卓鍇化

作者單位：福建省財政廳

近年來，福建省各級財政部門立足財政職能，主動作為，著力緩解鄉(xiāng)村產業(yè)貸款難，積極推動鄉(xiāng)村金融發(fā)展，取得了一定成效。而隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，鄉(xiāng)村產業(yè)加快發(fā)展，對金融服務的需求將更加強勁，財政部門應進一步發(fā)揮職能作用，完善扶持政策，推動破解鄉(xiāng)村產業(yè)貸款難點、堵點和痛點。

一、財政支持鄉(xiāng)村金融發(fā)展成效初顯

鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需要資金，也需要分散風險。近年來，各級財政部門綜合運用資金獎勵、貼息、風險分擔、培育鄉(xiāng)村金融服務體系等措施，落實優(yōu)惠貸款政策，發(fā)展農業(yè)保險，積極破解鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展融資難、融資貴，取得一定成效。

（一）落實優(yōu)惠政策緩解鄉(xiāng)村產業(yè)融資難

1.引導擴大鄉(xiāng)村貸款規(guī)模。為支持和推動縣域經濟發(fā)展，2013—2018年，財政部門對縣域金融機構涉農貸款季均余額同比增長超過13%的部分，按2%的比例給予獎勵。為引導和鼓勵金融機構主動填補農村金融服務空白，財政部門積極支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等3類農村金融機構。2009年以來，財政部門對于貸款余額增速、村鎮(zhèn)銀行的年均存貸比、涉農貸款和小微企業(yè)貸款平均余額占比等指標符合條件的3類農村金融機構，按照不超過其當年貸款平均余額的2%給予費用補貼。

2.支持鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。為適應鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)需要，福建省財政廳主動牽頭優(yōu)化創(chuàng)業(yè)擔保扶持政策。在適當提高貸款額度、降低利率水平、合理分擔利息、優(yōu)化申請和審批流程、明確經辦銀行、加大擔保支持力度的基礎上，推動創(chuàng)業(yè)擔保貸款業(yè)務上線，暢通創(chuàng)業(yè)擔保貸款渠道，讓農村自主創(chuàng)業(yè)農民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工、建檔立卡貧困人口同等享受，有力支持鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。

3.支持重點人群生產。根據脫貧攻堅需要，自2016年起，符合貸款條件、有貸款意愿、就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，可申請5萬元以下、3年期以內的財政貼息扶貧小額信貸。扶貧小額信貸免擔保免抵押，由財政部門安排資金設立的小額信貸風險擔保金提供擔保。截至2020年底，省級財政已下達小額信貸風險擔保金4.06億元、貼息資金3.57億元，累計支持7.66萬貧困戶獲得44.92億元扶貧小額信用貸款。為緩解脫貧人口、邊緣易致貧戶融資難、融資貴問題，福建省財政廳配合福建銀保監(jiān)局將扶貧小額信貸升級為脫貧人口小額信貸，政策延長實施至2025年底。

4.發(fā)展政府性融資擔保。為幫助農業(yè)產業(yè)貸款增信、分險，福建省財政廳牽頭完善績效考核評價辦法，推廣“總對總”業(yè)務模式，實施融資擔保風險補償、代償補償、降費獎補和再擔保保費補貼政策，有效引導政府性融資擔保機構為中小微企業(yè)和“三農”主體提供融資擔保服務。

（二）發(fā)展農業(yè)保險分散鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展風險

1.產業(yè)覆蓋面不斷擴大。2020年，有效實施中央財政補貼的險種，福建省水稻保險覆蓋率為82%、森林綜合險覆蓋率超過90%，均大幅高于全國平均水平。福建省財政還根據福建農業(yè)特色，整合優(yōu)化地方特色農業(yè)保險，創(chuàng)新開展指數型保險，探索保險+期貨，農業(yè)保險品種不斷豐富。目前已形成了涵蓋財政補貼基本險、商業(yè)險和附加險的農業(yè)保險產品體系，基本覆蓋了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)的大宗產品。此外，還延伸到農房、漁船、水庫、堤壩等主要生活、生產資料，以及漁工人身意外傷害保障。

