劉祿寧，吳曉琳

（廣西大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，南寧 530004；廣西理工職業(yè)技術(shù)學(xué)院現(xiàn)代服務(wù)學(xué)院，廣西 崇左 532200）

2019年8月26日，國務(wù)院發(fā)布《中國(廣西)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，明確要求廣西發(fā)揮與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設(shè)西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶。中越憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)是次區(qū)域經(jīng)濟合作下的新實踐，有效利用其坐落于陸海新通道關(guān)鍵節(jié)點與沿邊優(yōu)勢，對推進自貿(mào)區(qū)投資便利化、貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級與跨國金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新具有重大意義。

一、憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)歷程與發(fā)展現(xiàn)狀

（一）建設(shè)歷程

1991年中越關(guān)系開始正?；瑑蓢?jīng)貿(mào)合作日益密切，雙方邊境逐漸開放，沿邊經(jīng)濟得到快速發(fā)展。2004年5月20日，越南總理潘文凱在對中國進行國事訪問時向中國提出了共建“兩廊一圈”的提議，中方對此積極響應(yīng)。2005年，廣西憑祥市政府率先提出建設(shè)中越憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)的構(gòu)想。4月14日，廣西崇左市與越南諒山省商貿(mào)旅游廳簽訂了開展中越邊境經(jīng)濟合作區(qū)的合作意向，隨后雙方有關(guān)部門就相關(guān)問題經(jīng)過多次磋商談?wù)摬⑦_成初步共識。2007年1月，越南諒山省委書記武輝煌率團訪問廣西，與廣西簽署了《建立中越邊境經(jīng)濟合作區(qū)備忘錄》。2007年5月，中共廣西黨委書記劉奇葆率團訪問越南等四個東盟國家，首站出訪越南諒山省時表示：中國廣西憑祥市將與越南諒山省同登市在其接壤地帶各劃地8.5平方公里，共同建設(shè)中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)。越南總理阮晉勇表示積極支持在邊境建立經(jīng)濟合作區(qū)。至此，廣西憑祥—涼山同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)正式浮出水面。

2008年初，中越雙方將綜合各自的《中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)總體方案》最終形成中越聯(lián)合報告呈交兩國政府。憑祥市政府向中央呈報《同登—憑祥跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)議(草案)》，國務(wù)院審議時并征詢海關(guān)總署意見，在此草案基礎(chǔ)上海關(guān)總署創(chuàng)新性提出“邊境綜合保稅區(qū)”的概念。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，首個邊境綜合保稅區(qū)將落戶于廣西憑祥市。2008年4月，越南政府批準(zhǔn)在諒山同登口岸經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，設(shè)立與中方開展跨境合作的先行啟動區(qū)，為加快推進憑祥—同登跨合區(qū)奠定了基礎(chǔ)。2009年7月15日，憑祥—同登跨合區(qū)可行性研究課題評審會在南寧召開，經(jīng)中越雙方代表以及專家評審組審議表決，《中國憑祥—越南同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)可行性研究》報告獲得一致通過。該報告對跨合區(qū)的內(nèi)涵作出初步界定，并對憑祥—同登跨合區(qū)的動能定位作了詳細說明。

