文_李 實(shí)

（作者系浙江大學(xué)共享與發(fā)展研究院院長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

2021年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議提出“促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富?！边@一任務(wù)要求。這個(gè)要求具有兩重涵義：一是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，讓農(nóng)民與城市居民一樣富裕；二是農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距要進(jìn)一步縮小，讓全體農(nóng)民都能過(guò)上富裕生活。縮小城鄉(xiāng)之間收入差距需要做到農(nóng)民收入增長(zhǎng)超過(guò)城市居民，縮小農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距則需要農(nóng)村低收入人群收入增長(zhǎng)超過(guò)農(nóng)村平均收入的增長(zhǎng)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的目標(biāo)，我們需要認(rèn)清農(nóng)民收入水平的基本現(xiàn)狀，推進(jìn)制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，加快農(nóng)民收入增長(zhǎng)，特別是低收入農(nóng)民的收入增長(zhǎng)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的一個(gè)突出表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大。在過(guò)去40多年中，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了近30年的不斷上升期，城鄉(xiāng)居民收入比率從1983年的1.82倍上升到2007年的3.14倍。從2008年開(kāi)始，在各種惠農(nóng)政策和城鎮(zhèn)化的作用下，農(nóng)民收入出現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)期的下降，到2021年降為2.5倍。然而，現(xiàn)今城鄉(xiāng)收入差距仍高于20世紀(jì)80年代初期的水平，與其他國(guó)家相比屬于偏高水平。過(guò)去10多年城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)了較為明顯的縮小，這主要?dú)w功于農(nóng)民收入的較快增長(zhǎng)，2008—2021年期間農(nóng)民收入的年均增長(zhǎng)率比城鎮(zhèn)居民高出超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)。然而，近幾年農(nóng)民收入增長(zhǎng)也出現(xiàn)一個(gè)緩慢下滑的趨勢(shì)。這意味著過(guò)去20年實(shí)施的各類促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的政策功效開(kāi)始進(jìn)入遞減階段，需要尋求新的制度和政策創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，加快農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

一、鞏固脫貧成果，解決農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題

促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕，首先要鞏固農(nóng)村脫貧成果，防止大規(guī)模返貧。雖然在2020年底我國(guó)徹底消除了絕對(duì)貧困，但是一部分脫貧人口的收入水平只是剛剛超過(guò)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，他們的收入水平和生活狀態(tài)是不穩(wěn)定的，在一些外來(lái)不確定因素的沖擊下，隨時(shí)可能重新陷入絕對(duì)貧困。而且，在消除絕對(duì)貧困之后，我們將面臨解決相對(duì)貧困問(wèn)題，緩解相對(duì)貧困也是縮小收入差距和實(shí)現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。從最新的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，按照全國(guó)居民收入中位數(shù)的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，收入低于此標(biāo)準(zhǔn)的人群為相對(duì)貧困人口，2021年全國(guó)相對(duì)貧困人口大約為2億人左右，其中近1.8億人生活在農(nóng)村。相對(duì)貧困人口也是需要特別關(guān)注的人群。在相對(duì)貧困人口中有近1億人的月收入不足500元，他們中的絕大部分是農(nóng)村居民。因此，在推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，緩解相對(duì)貧困應(yīng)該成為“提低”方略中的中心內(nèi)容。緩解相對(duì)貧困需要一種新的戰(zhàn)略謀劃以及相應(yīng)的政策體系，從解決相對(duì)貧困人口的基本生活保障到提升其發(fā)展能力，從促進(jìn)其短期收入增長(zhǎng)到阻斷其貧困的代際傳遞，都需要不同的政策共同發(fā)力。

