)前教育快速普及的過程中， 政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展的理念， 防范地區(qū)發(fā)展差距不斷拉大以及重點(diǎn)建設(shè)、 扶強(qiáng)扶優(yōu)的傾向， 樹立均衡發(fā)展的政策導(dǎo)向［13］。 扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)形成的重點(diǎn)建設(shè)的非均衡發(fā)展觀， 調(diào)整教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)， 提高教育資源使用效率， 真正公平地對(duì)待每一所幼兒園。 在教育資源配置上盡可能向薄弱地區(qū)、 薄弱園和困難群體傾斜， 形成以公平為導(dǎo)向的教育管理和投入制度。

鑒于廣東省省內(nèi)區(qū)域、 城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象， 政策應(yīng)更加注重對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、 農(nóng)村地區(qū)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃， 除了加大教育財(cái)政投入對(duì)硬件設(shè)施設(shè)備進(jìn)行完善外， 也應(yīng)重視辦園理念、組織管理保障、 教師素質(zhì)等軟件方面的特別支持［14］。

（四）加強(qiáng)學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)與課程示范項(xiàng)目建設(shè)， 輻射改革成果

提升學(xué)前教育質(zhì)量離不開經(jīng)驗(yàn)示范推廣的途徑， 學(xué)前教育管理部門應(yīng)在區(qū)域管理層面與幼兒園課程建設(shè)層面著力， 通過點(diǎn)面結(jié)合的方式帶動(dòng)區(qū)域整體教育質(zhì)量的提升。

一方面， 廣東省省內(nèi)多個(gè)地方已在學(xué)前教育管理模式上進(jìn)行了改革探索， 內(nèi)容涉及區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量評(píng)估、 教育督導(dǎo)、 集團(tuán)化辦學(xué)等方面。 例如， 廣州市番禺區(qū)、 佛山市建立的區(qū)域幼兒園保教質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)體系， 在?；镜那疤嵯?， 完善以質(zhì)量評(píng)價(jià)為依據(jù)的教育資源分配制度， 激發(fā)幼兒園發(fā)展積極性； 深圳市羅湖區(qū)打造的行政、 教研、 培訓(xùn)、 督導(dǎo)四位一體管理模式， 建立行政督導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度， 以及全國(guó)率先組建學(xué)前責(zé)任督學(xué)專職化隊(duì)伍， 有效提高政府部門管理的聯(lián)動(dòng)性， 強(qiáng)化了過程性教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)。 加強(qiáng)學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)， 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 及時(shí)推廣， 充分發(fā)揮區(qū)域示范帶頭作用， 為后續(xù)制訂與完善廣東省學(xué)前教育管理體制提供有益的經(jīng)驗(yàn)參考。

另一方面， 促進(jìn)幼兒園園際間教育均衡發(fā)展， 需要的不是統(tǒng)一模式、 統(tǒng)一教學(xué)風(fēng)格的幼兒園， 而是鼓勵(lì)各所幼兒園在不違背國(guó)家整體教育方針政策的前提下， 因地制宜， 充分認(rèn)識(shí)自身優(yōu)勢(shì)與不足，發(fā)揮幼兒園主體的辦學(xué)能動(dòng)性， 建設(shè)科學(xué)適宜、 豐富多樣的學(xué)前教育課程， 滿足幼兒和家庭的多樣化發(fā)展需求。 2020 年， 廣東省在全省范圍內(nèi)鋪開“新課程”科學(xué)保教示范項(xiàng)目， 鼓勵(lì)前期有一定課程實(shí)踐基礎(chǔ)的幼兒園作為領(lǐng)銜園， 自發(fā)組建課程研究實(shí)踐團(tuán)隊(duì)， 搭建教育部門、 教科研機(jī)構(gòu)和高校、 幼兒園協(xié)同互動(dòng)平臺(tái)， 重點(diǎn)圍繞國(guó)內(nèi)外典型課程模式、 幼兒園游戲活動(dòng)、 五大領(lǐng)域教育等研究熱點(diǎn)進(jìn)行實(shí)踐探索。

廣東省經(jīng)濟(jì)十年來(lái)的快速發(fā)展， 不斷擴(kuò)大的財(cái)政支持與政策幫扶為學(xué)前教育現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利的契機(jī)。 站在新的十年歷史起點(diǎn)， 從“幼有所育”邁向“幼有善育”， 仍需要各級(jí)教育管理部門、 廣大幼教工作者乃至家庭共同努力， 堅(jiān)持科學(xué)保教理念， 破解教育改革發(fā)展中的難題， 推進(jìn)學(xué)前教育朝著公平、普惠、 優(yōu)質(zhì)發(fā)展的方向?qū)崿F(xiàn)新的跨越。