溫來成

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

地方隱性債務(wù)治理復(fù)雜艱巨，必須采取堅決措施、加大力度遏制其風(fēng)險的蔓延發(fā)展

我國地方政府隱性債務(wù)問題，最早可追溯至20世紀(jì)80年代中期。2010年我國第一次大規(guī)模審計地方政府性債務(wù)，2015年，預(yù)算法修改后，進(jìn)行大規(guī)模治理?？傮w來看，各項治理措施取得了一定成效，但隱性債務(wù)及風(fēng)險仍在蔓延。今年5月18日，財政部監(jiān)督評價局發(fā)布《財政部關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》，要求各地方和各單位要從中深刻汲取教訓(xùn)，舉一反三，引以為戒。這也從一個側(cè)面說明地方隱性債務(wù)治理的復(fù)雜性、艱巨性，必須采取堅決措施、加大力度遏制其風(fēng)險的蔓延發(fā)展。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。面對國內(nèi)外新形勢、新挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，化解國民經(jīng)濟(jì)和社會運行中的重大風(fēng)險。5月16日出版的《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《正確認(rèn)識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》提出，“對地方債務(wù)管理松弛，有的地方變相違規(guī)舉債，債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)增加”，“要壓實責(zé)任，‘誰家孩子誰抱’，地方黨政同責(zé)，負(fù)責(zé)屬地維穩(wěn)和化解風(fēng)險”。在地方政府債務(wù)風(fēng)險中，隱性債務(wù)是當(dāng)前最突出的問題。首先，需要正確研判我國政府債務(wù)風(fēng)險形勢，堅決遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險蔓延。從目前數(shù)據(jù)看，我國國債、地方政府債券債務(wù)等顯性債務(wù)余額占GDP的比例低于60%，在安全線以內(nèi)，但如果加上隱性債務(wù)余額，形勢就不容樂觀了。因此，采取有效措施，堅決遏制隱性債務(wù)蔓延，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。其次，放棄以隱性債務(wù)保增長、保穩(wěn)定的幻想，維護(hù)國家財政金融穩(wěn)定大局。當(dāng)前，在國內(nèi)疫情反復(fù)，國際市場因俄烏沖突、美國等西方國家圍堵我國發(fā)展等不確定性增加的情況下，經(jīng)濟(jì)增長面臨較大壓力，國家采取了一系列的措施促增長、保穩(wěn)定，增量政策工具的運用還有一定空間。因此，在當(dāng)前形勢下，不能再以隱性債務(wù)方式促增長、保穩(wěn)定，那無異于飲鴆止渴，會給國家財政金融運行秩序帶來更大的安全隱患。再次，堅持地方政府債務(wù)風(fēng)險中央不救助的原則，壓實各級地方政府責(zé)任。財政部等主管部門及時查處違規(guī)舉借隱性債務(wù)的典型案件，正是這一原則的體現(xiàn)。

在目前地方政府各類隱性債務(wù)中，投融資平臺債務(wù)是最大的種類，僅城投債余額就有13萬億元之多，加快投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，遏制其債務(wù)蔓延，是隱性債務(wù)治理的重中之重。首先，在現(xiàn)階段投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上，明確界定需要保留的地方政府投資平臺的標(biāo)準(zhǔn)，建立全國地方政府投融資平臺名單，以加強(qiáng)投資平臺風(fēng)險管控，促進(jìn)投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象。對于需要保留的投融資平臺企業(yè)，可根據(jù)企業(yè)業(yè)務(wù)需要，適當(dāng)增加其融資數(shù)量，并建立與一般國有企業(yè)相區(qū)別的公共企業(yè)制度，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，實行職業(yè)化經(jīng)營、市場化運作。以其資產(chǎn)、信譽在市場上籌集生產(chǎn)經(jīng)營需要的資金，面向市場開展經(jīng)營活動，政府財政不對其負(fù)債承擔(dān)償還責(zé)任。企業(yè)承擔(dān)政府性政策性業(yè)務(wù)所形成的虧損，由地方財政給予補(bǔ)貼。對于經(jīng)營管理不善、資不抵債的企業(yè)，按照《中華人民共和國公司法》依法予以破產(chǎn)；對需要轉(zhuǎn)型發(fā)展的投融資平臺，在退出平臺名單之前，嚴(yán)格控制債務(wù)增長，要求其債務(wù)逐年遞減，只能發(fā)行還本付息的債券，不能擴(kuò)大債務(wù)存量。其次，設(shè)定投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的最后時間表。從2015年我國提出地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展要求至今已有7年時間，可考慮在“十四五”規(guī)劃末期或2035年前完成這一歷史任務(wù)，督促地方政府實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