二、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入

與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民收入水平偏低的一個(gè)重要原因是財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)緩慢。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020年城鎮(zhèn)居民可支配收入中財(cái)產(chǎn)性收入占比為10.6%，而農(nóng)村居民的這一比例僅為2.4%。從絕對(duì)差距來(lái)看，城鎮(zhèn)居民的人均財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)村居民的10倍以上，并且城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性收入還在快速增長(zhǎng)，而農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢。農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入偏低，一方面與其收入水平低有關(guān)系，較低的收入水平不可能形成較高的儲(chǔ)蓄率，不可能有較多的財(cái)產(chǎn)積累；另一方面與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)積累來(lái)源不足有關(guān)系。城鎮(zhèn)居民在過(guò)去20年中財(cái)產(chǎn)積累年均增長(zhǎng)率超過(guò)13%，其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的是房產(chǎn)價(jià)值的增加。相比而言，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)率要低得多，主要原因是農(nóng)村居民的住房無(wú)法上市流通，不具備市場(chǎng)價(jià)值，不能從土地增值中獲得財(cái)產(chǎn)積累，更沒(méi)有從中獲得財(cái)產(chǎn)性收入。鄉(xiāng)村振興需要城鄉(xiāng)之間各種生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)充分自由的雙向流動(dòng)，而實(shí)際更多是生產(chǎn)要素的單向流動(dòng)。農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，而城市人口卻很少流向農(nóng)村；大量農(nóng)民儲(chǔ)蓄資金流向城市，而流向農(nóng)村的資本卻是少而又少。之所以出現(xiàn)這種情況是因?yàn)楝F(xiàn)有的土地制度制約著生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，也就阻礙著農(nóng)民收入增長(zhǎng)。讓農(nóng)民從土地中獲得實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)性收入，必須改革土地制度。

如何通過(guò)農(nóng)村土地制度改革和土地資源的配置來(lái)促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)是當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。土地制度改革不僅可以給農(nóng)民帶來(lái)更多的財(cái)產(chǎn)性收入，而且還會(huì)激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給農(nóng)民帶來(lái)更多的經(jīng)營(yíng)性和工資性收入。在現(xiàn)有土地制度不變的情況下，農(nóng)民只靠農(nóng)業(yè)和外出打工難以致富，難以保持長(zhǎng)期的收入增長(zhǎng)。農(nóng)村需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。從一些地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展快的地方，農(nóng)民收入增長(zhǎng)就快，城鄉(xiāng)居民收入差距就小。比如，浙江省是全國(guó)城鄉(xiāng)收入差距最小的省份，主要得益于農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使得農(nóng)民從這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入。在2020年，浙江農(nóng)村居民的經(jīng)營(yíng)性收入中來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的收入已超過(guò)68%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。浙江的例子表明農(nóng)民的收入增長(zhǎng)要靠農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，靠非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。而促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要土地制度改革，要激活農(nóng)村閑置的土地資源，給投資、創(chuàng)業(yè)提供地理空間。首先需要考慮的是激活農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地，改進(jìn)這“兩塊地”的管理辦法，采取更加市場(chǎng)化的配置方式，讓農(nóng)民真正從中獲得收益，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快農(nóng)村流動(dòng)人口市民化進(jìn)程

鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕，只是把眼光放在農(nóng)村是不夠的，需要著眼于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大格局。城市發(fā)展對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響既可能是積極的，也有可能是消極的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市的工業(yè)化過(guò)程給農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的更多是負(fù)面影響，為了推進(jìn)工業(yè)化的資金積累，實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，為了增加糧食產(chǎn)量，限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。改革開(kāi)放以后，雖然城鎮(zhèn)化過(guò)程對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的不良影響有所減輕，但是在城鄉(xiāng)關(guān)系中農(nóng)民仍然付出多，收益少。因此，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕過(guò)程中，需要實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)民從中獲得更大的好處，分享到更多的發(fā)展成果。

從現(xiàn)代化的長(zhǎng)期進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村人口還需要繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅農(nóng)村勞動(dòng)力要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一些非勞動(dòng)人口也需要轉(zhuǎn)移，特別要減少農(nóng)村的留守老人和留守兒童。在過(guò)去10多年，農(nóng)村的老齡化速度超過(guò)了城市，一個(gè)很重要的原因是農(nóng)村大量的中青年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，而老年人滯留在農(nóng)村。許多老年人沒(méi)有子女的照顧，加上農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)跟不上，他們生活困窘。這種情況應(yīng)該加以改變，比如，一些老年人本著自愿的原則，去城鎮(zhèn)與子女一起生活，這樣會(huì)大大提高他們的生活質(zhì)量。而且，一些低齡老年人到了城鎮(zhèn)后還會(huì)有一些就業(yè)機(jī)會(huì)，可以增加收入。農(nóng)村的留守兒童更應(yīng)該轉(zhuǎn)移到城市與他們的父母一起生活。從人的全面發(fā)展的視角來(lái)看，留守兒童現(xiàn)象應(yīng)該說(shuō)是一種社會(huì)“傷疤”，雖然它是一種社會(huì)各方不得已、很無(wú)奈的選擇結(jié)果，也是在各種不合理的制度擠壓下被逼迫的選擇結(jié)果，但是它將會(huì)對(duì)未來(lái)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)不可估量的負(fù)面影響。

