文_陳家剛

（作者系中國人民大學中共黨史黨建研究院研究員、馬克思主義學院教授）

（責任編輯 范麗君）

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。中國共產黨的黨內法規(guī)制度就是這個“法度”的重要內容。在百年奮斗歷程中，中國共產黨始終注重運用黨內法規(guī)管黨治黨、提高黨的領導水平、提高黨的長期執(zhí)政能力。黨的十八大以來，中國共產黨圍繞黨和國家中心工作大局，深入推進黨內法規(guī)制度建設，形成了比較完善的黨內法規(guī)體系，黨內法規(guī)制度建設取得顯著成績，積累了新的重要經驗，從制度建設的角度科學回答了“建設什么樣的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨、怎樣建設長期執(zhí)政的馬克思主義政黨”這一重大理論與實踐課題。新的歷史起點上，統(tǒng)籌“兩個大局”，中國共產黨需要加強自身建設，尤其需要增強依規(guī)治黨的自覺性和堅定性，繼續(xù)推進黨內法規(guī)制度建設，發(fā)揮好黨內法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領導、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用。

一、牢牢把握“中國共產黨是什么，要干什么”這個根本問題，堅持民主集中制

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，推進中華民族偉大復興，必須“牢記中國共產黨是什么、要干什么這個根本問題”。堅持唯物史觀和正確黨史觀，清醒認識中國共產黨“是什么”，科學把握中國共產黨“要干什么”這個根本問題，能夠從黨的百年奮斗中“看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們怎樣才能繼續(xù)成功”，激發(fā)實現(xiàn)第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的磅礴力量。持續(xù)推進黨內法規(guī)制度建設，必須堅持貫徹民主集中制。

民主集中制是中國共產黨的根本組織原則和領導制度，是黨內政治生活正常開展的重要制度保障，也是群眾路線在黨的生活中的運用。首先，堅持民主集中制是黨內法規(guī)制度體系的重要內容。1927年，《中國共產黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定“黨部的指導原則為民主集中制”；1928年，黨的六大通過的《中國共產黨黨章》將“民主集中制”明確為中國共產黨的“組織原則”；1945年，黨的七大通過的《中國共產黨黨章》在“總綱”中指出，“中國共產黨是按民主的集中制組織起來的”；1956年，黨的八大《中國共產黨章程》明確指出，“中國共產黨的組織原則是民主集中制”。黨的十九大通過的《中國共產黨章程》將“堅持民主集中制”列為黨的建設必須堅持的一條重要原則，明確提出“黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體”。其次，堅持民主集中制是黨內法規(guī)制度建設的基本要求?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內法規(guī)制定工作應當“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內民主，維護黨的集中統(tǒng)一”。黨內法規(guī)制定，要充分發(fā)揚民主，“廣泛征求意見”。同時，黨內法規(guī)制定工作要堅持“黨中央集中統(tǒng)一領導”?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》就強調，黨內法規(guī)制度建設要“以民主集中制為核心”，全面提高黨的建設科學化水平、加強和改善黨的領導。再次，堅持民主集中制，是黨內法規(guī)制度建設實踐探索的基本經驗。1938年黨在延安舉行的擴大的六屆六中全會通過的“關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定”等組織法規(guī)，都是在充分吸收黨的自身建設實踐經驗基礎上形成的。2013年印發(fā)的《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2018年印發(fā)的《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，以及《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》等，都是回應實踐需要而做的頂層設計。

中國共產黨黨內法規(guī)制度建設的百年歷程，是一個不斷回應和解決不同歷史時期實踐問題的歷史進程，是一個從需要制度、建構制度到完善制度的歷史進程，是一個充分發(fā)揚民主、堅定維護集中統(tǒng)一、堅持民主集中制的歷史進程。持續(xù)深化黨內法規(guī)制度建設，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程，必須始終“牢記中國共產黨是什么、要干什么這個根本問題”，堅持貫徹民主集中制，切實維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，堅持黨性和人民性的統(tǒng)一，始終保持自我革命精神，積極應對各種風險與挑戰(zhàn)。