2010年，中國—東盟自由貿(mào)易正式全面啟動，憑祥—同登跨合區(qū)發(fā)展迎來了新機遇。在第七屆中國—東盟博覽會上，中越雙方代表表示支持建設(shè)憑祥—同登跨合區(qū)，并表達盡快建立雙邊合作協(xié)調(diào)機制的意向。2011年，成立中越憑祥—同登跨合區(qū)管理委員會，在憑祥綜合保稅區(qū)管理委員會機構(gòu)內(nèi)增掛中越憑祥—同登跨合區(qū)管理委員會牌子，實行“兩塊牌子一套人馬”。2013年10月，國務(wù)院總理李克強訪問越南期間，中國商務(wù)部和越南工貿(mào)部共同簽署了《關(guān)于建設(shè)跨境經(jīng)濟合作區(qū)的諒解備忘錄》后，商務(wù)部、廣西、云南聯(lián)合組成《中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》起草小組，形成了《共同總體方案》初稿。2015年5月，憑祥市與越南同登—諒山口岸經(jīng)濟區(qū)管理委員會共同簽署《關(guān)于建立憑祥（中國）—同登（越南）跨境經(jīng)濟合作區(qū)定期會晤機制的備忘錄》。2015-2017年間，越南黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多次應(yīng)邀訪華期間雙方發(fā)表了多個《中越聯(lián)合公報》，多次提及協(xié)商、磋商、商簽《共同總體方案》推進跨合區(qū)建設(shè)。至此，中越憑祥—同登跨合區(qū)建設(shè)溝通進入常態(tài)化。2017年4月，在越方反饋的《共同總體方案越方協(xié)議草案》中指出，鑒于建設(shè)難度考慮建議僅選擇中越東興—芒街、憑祥—同登、龍邦—茶嶺三個跨境經(jīng)濟合作區(qū)中選取一個作為中越跨合區(qū)建設(shè)試點。經(jīng)中越雙方充分協(xié)商討論，廣西政府決定優(yōu)先支持建設(shè)東興—芒街跨境經(jīng)濟合作區(qū)。同年11月，中越簽署《有關(guān)加快跨合區(qū)建設(shè)框架協(xié)議談判進程的諒解備忘錄》。次年3月，越方提供《共同總體方案》第二次反饋稿。目前，終版《共同總體方案》仍在兩國磋商中。

（二）貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀

中越憑祥—同登跨合區(qū)作為沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)，擔(dān)負著先行先試體制改革與創(chuàng)新的使命。園區(qū)實行“一線放開、二線管住、境內(nèi)關(guān)外、分線管理”的監(jiān)管模式，以“兩國一區(qū)、一區(qū)兩園”的格局開展雙邊經(jīng)貿(mào)合作。憑祥方面的園區(qū)規(guī)劃面積93.9平方公里，其中圍網(wǎng)區(qū)面積14.48平方公里，包括友誼關(guān)、浦寨、弄懷、卡鳳、馬加五個片區(qū)及綜合保稅區(qū)。同登方面以越南政府批準(zhǔn)設(shè)立的同登—諒山口岸經(jīng)濟區(qū)為主要部分，規(guī)劃面積14平方公里，從越南新清口岸延伸至谷楠口岸。

目前，合作區(qū)建設(shè)在多個方面取得積極進展。首先，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通體系憑祥方面幾近完善。一是憑祥綜合保稅區(qū)2011年9月30日封關(guān)運營，掛出中越憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)管委會牌子，完成一期建設(shè)項目14個，累計投資10.3億元，實現(xiàn)了集口岸、保稅物流、保稅加工和國際貿(mào)易四大功能于一體。越南友誼口岸貨場等其他通關(guān)輔助基礎(chǔ)設(shè)施也在加快推進建設(shè)。2016年，憑祥保稅區(qū)口岸集裝箱作業(yè)透視系統(tǒng)和車輛調(diào)度信息系統(tǒng)建設(shè)完成，實現(xiàn)每車貨查驗時間減少50%。二是憑祥邊境貿(mào)易貨物監(jiān)管中心跨境貨物專用通道順利對接，邊境貿(mào)易呈現(xiàn)一片繁忙景象。憑祥綜合保稅區(qū)封關(guān)運營當(dāng)年實現(xiàn)貿(mào)易額5.83億美元，通關(guān)車輛1.63萬輛。至2016年實現(xiàn)進出口貿(mào)易額達222.6億美元，增長38.18倍，通關(guān)車輛17.9萬臺（見表1）。2018年，綜保區(qū)進出口貿(mào)易257.23億美元，通關(guān)車輛29.15萬臺，過貨253.1萬噸；入園登記企業(yè)256家，進出口額達44.12億美元。拋除2012國內(nèi)經(jīng)濟放緩、南海形勢吃緊因素，憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū)進出口貿(mào)易實現(xiàn)分階段增長。2010年實現(xiàn)進出口總額13.91億美元，次年，增長率達71.89%。2016年進出口總額37.6億美元，約是2010年的2.7倍。

表1 憑祥市邊境園區(qū)進出口貿(mào)易統(tǒng)計(億美元)