2015年后，除國債、地方政府債券等顯性債務(wù)外，財政部、國家審計署等主管部門不再發(fā)布地方政府隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)，有些統(tǒng)計也僅供內(nèi)部使用。一些地方政府隱性債務(wù)的治理措施也不完全公開透明。目前，在隱性債務(wù)中，只有地方政府投融資平臺發(fā)行的各類城投債的數(shù)據(jù)是公開的。這種狀況在一定程度上不利于地方政府隱性債務(wù)的治理。從監(jiān)督的角度講，各級人大、媒體、投資者及社會公眾，在信息不透明的情況下，很難對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。從學(xué)術(shù)研究的角度講，在信息不透明的情況下，各類機(jī)構(gòu)及學(xué)者對我國地方政府隱性債務(wù)的測算結(jié)果可能會與現(xiàn)實情況存在較大差距，甚至?xí)a(chǎn)生誤導(dǎo)。因此，財政部、國家審計署等主管部門需要建立地方政府隱性債務(wù)信息的統(tǒng)計、定期發(fā)布制度，包括債務(wù)的總額、結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用方向、資產(chǎn)負(fù)債率等債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)信息，接受各級人大及社會輿論監(jiān)督，為納稅人和投資者服務(wù)，穩(wěn)定市場預(yù)期，這樣也有利于加快隱性債務(wù)治理，維護(hù)國家財政金融秩序。

目前我國地方政府隱性債務(wù)涉及眾多主管部門，管理體制較為復(fù)雜。以地方政府投融資平臺債務(wù)為例，大部分地方政府投融資平臺歸口國資委管理，有一些歸口交通、水利、財政等主管部門，還有一些直接隸屬于市縣政府管理，在此情況下，僅依靠財政部門清查、治理地方政府隱性債務(wù)，存在一定困難。因此，需要進(jìn)一步改革地方政府隱性債務(wù)管理體制，建立以中央財經(jīng)委員會等高層次機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行等主管部門參加的地方政府隱性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，整合各方力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型和債務(wù)控制過程中的有關(guān)問題，加快地方政府隱性債務(wù)治理，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會安全發(fā)展。

在地方政府隱性債務(wù)治理中，追究有關(guān)人員責(zé)任，是重要措施之一。國務(wù)院也強(qiáng)調(diào)地方政府隱性債務(wù)治理“責(zé)任倒查、終生問責(zé)”?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》等法律法規(guī)都規(guī)定，對違法違規(guī)舉借政府債務(wù)的責(zé)任人要問責(zé)。其中《中華人民共和國預(yù)算法》第94條規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”。財政部通報的典型案例也在一定程度體現(xiàn)了這一點。但現(xiàn)行的法律法規(guī)和有關(guān)問責(zé)的制度還不夠健全，需要逐步完善。首先，進(jìn)一步明確問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)。如對違法違紀(jì)舉借政府債務(wù)的直接責(zé)任人，是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標(biāo)準(zhǔn)處罰，如何在誡勉談話、警告、撤職、開除，以及追究刑事責(zé)任等處罰等級之間劃分等。其次，進(jìn)一步明確問責(zé)操作程序。在現(xiàn)有干部管理制度以及問責(zé)制度的基礎(chǔ)上，建立對地方政府隱性債務(wù)問責(zé)的程序，體現(xiàn)程序公正，處罰合理、準(zhǔn)確和適度，使“終生問責(zé)、倒查責(zé)任”機(jī)制落到實處。