二、緊緊抓住“法治體系建設這個總抓手”，堅持紀法貫通

建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是全面依法治國的總目標。中國特色社會主義法治體系，既包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，也需要形成完善的黨內法規(guī)體系。將“黨內法規(guī)制度體系”納入“中國特色社會主義法治體系”具有重要意義。黨內法規(guī)制度建設體現(xiàn)了全面依法治國的根本要求，有利于促進中國特色社會主義法治體系建設和實踐探索。

黨內法規(guī)制度建設貫穿中國革命、建設和改革的全部歷史進程，體現(xiàn)著黨對共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化?！包h內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”

（“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報》2014年10月29日）。黨的十一屆三中全會提出“健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”，黨的十九屆四中全會提出“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”，無不深刻表明：適應時代和實踐的要求，積極推動黨內法規(guī)制度體系建設，才能夠運用制度的力量應對風險挑戰(zhàn)。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。依法執(zhí)政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨。堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，在實踐中就需要堅持紀嚴于法、紀法貫通。法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求。黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨。全面推進依法治國，必須盡快健全黨內法規(guī)制度體系，堅持紀法貫通，形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成的格局，必須堅持以黨章為根本構建黨內法規(guī)制度體系，使黨內法規(guī)制度與國家法律相銜接，使黨內法規(guī)制度體系與全面依法治國戰(zhàn)略相協(xié)調。既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應。必須善于運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。必須注重提高黨內法規(guī)的執(zhí)行力，提高黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化水平。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。

三、始終堅持“維護制度的嚴肅性和權威性”，不斷提高制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行。有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為“稻草人”“紙老虎”。黨內法規(guī)制度嚴肅性不足、權威性缺失，既有法規(guī)制度不健全、不完善的問題，例如法規(guī)條文過于原則、缺乏具體標準，法規(guī)之間缺乏銜接、相互脫節(jié)，法規(guī)內容過于籠統(tǒng)、“牛欄關貓”等；也有法規(guī)制度未能得到有效執(zhí)行的問題，例如法規(guī)意識淡薄、缺乏制度素養(yǎng)，凌駕于法規(guī)制度之上、法規(guī)制度形同虛設，落實法規(guī)陽奉陰違、選擇性執(zhí)規(guī)執(zhí)紀，違紀違規(guī)逃避懲戒、形成“破窗效應”。

提高制度執(zhí)行力，首先要依法依規(guī)設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力，把權力關進制度的籠子里。如果沒有黨內法規(guī)的約束，沒有憲法法律的約束，權力的濫用就會更加肆無忌憚。黨內法規(guī)制度建設，要把權力運行的規(guī)矩立起來。能做什么事、不能做什么事，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，都要規(guī)定得清清楚楚。黨內法規(guī)制度建設要實現(xiàn)立治有體、施治有序、前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。制定制度要廣泛聽取黨員干部意見，獲得制度認同。其次要讓制度、紀律成為帶電的“高壓線”，堅持執(zhí)行制度沒有例外。使制度對象心有所畏、言有所戒、行有所止。制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。不留“暗門”、不開“天窗”，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

提高制度執(zhí)行力，具體來說，一是強化法規(guī)制度意識。要通過黨內的各種組織生活、黨校系統(tǒng)的集中培訓和專題培訓、高校的專業(yè)教育等，系統(tǒng)地開展黨內法規(guī)制度宣傳教育和學習，提高廣大黨員干部對于黨內法規(guī)的認知水平，樹立制度意識、規(guī)則意識，營造尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的氛圍?！瓣P鍵少數”應當發(fā)揮模范帶頭作用，越是領導干部，越要自覺增強法規(guī)制度意識，善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權，自覺維護法規(guī)制度的嚴肅性和權威性。二是加大法規(guī)執(zhí)行力度。黨內法規(guī)一經制定，就要讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威、讓保障生效，確保各項法規(guī)制度落地生根，維護法規(guī)制度公信力?！皥猿址ㄒ?guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外”（《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編〈2021年版〉》，中央文獻出版社2021年版，第444頁）。三是加強監(jiān)督檢查。黨內法規(guī)制定之后，怎樣學習貫徹、怎么推動落實、怎樣監(jiān)督檢查，決定了法規(guī)的執(zhí)行效能。落實監(jiān)督制度，加強日常督察和專項檢查，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實，對違規(guī)違紀、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅決嚴肅查處，才能夠確保法規(guī)執(zhí)行規(guī)范有序起作用。四是健全問責機制。問責是提高法規(guī)制度執(zhí)行力的強大動能。問責既要對事也要對人，要問到具體行為者。只有通過嚴肅追究主體責任、監(jiān)督責任、領導責任，黨內法規(guī)的制度性力量才能夠在新的偉大工程中得到充分展現(xiàn)。

