繆經(jīng)罡 趙冬梅

作者單位：財政部黑龍江監(jiān)管局

全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近日，財政部黑龍江監(jiān)管局對屬地中央高校預(yù)算績效管理情況進行了調(diào)研。黑龍江省中央高校在預(yù)算績效管理方面取得一些成效，但與全面實施預(yù)算績效管理的要求還有差距。主要體現(xiàn)在，對績效管理認識不深入不全面、實施績效管理的條件保障有欠缺、績效管理的廣度和深度有局限、績效管理作用不能充分發(fā)揮、績效考核體系不完善等。為總結(jié)有益經(jīng)驗，找出難點痛點，探求推進路徑，我們從加強謀劃統(tǒng)籌推進預(yù)算績效管理、加強績效管理隊伍專業(yè)化建設(shè)、完善預(yù)算績效制度體系、探索建立體現(xiàn)教育規(guī)律的績效指標體系和績效評價信息公開等方面提出政策建議。

一、黑龍江中央高校預(yù)算績效管理的基本情況

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)以來，黑龍江屬地中央高校高度重視，積極推動工作落實，力求優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用效益。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實主體責任

各校都從講政治的高度，積極貫徹落實有關(guān)要求，成立由校長或主要領(lǐng)導(dǎo)擔任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭單位，財務(wù)、審計、發(fā)展計劃和科研等多部門共同實施預(yù)算績效管理工作。

（二）加強宣傳培訓(xùn)，營造管理氛圍

積極開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織相關(guān)制度文件學(xué)習(xí)，開展交流研討和理論研究，深入宣傳政策制度，廣泛形成全面預(yù)算績效管理共識。

（三）打牢預(yù)算基礎(chǔ)，推進一體化管理

各校更加重視預(yù)算項目的全生命周期管理，在預(yù)算編制階段設(shè)定績效目標，嚴格預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)控，將績效理念嵌入項目實施全過程，統(tǒng)籌推進預(yù)算績效一體化管理。

（四）做好專項引領(lǐng)，積累拓展經(jīng)驗

除將一般公共預(yù)算項目支出納入績效管理外，遵循“代表性強、關(guān)注度高、覆蓋不同領(lǐng)域”的原則，自主探索其他預(yù)算資金績效管理，為全面預(yù)算績效管理做好準備。

（五）推進信息化建設(shè)，提供有力支撐

各校依托現(xiàn)有預(yù)算、財務(wù)和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，加快建設(shè)與預(yù)算績效管理相適應(yīng)的信息化系統(tǒng)，有的已實現(xiàn)全流程無紙化操作，有的正在增加績效管理功能，努力打造數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通的預(yù)算績效一體化管理平臺。

（六）注重結(jié)果運用，堅持實踐創(chuàng)新

建立績效評價結(jié)果反饋機制和績效問題整改責任制，強化績效評價結(jié)果對預(yù)算安排的剛性約束。

二、黑龍江中央高校預(yù)算績效管理存在的問題

各高校預(yù)算績效管理工作取得了一定成效，但與全面實施預(yù)算績效管理的要求還存在差距。

（一）對預(yù)算績效管理的認識不深入不全面

1.重預(yù)算輕績效的觀念仍然存在。各校將績效管理作為一項普通業(yè)務(wù)工作，認為只是做好預(yù)算工作的重要抓手，沒有充分發(fā)揮全面績效管理提綱挈領(lǐng)的統(tǒng)領(lǐng)作用。

2.存在財務(wù)化簡單化傾向。各校預(yù)算績效管理工作存在“上熱中溫下涼”的情況，不少基層部門和單位認為預(yù)算績效管理只是財務(wù)部門的事，職工漠不關(guān)心，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)付了事，認為只要按時提交績效考評材料就算結(jié)束。

（二）實施績效管理的條件保障有欠缺

1.法律法規(guī)體系不健全。目前僅有《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》等若干部門規(guī)章和規(guī)范性文件，還沒有立法層次更高的法律或者行政法規(guī)，影響了預(yù)算績效管理工作的權(quán)威性和嚴肅性。

2.內(nèi)部制度建設(shè)不完善。只有一所高校出臺了預(yù)算績效管理辦法，配套的實施細則、操作指南還在制訂中；其他兩所高校仍以原預(yù)算管理制度體系為主，尚未制訂指導(dǎo)規(guī)范全校預(yù)算績效管理工作的制度辦法。

3.專業(yè)人員不足。負責預(yù)算績效管理的人員均為兼職，除部分財務(wù)人員外，其他人員基本未參加過任何預(yù)算績效相關(guān)培訓(xùn)，缺少專業(yè)高效的預(yù)算績效管理隊伍。

4.技術(shù)支撐不足。學(xué)校沒有專門的預(yù)算績效管理平臺；第三方機構(gòu)的績效評價工作缺少權(quán)威統(tǒng)一的資格認證，水平參差不齊，執(zhí)業(yè)質(zhì)量難保證。

（三）預(yù)算績效管理的廣度和深度有局限

1.全面預(yù)算績效管理覆蓋“不全面”。各校已基本實現(xiàn)財政項目支出預(yù)算績效管理，但距離將預(yù)算收支全面納入績效管理的要求還有很大差距。2020年三所高校開展績效評價資金占預(yù)算收入比例最高的39%，最低的僅14%。例如，某校預(yù)算收入103.6億，僅對40.7億項目支出進行了績效評價，其余62.9億元未開展績效評價，其中財政資金16.5億元、非財政資金46.4億元。