解決農(nóng)村非勞動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，需要在城鎮(zhèn)給他們提供穩(wěn)定的生活條件。首先是住房條件。由于城市中的非戶籍人口不能享受保障房待遇，又沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買商品房，大量的農(nóng)民工居住在建筑工地和工廠宿舍，也就沒(méi)有條件把父母和子女接到身邊一起生活。因此，解決城市中非戶籍人口的住房困難是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流動(dòng)人口市民化的必要條件之一。除了住房條件的制約外，解決留守兒童問(wèn)題還需要城市給農(nóng)村流動(dòng)兒童提供更加便利的就學(xué)條件。至今仍有不少城市特別是大城市對(duì)農(nóng)村流動(dòng)兒童的教育沒(méi)有給予足夠重視，甚至采取一些歧視性政策加以限制。一些城市不給農(nóng)村流動(dòng)兒童提供公共教育資源，又不鼓勵(lì)民間教育的發(fā)展，使得流動(dòng)兒童無(wú)學(xué)可上，只好留守在農(nóng)村。更需要改變的是禁止異地高考政策，它是一種歧視性政策，嚴(yán)重違背了社會(huì)公平原則，必須盡快加以廢除?？傊?，實(shí)現(xiàn)城市中非戶籍人口的市民化不僅會(huì)給這部分“新市民”帶來(lái)更大希望，更大的幸福感，也有助于提高農(nóng)村居民的收入水平和生活條件。

四、加大農(nóng)村公共服務(wù)投資，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的另一個(gè)因素是農(nóng)村缺少高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障。與城市相比，農(nóng)村的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的可及性和質(zhì)量都有很大差距，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)。在本世紀(jì)的20年中，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改進(jìn)，基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體系已初步形成，但是服務(wù)水平和質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。從健康水平來(lái)看，農(nóng)村居民絕大部分健康指標(biāo)水平都落后于城市居民，如農(nóng)村居民的預(yù)期壽命、嬰幼兒的死亡率、兒童發(fā)育遲緩率等，這都反映了城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)水平的差異；從居民受教育水平來(lái)看，農(nóng)民的受教育年限、農(nóng)村生源考試入大學(xué)比例、農(nóng)村學(xué)齡前兒童接受學(xué)前教育的比例都明顯低于城市的相關(guān)指標(biāo)，更重要的是城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差異，這些都反映了農(nóng)村生均教育資源和教育經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重低于城市水平。

一個(gè)人的健康水平和受教育水平和質(zhì)量都是其人力資本的重要組成部分，直接影響其就業(yè)能力和機(jī)會(huì)，進(jìn)而影響其職業(yè)選擇、收入水平和收入增長(zhǎng)。我國(guó)農(nóng)村居民收入水平低的一個(gè)重要原因是其人力資本積累不足，因此提高農(nóng)民及其子女的人力資本投資，特別是公共人力資本投資無(wú)疑是促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的一條有效路徑。

基本公共服務(wù)包括“老有所養(yǎng)”“困有所助”等項(xiàng)目，都與財(cái)政公共轉(zhuǎn)移支付密切相關(guān)。農(nóng)村中的一些老年人屬于相對(duì)貧困人口，在喪失勞動(dòng)能力后生活會(huì)陷入困境，需要子女贍養(yǎng)和社會(huì)救助。而農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平偏低，不僅大大低于城市居民養(yǎng)老保障的待遇，而且明顯低于農(nóng)村的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。從提高農(nóng)民收入的角度考慮，提高農(nóng)村老年人養(yǎng)老金水平是一條有效路徑，更重要的是這對(duì)于緩解農(nóng)村老年人口相對(duì)貧困也會(huì)發(fā)揮積極作用。