四、持續(xù)深化經驗總結與理論提升，與時俱進推動黨內法規(guī)制度建設

中國共產黨是一個善于不斷總結歷史經驗和成功做法并結合新的形勢任務和實踐要求加以創(chuàng)新的政黨。思想建設的經驗總結是如此，政治建設的經驗總結是如此，制度建設的經驗總結也是如此。通過系統(tǒng)總結黨內法規(guī)制度建設的實踐探索和理論思考，明確哪些法規(guī)制度經過實踐檢驗是必須長期堅持的，哪些是需要進一步完善并上升為制度規(guī)定的，哪些是需要結合新的情況繼續(xù)深化的，及時地把比較成熟、普遍適用的經驗提煉上升為制度，同時加強黨內法規(guī)制度建設理論研究和宏觀設計，形成定期評估、清理、修訂機制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內各項法規(guī)制度便利管用，在全面從嚴治黨中發(fā)揮更大作用，適應時代和實踐的要求，在變化中尋求穩(wěn)定，持續(xù)推動黨內法規(guī)制度建設實現(xiàn)與時俱進。

實現(xiàn)黨內法規(guī)制度建設與時俱進，要堅持“守正和創(chuàng)新相統(tǒng)一”。守正是創(chuàng)新的基礎，創(chuàng)新使守正充滿活力。堅持守正與創(chuàng)新相統(tǒng)一，體現(xiàn)了中國共產黨運用黨內法規(guī)管黨治黨的歷史自覺。在百年奮斗歷程中，中國共產黨始終堅持以馬克思主義為指導，堅持以人民立場作為黨的根本政治立場，堅持馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，守正和創(chuàng)新始終貫穿管黨治黨的實踐主題之中，開辟了馬克思主義政黨建設與發(fā)展的新境界。在黨內法規(guī)制度建設實踐中，必須堅守黨的性質宗旨、理想信念、初心使命不動搖，例如始終堅持以黨章為根本依據，突出尊崇黨章、貫徹黨章、維護黨章等；同時要以新的理念、思路、辦法、手段解決好黨內法規(guī)制度建設中存在的各種矛盾和挑戰(zhàn)。例如堅持統(tǒng)籌協(xié)調，加強黨內法規(guī)制度建設的頂層設計，推動黨內政治生活和黨內監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化，著力處理好新準則、新條例和老準則、老條例以及其他黨內法規(guī)的關系，等等。

全面從嚴治黨是實現(xiàn)黨的初心使命的必然要求，黨內法規(guī)制度建設是落實全面從嚴治黨的治本之策。黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度建設在制度規(guī)劃、制度清理、制度建構和制度實踐等方面取得了顯著的進步，有效解決了黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨不力等突出問題。全面從嚴治黨的豐富實踐又為黨內法規(guī)制度的創(chuàng)新完善和發(fā)展提供了新鮮的資源，實踐探索的成就不斷轉化為制度規(guī)范，實現(xiàn)了黨內法規(guī)建設的與時俱進。新時代黨內法規(guī)制度建設邁上新臺階，同時要在實踐探索的基礎上深化理論研究，圍繞黨內法規(guī)制度建設的哲學基礎、理論結構、制度框架、體制機制和程序設計等內容，提煉出具有中國特色中國氣派的核心概念、基本原理，推動構建黨內法規(guī)制度建設的話語體系、理論體系和學術體系。