2.績效評價缺乏“外部性”。各?？冃гu價以自評為主，普遍缺少第三方機構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，評價的外部性和獨立性無法保證，影響評價結(jié)果的客觀性和公正性。2020年三所高校共對282個項目開展了績效評價，其中，自評項目281個，外評項目僅1個。自評項目中得分95分以上項目154個、90—95分項目69個。90分以上項目占比平均達百分之八十。其中，某高校自評90分以上項目甚至達百分之百。

（四）預(yù)算績效管理作用不能充分發(fā)揮

1.前期工作不到位。目前，高校非財政資金的使用情況基本未開展績效評價，激勵約束機制自然無從談起。即使是開展了績效評價的資金和項目，簽訂的《預(yù)算執(zhí)行責任書》內(nèi)容多集中在執(zhí)行進度方面，對執(zhí)行效果缺少明確要求，激勵約束機制缺少評價基礎(chǔ)。

2.績效管理影響力有限?？冃гu價機構(gòu)層級不高，權(quán)威性、嚴肅性和有效性難以體現(xiàn)。績效評價結(jié)果在應(yīng)用時，以扣減或暫緩安排項目資金為主，沒有與責任人員薪酬待遇、評優(yōu)晉升掛鉤，激勵約束作用不強。特別是一些學(xué)校發(fā)展所必需的剛性支出項目，作用更是難以體現(xiàn)。例如，某校修繕類項目，執(zhí)行進度慢且施工過程影響教學(xué)秩序，師生意見較大，但由于改善基本辦學(xué)條件需要，學(xué)校明知績效較差，仍然繼續(xù)申報并實施此類項目。

（五）績效考核體系不完善

1.績效評價指標體系時間上“不匹配”。預(yù)算績效評價工作時效性較強，而教育科研工作有自身規(guī)律，通常具有長期性，現(xiàn)有評價指標體系難以開展有效評價。例如，針對“卡脖子”問題和關(guān)鍵核心技術(shù)的項目，往往周期長、不確定性大，連續(xù)數(shù)年只有投入沒有產(chǎn)出，也沒有產(chǎn)生什么顯著效益，預(yù)算績效評價就不能很好地反映項目實際情況。

2.績效評價指標體系實踐上“難操作”。學(xué)校在人才培養(yǎng)上既要傳授知識，還要堅定理想信念，塑造優(yōu)良性格品質(zhì)，現(xiàn)有評價指標體系難以對此類指標準確進行評價。例如，“高層次人才計劃專項經(jīng)費”績效指標模板的28個三級指標中，最能反映項目實施效果的質(zhì)量、社會效益和可持續(xù)影響等9個指標，多為“穩(wěn)步提升”、“中長期”、“具有創(chuàng)新性、代表性、引領(lǐng)性”等模糊的定性評價，實踐中難于操作。

3.績效評價指標體系設(shè)計上“較復(fù)雜”。教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、隊伍建設(shè)等評價對象各有特點，需要分類建立績效評價指標體系。同一評價對象，因不同專業(yè)課程設(shè)置、培養(yǎng)方向、實習(xí)計劃存在差異，績效評價指標體系也需要分別建立。即使是相同的專業(yè)，由于不同學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)特色不同，績效評價指標體系也無法通用，需要根據(jù)具體情況制訂恰當?shù)脑u價指標并建立合適的考核標準。

三、高校全面實施預(yù)算績效管理政策建議

（一）加強謀劃統(tǒng)籌推進預(yù)算績效管理

1.建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，由主要領(lǐng)導(dǎo)分管、推動預(yù)算績效管理工作，形成各部門各單位密切配合、深度融合的管理體系。

2.把預(yù)算績效管理工作與“過緊日子”結(jié)合起來，從思想上改變“重投入輕產(chǎn)出、重支出輕績效”的認識。

3.讓績效管理工作對資源配置、人員部門評價發(fā)揮更大作用，使“花錢必問效，無效必問責”理念深入人心。

（二）加強績效管理隊伍專業(yè)化建設(shè)

逐步充實人員配備，建立績效評價專家數(shù)據(jù)庫，引入合格的第三方機構(gòu)參與績效評價工作。加快信息化建設(shè)，開展多樣化宣傳和培訓(xùn)，補齊業(yè)務(wù)部門人員績效管理知識短板，加強績效管理力量。

（三）完善預(yù)算績效制度體系

制定完善全面預(yù)算績效管理工作方案，學(xué)校預(yù)算績效管理辦法以及相關(guān)工作流程和操作規(guī)范等，確定推進時間表和路線圖，確保全面預(yù)算績效管理改革工作落到實處。

（四）探索建立體現(xiàn)教育規(guī)律的績效指標體系

發(fā)揮高等教育學(xué)術(shù)和管理優(yōu)勢，盡快建立起滿足資金管理需求、符合辦學(xué)特色，定量和定性相結(jié)合的預(yù)算績效指標和標準體系。根據(jù)預(yù)算資金特點，選取關(guān)注度高、代表性強的項目開展全面預(yù)算績效管理試點，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗和理論研究成果，在高校間共享推廣。

（五）推動績效評價信息公開

加大預(yù)算績效信息公開力度，擴大并細化公開內(nèi)容，及時公開經(jīng)費預(yù)算額度、績效目標、績效監(jiān)控結(jié)果、績效評價結(jié)果等，以外部監(jiān)督促進預(yù)算績效管理工作的改進，提升教育經(jīng)費使用效益。