溫來成
(責(zé)任編輯 胡秀榮)
地方隱性債務(wù)治理復(fù)雜艱巨,必須采取堅決措施、加大力度遏制其風(fēng)險的蔓延發(fā)展
我國地方政府隱性債務(wù)問題,最早可追溯至20世紀(jì)80年代中期。2010年我國第一次大規(guī)模審計地方政府性債務(wù),2015年,預(yù)算法修改后,進(jìn)行大規(guī)模治理??傮w來看,各項治理措施取得了一定成效,但隱性債務(wù)及風(fēng)險仍在蔓延。今年5月18日,財政部監(jiān)督評價局發(fā)布《財政部關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》,要求各地方和各單位要從中深刻汲取教訓(xùn),舉一反三,引以為戒。這也從一個側(cè)面說明地方隱性債務(wù)治理的復(fù)雜性、艱巨性,必須采取堅決措施、加大力度遏制其風(fēng)險的蔓延發(fā)展。
黨的十八大以來,中國特色社會主義進(jìn)入新時代。面對國內(nèi)外新形勢、新挑戰(zhàn),以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,化解國民經(jīng)濟(jì)和社會運行中的重大風(fēng)險。5月16日出版的《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《正確認(rèn)識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》提出,“對地方債務(wù)管理松弛,有的地方變相違規(guī)舉債,債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)增加”,“要壓實責(zé)任,‘誰家孩子誰抱’,地方黨政同責(zé),負(fù)責(zé)屬地維穩(wěn)和化解風(fēng)險”。在地方政府債務(wù)風(fēng)險中,隱性債務(wù)是當(dāng)前最突出的問題。首先,需要正確研判我國政府債務(wù)風(fēng)險形勢,堅決遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險蔓延。從目前數(shù)據(jù)看,我國國債、地方政府債券債務(wù)等顯性債務(wù)余額占GDP的比例低于60%,在安全線以內(nèi),但如果加上隱性債務(wù)余額,形勢就不容樂觀了。因此,采取有效措施,堅決遏制隱性債務(wù)蔓延,是守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。其次,放棄以隱性債務(wù)保增長、保穩(wěn)定的幻想,維護(hù)國家財政金融穩(wěn)定大局。當(dāng)前,在國內(nèi)疫情反復(fù),國際市場因俄烏沖突、美國等西方國家圍堵我國發(fā)展等不確定性增加的情況下,經(jīng)濟(jì)增長面臨較大壓力,國家采取了一系列的措施促增長、保穩(wěn)定,增量政策工具的運用還有一定空間。因此,在當(dāng)前形勢下,不能再以隱性債務(wù)方式促增長、保穩(wěn)定,那無異于飲鴆止渴,會給國家財政金融運行秩序帶來更大的安全隱患。再次,堅持地方政府債務(wù)風(fēng)險中央不救助的原則,壓實各級地方政府責(zé)任。財政部等主管部門及時查處違規(guī)舉借隱性債務(wù)的典型案件,正是這一原則的體現(xiàn)。
在目前地方政府各類隱性債務(wù)中,投融資平臺債務(wù)是最大的種類,僅城投債余額就有13萬億元之多,加快投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展,遏制其債務(wù)蔓延,是隱性債務(wù)治理的重中之重。首先,在現(xiàn)階段投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)上,明確界定需要保留的地方政府投資平臺的標(biāo)準(zhǔn),建立全國地方政府投融資平臺名單,以加強(qiáng)投資平臺風(fēng)險管控,促進(jìn)投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展,防止出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象。對于需要保留的投融資平臺企業(yè),可根據(jù)企業(yè)業(yè)務(wù)需要,適當(dāng)增加其融資數(shù)量,并建立與一般國有企業(yè)相區(qū)別的公共企業(yè)制度,建立完善的法人治理結(jié)構(gòu),實行職業(yè)化經(jīng)營、市場化運作。以其資產(chǎn)、信譽在市場上籌集生產(chǎn)經(jīng)營需要的資金,面向市場開展經(jīng)營活動,政府財政不對其負(fù)債承擔(dān)償還責(zé)任。企業(yè)承擔(dān)政府性政策性業(yè)務(wù)所形成的虧損,由地方財政給予補(bǔ)貼。對于經(jīng)營管理不善、資不抵債的企業(yè),按照《中華人民共和國公司法》依法予以破產(chǎn);對需要轉(zhuǎn)型發(fā)展的投融資平臺,在退出平臺名單之前,嚴(yán)格控制債務(wù)增長,要求其債務(wù)逐年遞減,只能發(fā)行還本付息的債券,不能擴(kuò)大債務(wù)存量。其次,設(shè)定投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的最后時間表。從2015年我國提出地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展要求至今已有7年時間,可考慮在“十四五”規(guī)劃末期或2035年前完成這一歷史任務(wù),督促地方政府實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