2.人群覆蓋率穩(wěn)步提高。隨著農業(yè)保險產業(yè)覆蓋面不斷擴大，制度上福建省農民都納入農業(yè)保險保障范圍，愿保盡保，農房保險實行福建省統(tǒng)保已將全部農戶納入保障范圍。在此基礎上，積極引導農民參保，積極提高各類產品經營主體的覆蓋面，重點向建檔立卡貧困戶傾斜。2019年4月設立產業(yè)扶貧保險，發(fā)展農業(yè)產業(yè)項目的建檔立卡貧困人口，均可享受產業(yè)扶貧保險政策，其發(fā)展的所有農業(yè)產業(yè)項目均可納入保障范圍。2021年起，產業(yè)扶貧保險升級為過渡期脫貧人口產業(yè)幫扶保險，在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，推進鄉(xiāng)村振興。

3.保障水平穩(wěn)步提高。福建各級財政部門積極支持提高農業(yè)保險保額。2019年將育肥豬保險保額從每頭500元增加至800元，能繁母豬保險保額從每頭1000元增加至1500元。2020年，將水稻種植保險的保額從每畝400元提高到每畝500元。同時，還鼓勵適度競爭，引導保險公司主動提高保障水平。2020年，省級財政撥付保費補貼5.67億元，帶動全省農業(yè)保險總保費12.32億元，提供風險保額3675億元。

4.構建農業(yè)保險高質量發(fā)展機制。2020年9月，福建省印發(fā)加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的實施方案，由省財政廳牽頭實施。一是建立保險產品創(chuàng)新動態(tài)調整機制。根據農業(yè)產業(yè)結構調整和生產成本變動，動態(tài)調整保險條款和費率，合理確定保障水平。二是強化資金保障機制。加強農業(yè)保險賠付資金與政府救災資金的協(xié)同運用，合理確定各級財政農業(yè)保險保費補貼分擔比例，重點保障中央財政農業(yè)保險保費補貼投向的重點區(qū)域、重點品類和主要優(yōu)勢特色農產品保險。三是建立服務能力提升機制。以服務能力為導向遴選和動態(tài)考評保險機構，加強保險機構的準入和退出管理，推動便民措施的落實。

（三）培育服務體系增強鄉(xiāng)村金融服務便利性

1.推動建設鄉(xiāng)村普惠金融服務點。2020年，省財政廳牽頭印發(fā)《關于運用農村普惠金融服務點加強財政惠民惠農資金服務管理有關工作的通知》，推動農信系統(tǒng)作為全省首家財政惠民惠農資金服務示范金融機構。2020年底，已嚴格按照行業(yè)標準建成普惠金融服務點近1.3萬個，覆蓋全省70%以上的行政村。

2.完善政府性融資擔保體系。經過多年發(fā)展，全省每個設區(qū)市至少有1家資本金在5億元以上的政策性融資擔保機構；GDP總量300億元以上的縣（市、區(qū)）至少有1家資本金在2億元以上的政策性融資擔保機構，全省政策性融資擔保機構已實現縣域全覆蓋。

3.推動保險機構服務力量下沉。全省有9家保險機構具備經營資格，各縣（市）均有保險機構開展農業(yè)保險。

二、鄉(xiāng)村金融發(fā)展的短板與困境

隨著鄉(xiāng)村產業(yè)升級，許多地方農業(yè)產業(yè)規(guī)模越來越大、分工越來越細、資金需求越來越大。福建省多個產品全產業(yè)鏈條總產值陸續(xù)超過千億元，還發(fā)展出鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、文化體驗、健康養(yǎng)老、電子商務等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，但是鄉(xiāng)村金融發(fā)展暴露出許多短板和困難。

（一）鄉(xiāng)村貸款擴大規(guī)模受到諸多因素制約

1.商業(yè)貸款堵點突出。在發(fā)放鄉(xiāng)村產業(yè)貸款時，許多銀行業(yè)金融機構習慣傳統(tǒng)的風險控制辦法，過于依賴抵質押物。由于農村承包土地經營權、集體經營性建設用地使用權、林權、自然資源產權等抵押融資需要進一步推進，大型農機具、溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍、生物活體質押貸款尚在試點，運用傳統(tǒng)風險控制辦法開展商業(yè)貸款，缺乏合格的抵質押物成為業(yè)務開展的堵點。這就制約了產品設計、產品研發(fā)、產品推廣，導致符合鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展特點的產品少之又少。

2.政策性優(yōu)惠貸款針對性較弱。根據鄉(xiāng)村產業(yè)生產經營特點出臺的政策性優(yōu)惠貸款項目很少，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的特殊需求未能得到有效滿足。扶貧（脫貧人口）小額信貸很受群眾歡迎，但支持對象范圍狹小。