其次，貿(mào)易、通關(guān)便利化取得良好成績。一是友誼關(guān)口岸關(guān)檢合作“三個一”試點有效推進，2018年實現(xiàn)海關(guān)與檢驗檢疫合并聯(lián)合檢驗，極大地提升了通關(guān)效率。二是廣西整體邊境小額貿(mào)易穩(wěn)步推進，邊民互市貿(mào)易穩(wěn)中有降。邊境小額貿(mào)易增長勢頭強勁，2010-2015年保持高增速，2016年跌落幅度較大。但是，當(dāng)年邊民互市貿(mào)易實現(xiàn)666.9億元，為近十年來最高點，約是2010年的6.29倍。2020年克服疫情困境，邊境小額貿(mào)易實現(xiàn)進出口1125.6億元，較2010年將近翻4倍（見圖1）。三是邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，多項國家政策落地崇左。2020年4月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立中國（崇左）跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)，多家龍頭企業(yè)達成合作意愿，憑祥綜合保稅區(qū)跨境電商發(fā)展態(tài)勢良好。園區(qū)內(nèi)實行“簡化申報、清單核放、匯總統(tǒng)計”模式突破跨境電商申報業(yè)務(wù)局限，直郵進出口、保稅備貨進口模式為跨境電商發(fā)展打開了新的局面。另外，沿邊金融改革與開展跨境人民幣結(jié)算試點穩(wěn)步推進。2018年2月28日，實現(xiàn)中越首次跨境調(diào)運人民幣現(xiàn)鈔800萬元。廣西自獲批建設(shè)面向東盟的金融開放門戶以來至2021年6月末，實現(xiàn)跨境人民幣結(jié)算累計達1.37萬億元，全國排名第十。

圖1 2010-2020年廣西邊境貿(mào)易數(shù)據(jù)統(tǒng)計（億元）

二、憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

（一）小規(guī)模經(jīng)濟難以形成集聚效應(yīng)

憑祥—同登跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)主要以邊境城市為依托，以產(chǎn)業(yè)園為支點。而憑祥市人口、經(jīng)濟等規(guī)模較小，與南寧、北部灣城市存在很大的空間距離，難以在空間上形成資源和產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)。其一，在于生產(chǎn)總值低，勞動人口少。2015-2020年，憑祥市年均生產(chǎn)總值約76.29億元，常住人口約12萬。其二，工業(yè)經(jīng)濟支撐點不足。多年來，憑祥經(jīng)濟以第三產(chǎn)業(yè)為引擎，2016-2020年均占生產(chǎn)總值比重63%以上，而第二產(chǎn)業(yè)年均產(chǎn)值22.8億元，占比28.2%，規(guī)模以上工業(yè)主要產(chǎn)品僅4項（見表2）。2017年，憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅23家，產(chǎn)值26.78億元。另外，在越南方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，城市發(fā)展現(xiàn)代化程度不足，工業(yè)產(chǎn)值也遠低于中方。

表2 近年來憑祥市三次產(chǎn)業(yè)比重分布

（二）邊境貿(mào)易產(chǎn)品附加值有待提升

目前，越南仍處于工業(yè)化起步價段，對日常消費用品、生產(chǎn)用品等均具有較大需求。中越間自然資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展具有差異性和互補性，為兩國實現(xiàn)錯位發(fā)展提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是，對應(yīng)此類基礎(chǔ)性產(chǎn)品，具有價值含量低、利潤薄的特征。2017年邊境貿(mào)易占全市對外貿(mào)易進出口額的86.5%。邊境貿(mào)易已成為憑祥的主要貿(mào)易方式。憑祥市邊境小額貿(mào)易進口以水果為主，出口以紡織品、百貨雜項、機械、農(nóng)副產(chǎn)品為主。邊民互市貿(mào)易進出口主要以農(nóng)副產(chǎn)品為主。同時互市貿(mào)易面臨著較大下行壓力。因此，提升邊境貿(mào)易項下貨物價值含量具有較大空間。

（三）當(dāng)?shù)夭糠汁h(huán)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

邊境經(jīng)濟合作區(qū)主要是建立在雙邊相對發(fā)展的城市周邊，憑祥—同登跨合區(qū)內(nèi)中方國家有一類口岸兩個、二類口岸一個與邊民互市點四個。憑祥市是廣西邊境開放口岸最多、規(guī)模最大的邊境城市，是通往越南等東盟國家陸路通道最便捷的城市。盡管憑祥—同登跨合區(qū)建立于廣西最大邊境貿(mào)易城市，并擁有最全面的靠岸類別，但其邊境地區(qū)的許多基礎(chǔ)設(shè)施仍然處于不完善狀態(tài)。如憑祥—同登跨合區(qū)的浦寨口岸，在兩國關(guān)口國門大酒店至憑祥邊境貿(mào)易貨物監(jiān)管中心路段道路仍需擴建。目前，憑祥綜合保稅區(qū)園區(qū)內(nèi)應(yīng)對進出口旺季通關(guān)效率仍顯得較為緊湊。在越方境內(nèi)，面臨著園區(qū)配置不完善、道路平整度不足、運輸干線尚未實現(xiàn)全柏油路覆蓋等問題。