2015年后,除國債、地方政府債券等顯性債務(wù)外,財政部、國家審計署等主管部門不再發(fā)布地方政府隱性債務(wù)的數(shù)據(jù),有些統(tǒng)計也僅供內(nèi)部使用。一些地方政府隱性債務(wù)的治理措施也不完全公開透明。目前,在隱性債務(wù)中,只有地方政府投融資平臺發(fā)行的各類城投債的數(shù)據(jù)是公開的。這種狀況在一定程度上不利于地方政府隱性債務(wù)的治理。從監(jiān)督的角度講,各級人大、媒體、投資者及社會公眾,在信息不透明的情況下,很難對地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。從學(xué)術(shù)研究的角度講,在信息不透明的情況下,各類機(jī)構(gòu)及學(xué)者對我國地方政府隱性債務(wù)的測算結(jié)果可能會與現(xiàn)實情況存在較大差距,甚至?xí)a(chǎn)生誤導(dǎo)。因此,財政部、國家審計署等主管部門需要建立地方政府隱性債務(wù)信息的統(tǒng)計、定期發(fā)布制度,包括債務(wù)的總額、結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用方向、資產(chǎn)負(fù)債率等債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)信息,接受各級人大及社會輿論監(jiān)督,為納稅人和投資者服務(wù),穩(wěn)定市場預(yù)期,這樣也有利于加快隱性債務(wù)治理,維護(hù)國家財政金融秩序。
目前我國地方政府隱性債務(wù)涉及眾多主管部門,管理體制較為復(fù)雜。以地方政府投融資平臺債務(wù)為例,大部分地方政府投融資平臺歸口國資委管理,有一些歸口交通、水利、財政等主管部門,還有一些直接隸屬于市縣政府管理,在此情況下,僅依靠財政部門清查、治理地方政府隱性債務(wù),存在一定困難。因此,需要進(jìn)一步改革地方政府隱性債務(wù)管理體制,建立以中央財經(jīng)委員會等高層次機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo),財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行等主管部門參加的地方政府隱性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,整合各方力量,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型和債務(wù)控制過程中的有關(guān)問題,加快地方政府隱性債務(wù)治理,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會安全發(fā)展。
在地方政府隱性債務(wù)治理中,追究有關(guān)人員責(zé)任,是重要措施之一。國務(wù)院也強(qiáng)調(diào)地方政府隱性債務(wù)治理“責(zé)任倒查、終生問責(zé)”?!吨腥A人民共和國預(yù)算法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》等法律法規(guī)都規(guī)定,對違法違規(guī)舉借政府債務(wù)的責(zé)任人要問責(zé)。其中《中華人民共和國預(yù)算法》第94條規(guī)定,“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保,或者挪用重點支出資金,或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的,責(zé)令改正,對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分”。財政部通報的典型案例也在一定程度體現(xiàn)了這一點。但現(xiàn)行的法律法規(guī)和有關(guān)問責(zé)的制度還不夠健全,需要逐步完善。首先,進(jìn)一步明確問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)。如對違法違紀(jì)舉借政府債務(wù)的直接責(zé)任人,是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標(biāo)準(zhǔn)處罰,如何在誡勉談話、警告、撤職、開除,以及追究刑事責(zé)任等處罰等級之間劃分等。其次,進(jìn)一步明確問責(zé)操作程序。在現(xiàn)有干部管理制度以及問責(zé)制度的基礎(chǔ)上,建立對地方政府隱性債務(wù)問責(zé)的程序,體現(xiàn)程序公正,處罰合理、準(zhǔn)確和適度,使“終生問責(zé)、倒查責(zé)任”機(jī)制落到實處。