3.政府性融資擔保困難較多。一是資本實力較弱。從市縣政府性融資擔保機構看，普遍存在實力偏弱的問題。全省76家政府性融資擔保機構，注冊資本小于6000萬元的政府性融資擔保機構多達31家。按省政府確定的發(fā)展目標，即至“十四五”末擔保放大倍數達到4倍測算，這31家機構每家能夠提供的擔保額度不超過2.4億元，離所在縣域鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展貸款需求差距很大。二是管理能力較弱。許多地方政府性融資擔保機構作為國有企業(yè)仍需要承擔國有資本保值增值的考核要求。由于政策性擔保業(yè)務收費執(zhí)行保本微利原則，擔保機構管理層面臨審計、問責等壓力，基層擔保機構普遍存在缺乏專業(yè)人才、兼職現象，難以有效開展業(yè)務，持續(xù)提升專業(yè)能力水平，對代償損失容忍度較低，不敢、不愿拓展業(yè)務。三是融資擔保傳統(tǒng)的業(yè)務審核模式和技術手段不適應低成本、廣覆蓋的普惠金融發(fā)展要求，市場空間被進一步擠壓。

（二）農業(yè)保險發(fā)展尚未滿足產業(yè)發(fā)展需要

1.部分農業(yè)保險覆蓋面偏低。受自然條件限制，福建省農產品分布地域集中，容易遭受大面積的自然災害。受此影響，農民持續(xù)參保意識較低，選擇性參保情況較多，保險機構也是選擇性承保，導致部分農業(yè)保險覆蓋面與產業(yè)發(fā)展、風險保障需求不相匹配。比如，福建省一些地方特色優(yōu)勢農業(yè)，有許多產值規(guī)模都超千億元，但對應的設施花卉、特色農業(yè)等地方特色農業(yè)保險的覆蓋面低、保費收入少、保額低。

2.保險品種不夠豐富。目前，福建省組織實施的特色農業(yè)保險與特色農業(yè)發(fā)展和農戶的需求還有較大差距。比如，柑橘、龍眼、荔枝、香蕉等大宗特色農產品尚未納入保險范疇，水產養(yǎng)殖保險種類偏少。地方特色農業(yè)保險產品數量不少，但既能有效分散農戶風險，又能防災減災，還能保障保險機構微利的保險品種少之又少。同時，綜合類保險品類較少，許多保險產品只針對具體產品提供保險，如胡蘿卜、蓮籽等，農戶也要反復辦理投保手續(xù)才能得到更全面的保障。

3.保障水平偏低。目前，福建省的農業(yè)保險各險種的保障水平基本達到或接近直接物化成本。許多實力較強的新型農業(yè)經營主體希望能夠提高保額。

4.部門協(xié)作有待加強。目前，農業(yè)保險側重于災害賠付，其在農業(yè)防災減災、支持鄉(xiāng)村振興和社會治理中的作用，沒有得到充分重視和發(fā)揮，農業(yè)保險對于災前預警、災中應急等防災減損救助工作也需要進一步加強。各部門習慣于直接運用財政資金支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，運用保險政策工具的意識不強、能力不高、辦法不多，階段性發(fā)展目標不夠清晰，未能根據農業(yè)產業(yè)發(fā)展需要及時動態(tài)調整保險條款、費率，主動將各類涉農資金統(tǒng)籌調整用于農業(yè)保險的意愿不足。

（三）金融服務體系發(fā)展存在薄弱環(huán)節(jié)

1.服務網點需要擴充。前些年，許多銀行業(yè)金融機構撤并縣域網點，許多行政村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了信用社之外，沒有其他金融機構的物理網點。政府性融資擔保機構實現縣域全覆蓋，但還有一些機構沒有開展業(yè)務，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有物理網點。全省擁有農業(yè)保險經營資格的公司有9家，只有人保財險和國壽財險實現縣級區(qū)域內機構全覆蓋，其他在縣級區(qū)域內分支機構覆蓋率還較低。

2.服務能力尚待提升。鄉(xiāng)村產業(yè)貸款點多面廣，個性需求強。當前鄉(xiāng)村產業(yè)貸款業(yè)務規(guī)模無法有效擴大，主要是因為許多銀行業(yè)金融機構沒有根據這一特點及時提升服務能力。一些銀行業(yè)金融機構在發(fā)放鄉(xiāng)村貸款的審批流程、授信權限、經濟資本配置、內部資金轉移定價等規(guī)定與城市一致，未根據鄉(xiāng)村特點做出調整。一些銀行業(yè)金融機構沒有組建專門力量開展鄉(xiāng)村貸款產品研發(fā)，在人員配備、考核激勵、費用安排等方面也沒有實施傾斜政策。保險機構產品研發(fā)能力較弱，個別保險機構存在承保容易，理賠難的問題，存在惜賠、拖賠現象，無賠款優(yōu)待政策尚未落地。