（四）邊境區(qū)域的治理問題

中越關(guān)系正常化前，兩國邊境處于封鎖狀態(tài)，跨境貿(mào)易幾乎為零。基于偷渡走私能獲取高額收益，導(dǎo)致走私頻發(fā)的現(xiàn)象。1991年后兩國邊境逐步開放，雙方在就如何確保兩國邊境繁榮穩(wěn)定方面開展了深入的交流與研究，不斷摸索跨境合作的新道路。在雙方共同努力下，雙邊跨境貿(mào)易、投資以及人文交流等多方面都結(jié)出了碩果。然而邊境貨物走私、人員偷渡、毒品販運等問題仍然得不到根除。加之因歷史遺留問題，越方部分群體仍存在較重的排華傾向，引起政策多變，在合作中矛盾時有凸顯。如“305”特大跨國販毒專案，涉案毒品近50公斤，案值超千萬元。

（五）互信不足協(xié)調(diào)機制欠缺

首先，中越跨境經(jīng)濟合作易受到國際局勢影響，加上地緣政治的因素，越方在推進邊境地區(qū)合作的行動較為謹(jǐn)慎，致使雙方合作進度緩慢。目前，《共同總體方案》仍未得到落實，就建設(shè)中越跨境經(jīng)濟合作區(qū)的一些問題地方相關(guān)部門的意見并未取得完全一致。其次，兩國政治互信不足，特別是南海爭端問題成為合作關(guān)鍵性阻礙因素。當(dāng)兩國因主權(quán)問題引起爭議時，本已簽署合作協(xié)議的合作項目將面臨中途擱置風(fēng)險，這也是投資者需考量的重要因素。2012年，受南海形勢吃緊等因素影響，憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū)進出口總額下降至14.24億美元，同比降幅40.44%，直到2015年才恢復(fù)到原來水平（見表1）。最后，雙方的口岸管理機制協(xié)調(diào)機制不足，規(guī)則執(zhí)行有別。在免稅額度、地理范圍以及免稅對象的規(guī)定上，中方相對嚴(yán)格，而越方實行的是寬松優(yōu)惠政策。在邊貿(mào)管理上，越方投入不足引起走私行為屢禁不止。在貨物監(jiān)管上，中方實行“一線開放，二線管住”的模式嚴(yán)格把關(guān)，各批次貨物單據(jù)配上條形碼以明確身份，而越南方面目前尚未實行條形碼管理模式。

三、對策與建議

（一）優(yōu)化邊境貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與合作模式

邊境城市作為跨合區(qū)的主要依托，除了建設(shè)工業(yè)園區(qū)、發(fā)揮邊境通道作用外，還應(yīng)深入開拓邊境服務(wù)貿(mào)易。第一，通過雙邊政府搭臺各行業(yè)企業(yè)參與，建成以跨合區(qū)為基地、國內(nèi)外企業(yè)聯(lián)動的企業(yè)聯(lián)盟合作模式。促進國際工程承包、跨境金融、跨境勞務(wù)、跨境旅游、跨境文化交流、跨境通信服務(wù)與跨境人力開發(fā)培訓(xùn)等行業(yè)發(fā)展。利用互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)探索區(qū)內(nèi)境外國際營銷、境內(nèi)區(qū)外交付新模式，探索邊境監(jiān)管創(chuàng)新。創(chuàng)新開發(fā)邊民互市互貿(mào)新模式，支持限額現(xiàn)鈔現(xiàn)匯交易，推動跨境金融人民幣國際化區(qū)域試點。第二，摒棄慣性競爭思維，加強與周邊口岸聯(lián)盟合作。如北部灣出?？凇⒅貞c亞歐大陸橋等，明確各自優(yōu)勢，探索專業(yè)市場分工互補合作，將憑祥—同登跨合區(qū)打造成輻射東盟各國、銜接內(nèi)地甚至中亞、北亞、東北亞的重要節(jié)點平臺。