五、加大農(nóng)村教育投資，提高農(nóng)民發(fā)展能力

為了使得農(nóng)民收入增長(zhǎng)具有長(zhǎng)期可持續(xù)性，能夠在實(shí)現(xiàn)共同富裕的兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即2035年和2050年，明顯縮小與城市居民的收入差距，在實(shí)施一些收入再分配政策的同時(shí)，還需要提高農(nóng)民的長(zhǎng)期發(fā)展能力，特別需要在農(nóng)村教育發(fā)展上做足文章。從長(zhǎng)期來(lái)看，未來(lái)人與人之間的人力資本差異會(huì)成為影響收入水平、收入增長(zhǎng)和收入差距的最重要因素。近期一些研究發(fā)現(xiàn)，教育投資給個(gè)人帶來(lái)的收入回報(bào)是不斷上升的，高學(xué)歷人群與低學(xué)歷人群的收入差距是不斷擴(kuò)大的。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村教育發(fā)展的短板主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是學(xué)前教育普及率不高和教育質(zhì)量低，二是義務(wù)教育質(zhì)量偏低?，F(xiàn)在農(nóng)村中仍有近40%的學(xué)齡前兒童沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入幼兒園，即使一部分進(jìn)入幼兒園的兒童，也沒(méi)有享受到高質(zhì)量的學(xué)前教育。農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量不高更是一直以來(lái)存在的問(wèn)題。這些情況長(zhǎng)期得不到解決勢(shì)必會(huì)影響未來(lái)農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力。

提高農(nóng)村教育質(zhì)量需要增加投資。這種教育投資一般來(lái)自兩部分，公共投資和私人投資。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于受到其收入水平的限制，指望他們自己在教育上大幅度增加投資顯然是不現(xiàn)實(shí)的，需要增加教育的公共投資。農(nóng)村教育投資應(yīng)該投到什么地方呢？最應(yīng)該考慮的是提高師資水平，采取多種措施吸引更多優(yōu)秀教師流向農(nóng)村學(xué)校，包括大幅度地提高農(nóng)村優(yōu)秀教師的薪酬水平，設(shè)置對(duì)農(nóng)村青年教師的獎(jiǎng)勵(lì)基金，大幅度增加對(duì)農(nóng)村落后地區(qū)教師的教學(xué)補(bǔ)貼。

六、發(fā)揮第三次分配的作用，引導(dǎo)慈善組織下鄉(xiāng)行善

我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，其主要原因是社會(huì)對(duì)慈善事業(yè)在調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距方面的積極作用認(rèn)識(shí)不足，從而沒(méi)有及時(shí)形成促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的制度和政策體系。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，慈善事業(yè)會(huì)有更大發(fā)展空間，慈善組織和個(gè)人在扶弱濟(jì)困方面會(huì)有更大的作為，這也是一個(gè)現(xiàn)代化社會(huì)的重要特征。在鼓勵(lì)慈善事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該引導(dǎo)社會(huì)組織和慈善機(jī)構(gòu)去農(nóng)村發(fā)展，下鄉(xiāng)行善，因?yàn)檗r(nóng)村最需要第三次分配的力量。鼓勵(lì)社會(huì)慈善組織下鄉(xiāng)需要一些制度安排和激勵(lì)機(jī)制。比如對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)和困難群體進(jìn)行捐款救助的企業(yè)或組織可以享有更加優(yōu)惠的稅收政策，又比如對(duì)于設(shè)立在農(nóng)村并以農(nóng)村農(nóng)民為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)組織和慈善機(jī)構(gòu)，可以給予一定的啟動(dòng)資金和補(bǔ)貼。總之，通過(guò)鼓勵(lì)和激勵(lì)性的政策措施將社會(huì)慈善組織吸引到農(nóng)村，為農(nóng)村的第三次分配作出貢獻(xiàn)，有助于緩解農(nóng)村低收入人群和困難群體的困難，提高他們的收入。