3.數字金融需要提升。銀行業(yè)金融機構在鄉(xiāng)村產業(yè)信貸中，沒有廣泛運用大數據獲客、精準畫像、自動化審批，缺少遠程服務老年人、殘疾人等特殊群體的設施。保險機構尚在探索利用互聯(lián)網、衛(wèi)星遙感、遠程視頻等科技手段，開展線上承保理賠工作，農業(yè)保險的數字化、智能化經營水平不高。

三、財政部門推動鄉(xiāng)村金融發(fā)展的對策建議

為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要立足深化農業(yè)供給側結構性改革，進一步優(yōu)化財政支持措施，完善運行機制，推動鄉(xiāng)村貸款總量增加，農業(yè)保險不斷擴面、增品、提標，金融服務體系不斷健全，更好服務鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

（一）積極擴大鄉(xiāng)村產業(yè)貸款業(yè)務

1.打通鄉(xiāng)村貸款堵點。一是完善金融服務考評辦法，將鄉(xiāng)村產業(yè)貸款納入考評范圍，落實正向激勵措施，推動銀行業(yè)金融機構主動增加鄉(xiāng)村貸款業(yè)務規(guī)模。二是財政部門對各地金融試驗實行競爭性獎補支持時，要將服務鄉(xiāng)村產業(yè)貸款納入試點目標和任務，并開展試點工作績效評價，評價結果與獎補資金分配等政策支持聯(lián)動掛鉤，推動各地主動銜接銀行業(yè)金融機構，合力擴大鄉(xiāng)村產業(yè)貸款規(guī)模。三是適時出臺獎補政策，支持福建省金融服務云平臺等數字金融平臺擴展功能，整合財稅、農業(yè)農村、市場監(jiān)管、林業(yè)、氣象、社保等部門的涉農信用信息和風險信息，實現信息共享，努力在信息查詢、供需對接、抵押登記等方面為供需雙方提供便利，為銀行業(yè)金融機構優(yōu)化風險控制辦法創(chuàng)造條件。

2.加大政策性優(yōu)惠貸款力度。一是設立鄉(xiāng)村產業(yè)貸款“快服貸”產品，由省級政策性優(yōu)惠貸款風險分擔資金池按規(guī)定分擔風險，推動銀行業(yè)金融機構為鄉(xiāng)村產業(yè)提供優(yōu)惠貸款。二是對鄉(xiāng)村產業(yè)創(chuàng)業(yè)擔保貸款給予同等的貼息、保費分擔和工作經費補助等獎補支持，支持金融機構積極擴大創(chuàng)業(yè)擔保貸款業(yè)務規(guī)模支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

3.增強政府性融資擔保功能。一是增強擔保機構實力。積極爭取中央財政和國家融資擔?；鹬С郑允≡贀C構為龍頭建立健全政府性融資擔保和再擔保體系，支持各級通過再擔保、控股或參股等方式合作，有效增強實力。二是落實省級風險補償、代償補償等政策，強化融資擔保機構績效評價，加強結果運用，引導政府性融資擔保機構優(yōu)化內部治理結構，加強風險管理體系建設，積極運用大數據等現代信息技術手段，實現專業(yè)化、精細化管理，提高業(yè)務能力，做大擔保業(yè)務規(guī)模。三是大力推廣“總對總”業(yè)務模式。積極爭取金融機構特別是中央駐閩各大金融機構支持，充分依托銀行服務網絡及其風險防控和技術能力開展業(yè)務，破解政府性融資擔保機構人才短缺的問題。

（二）大力發(fā)展農業(yè)保險

1.擴大農業(yè)保險覆蓋面。用好用足財政保費補貼政策，引導保險機構優(yōu)化保險方案，發(fā)揮基層服務網絡作用，加大宣傳力度，積極引導農戶參保，切實提高農業(yè)保險覆蓋面。

2.積極創(chuàng)新保險品種。一是發(fā)展地方特色保險。支持以區(qū)域資源稟賦和產業(yè)比較優(yōu)勢為基礎，圍繞打造特色農產品優(yōu)勢產業(yè)，大力發(fā)展特色農業(yè)保險。二是積極發(fā)展綜合保險。保險范圍應覆蓋農戶生產經營的所有農產品，為農戶生產經營提供更全面的保障。三是落實創(chuàng)新保護期政策，支持保險機構運用氣象指數、期貨等工具開發(fā)新的保險產品，推廣氣象環(huán)境指數和價格指數保險，開展“保險+期貨”試點，推廣“林權抵押+森林保險”模式，簡化賠償手續(xù)，滿足農戶分散風險的需求。四是探索開展大災保險試點。引導有條件的地區(qū)，主動對接鄉(xiāng)村振興、防災減災需要，通過再保險和分保機制，探索開展大災保險試點，在有效分散農戶風險的基礎上，保障保險機構獲得微利。