（二）發(fā)展跨產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域合作的多方聯(lián)盟

注重與區(qū)域內(nèi)外行業(yè)主導(dǎo)企業(yè)構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟體系。發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)。加大種植業(yè)、畜牧業(yè)與生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品招商引資力度，建立邊境生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地，發(fā)揮示范帶動作用，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)農(nóng)業(yè)注入活力，形成以甘蔗、腰果、藥材、橡膠、咖啡等農(nóng)產(chǎn)品為主的第一產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。同時，政府牽線為區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)搭建專業(yè)化產(chǎn)品營銷平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)媒介實現(xiàn)線上線下營銷區(qū)內(nèi)交易。大力發(fā)展加工貿(mào)易工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)，形成與邊民互市貿(mào)易制度相結(jié)合。通過市場化高效運作，突出邊境產(chǎn)業(yè)特色，有效利用國內(nèi)國外兩種資源的集合，將憑祥打造成為連接我國西南、中南、西北、長三角、珠三角等面向東盟市場出口、進口的理貨中轉(zhuǎn)地與產(chǎn)品分銷集聚地。第一，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)加工集聚區(qū)，與生態(tài)農(nóng)業(yè)種植、畜牧連成一線。如堅果、紅木、橡膠、甘蔗的深加工生產(chǎn)線。第二，發(fā)展電子信息產(chǎn)品加工制造業(yè)。隨著東盟社會經(jīng)濟發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)的普及，電子產(chǎn)品行業(yè)前景光明。第三，引入高端制造業(yè)。形成如機械裝備、生物醫(yī)藥、新能源等集聚群。此外，務(wù)實推進中越跨境勞務(wù)合作，助力邊境加工企業(yè)發(fā)展。

（三）加大配套設(shè)施投資以完善周邊設(shè)施建設(shè)

加大周邊設(shè)施建設(shè)力度，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外無縫對接。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中越雙方投入與建設(shè)進度存在一定的差別。在雙方深入溝通協(xié)商一致的基礎(chǔ)上共同確定跨國通道建設(shè)與配套項目建設(shè)問題，擴大招商引資的力度，加快公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、航空物流等設(shè)施建設(shè)。以便捷的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，促進跨境經(jīng)濟合作區(qū)與區(qū)域城市群、東盟成員國之間的相互聯(lián)動，推動中越跨境經(jīng)濟合作向縱深發(fā)展。面對資金短缺困境，可嘗試采用非股權(quán)安排、援助與投資、國際工程EPC以及公私合營PPP項目等多種組合模式，特別是道路、倉儲、加工廠房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，共同合作探索精簡通關(guān)流程，加大通過輔助設(shè)施建設(shè)，提高通關(guān)效率，提升雙邊貿(mào)易便利化水平。

（四）加強合作推動聯(lián)合執(zhí)法機制常態(tài)化

確保邊境安全是兩國執(zhí)法部門的共同職責(zé)，雙方邊境檢查站、緝私公安在深化執(zhí)法合作的過程中，情報信息要互通有無，共筑平安邊境。定期研究討論治理走私、販毒、偷渡等問題在聯(lián)合執(zhí)法工作過程中的難點重點以及相互需要協(xié)調(diào)的事項。定期分享在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，共同深入研究邊境地區(qū)執(zhí)法合作機制，推動雙方聯(lián)合執(zhí)法機制的制度化、常態(tài)化，為邊境貿(mào)易的安全、穩(wěn)定提供強有力保障。

（五）協(xié)商機制化以增強互信與政策協(xié)調(diào)

為保持中越兩國跨境合作健康發(fā)展，雙方應(yīng)不斷加強溝通，增強互信，并建立健全各級政府間的對話協(xié)商機制。同時，在兩國民間開展積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向、強化民間交流的互信機制，為推動政府間合作奠定民意基礎(chǔ)。對于歷史遺留因素，主權(quán)爭端問題，雙方通過協(xié)商解決爭議，對話解決合作分歧與難題。最后，兩國雙方在跨境合作園區(qū)內(nèi)通過常態(tài)化協(xié)調(diào)機制保障政策統(tǒng)一，監(jiān)管一致，相互落實合作條款協(xié)議，相互促進協(xié)調(diào)口岸管理制度。