3.穩(wěn)步提高保障水平。一是積極探索轉變對農業(yè)產業(yè)的支持方式。加強其他農業(yè)相關財政補貼政策與農業(yè)保險的統(tǒng)籌銜接，通過調整資金支出結構等措施，加大對農業(yè)保險的支持力度。同時，通過設計附加險或補充商業(yè)險的方式，采取農戶自行負擔保費、有條件地區(qū)政府給予補貼的形式，鼓勵有條件的農戶獲得更高的保障水平。二是支持地方創(chuàng)新，鼓勵有條件的地方積極創(chuàng)新，省級行業(yè)主管部門會同省財政廳建立健全獎補目錄和“以獎代補”政策，適時對試點成效好的地方給予獎補。三是優(yōu)化農業(yè)保險政策績效評價，評價結果作為財政補助、遴選保險機構的重要依據，推動保險機構加強管理，降低管理費用，主動提高保障水平。

4.加強部門協(xié)作。一是強化目標導向。支持農業(yè)農村、林業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)主管部門在編制規(guī)劃和制定相關政策時，同步提出需重點支持發(fā)展的農業(yè)保險險種，擬定階段性發(fā)展目標，引導農業(yè)保險發(fā)展。二是建立健全保險機構與行業(yè)主管部門合作機制，加強農業(yè)防災減災工作，加強災前預警、災中應急工作，加強農業(yè)保險賠付資金與政府救災資金的協(xié)同運用。三是規(guī)范農業(yè)保險市場。支持監(jiān)管部門加大對保險機構虛假承保、虛假理賠等處罰力度，對未達到基本經營要求、存在重大違規(guī)行為和重大風險隱患的保險機構，堅決依法清退出農業(yè)保險市場，要實行失信聯(lián)合懲戒，形成農業(yè)保險監(jiān)管的工作合力。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村金融服務體系

1.擴充服務網點。一是健全機構。發(fā)揮財政部門出資人職責作用，推動全省銀行業(yè)金融法人機構設立服務鄉(xiāng)村貸款業(yè)務的內設機構，加快農村普惠金融服務點建設，提升服務功能。二是加強聯(lián)動。鼓勵有條件的縣（市、區(qū)）行政服務中心增設普惠金融服務窗口，落實基層政府部門和有關單位協(xié)助辦理農業(yè)保險業(yè)務的規(guī)定，提供更加便利的普惠金融服務。三是強化以服務能力為導向的承保機構遴選機制。把在縣級區(qū)域內設立分支機構作為保險機構承接財政補貼農業(yè)保險業(yè)務的前置條件，推動保險機構在鄉(xiāng)村設立服務網點。支持保險機構建立健全基層服務體系，鼓勵有條件的保險機構設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事點，切實改善保險服務。

2.提升服務能力。一是積極推動銀行業(yè)金融機構根據鄉(xiāng)村產業(yè)特點，及時優(yōu)化信貸審批流程、授信權限、經濟資本配置、內部資金轉移定價、考核激勵，強化產品研發(fā)，合理配備人員，科學安排費用，不斷提高鄉(xiāng)村貸款服務能力。二是大力推動農業(yè)保險條款通俗化、標準化，規(guī)范保險期間、保險標的、保險責任、責任免除、權利與義務、理賠處理等內容。三是推動保險機構與中國農業(yè)再保險公司建立合作關系，將我省保險業(yè)務納入國家大災風險機制。

3.加強數字金融建設。一是有效提高承保理賠規(guī)范性、準確性。支持保險機構運用大數據、物聯(lián)網、衛(wèi)星遙感、無人機等技術手段，開展線上承保理賠工作，提高農業(yè)保險的數字化、智能化經營水平，有效提高理賠速度，降低理賠成本。二是大力發(fā)展線上服務。依托福建省金融服務云平臺等，加強銀企對接，為銀行業(yè)金融機構基于大數據和特定場景進行批量獲客、精準畫像、自動化審批提供便利，切實提高服務效率。提升網絡服務平臺功能，支持農民通過網絡申請金融服務。