余倩 鄒甘娜

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430000；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430000)

一、引言

減稅降費(fèi)是我國(guó)現(xiàn)階段重要的國(guó)策之一[1]。國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍指出“2016年至2021年全國(guó)新增減稅降費(fèi)累計(jì)超8.60萬(wàn)億元，2022年將多舉措實(shí)施好新的減稅降費(fèi)政策，更好助力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”。實(shí)施更大力度的減稅降費(fèi)政策、增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力是2022年重要的工作內(nèi)容(1)數(shù)據(jù)來源于中國(guó)政府網(wǎng)，本文沒有說明來源的數(shù)據(jù)均來自中國(guó)政府網(wǎng)。。減稅降費(fèi)對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力、釋放發(fā)展動(dòng)能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，地方政府作為減稅降費(fèi)政策的主要執(zhí)行者和承擔(dān)者，長(zhǎng)期性的減稅降費(fèi)必將導(dǎo)致地方財(cái)政壓力加劇[2]。圖1顯示，減稅降費(fèi)力度和財(cái)政壓力呈現(xiàn)相同變化趨勢(shì)，地方財(cái)政壓力加劇與減稅降費(fèi)力度密不可分(2)引言部分使用的變量含義與基準(zhǔn)回歸中的變量一致，具體界定見下文。。地方財(cái)政壓力的日益加劇則會(huì)扭曲地方收支結(jié)構(gòu)，不利于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，土地財(cái)政給地方帶來的非稅收入具有短期見效、成本低廉、利潤(rùn)空間大等特點(diǎn)，使得土地財(cái)政成為地方政府應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)引致財(cái)政壓力的“利器”[3]。另一方面，在單一的績(jī)效考核目標(biāo)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)官員的晉升的激勵(lì)大于民生，使得地方政府即使面對(duì)財(cái)政壓力，也傾向保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，尤其是高稅行業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出[4]，而彈性縮減規(guī)制相對(duì)較弱的民生支出[5]。

1.51.00.50減稅降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))0.150.100.050-0.05減稅降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))財(cái)政壓力2008200920102011201220132014201520162017201820192020圖1 減稅降費(fèi)力度與財(cái)政壓力

財(cái)政壓力8000060000400002000001.21.00.80.60.40.2國(guó)有土地出讓收入(億元)國(guó)有土地出讓收入/地方財(cái)政收入國(guó)有土地出讓收入/地方財(cái)政收入2008200920102011201220132014201520162017201820192020圖2 國(guó)有土地出讓收入

財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化一直是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。十四五規(guī)劃明確指出“要優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重”，“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基本公共服務(wù)補(bǔ)短板”。然而，現(xiàn)階段我國(guó)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)仍面臨諸多問題。在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)方面，地方土地財(cái)政規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。2010年，我國(guó)的國(guó)有土地出讓收入為28 198億元，2020年則高達(dá)84 142億元。國(guó)有土地出讓收入在地方財(cái)政收入的占比也持續(xù)飆升，2020年的占比高達(dá)84.02%，土地出讓收入儼然成為了地方的“第二財(cái)政”(圖2)(3)土地出讓的數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部官網(wǎng)和中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒，稅收數(shù)據(jù)和財(cái)政支出均來源于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和各地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒，減稅降費(fèi)力度是通過對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析獲得，下文同。。土地財(cái)政的持續(xù)擴(kuò)張不僅降低了財(cái)稅體制的法制性，不利于現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)，也容易滋生社會(huì)問題，影響和諧與穩(wěn)定。優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，使地方擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴是我國(guó)財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。在稅收收入結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)仍以間接稅為主，直接稅占比相對(duì)較低。雖然，近年來我國(guó)直接稅在稅收收入中的占比呈現(xiàn)上降趨勢(shì)，但其比重一直保持在40%左右，在整個(gè)財(cái)政收入的比值僅占30%左右(圖3)。而發(fā)達(dá)國(guó)家的直接稅在財(cái)政收入中的占比往往較高，如2019年，美國(guó)直接稅占財(cái)政收入的比重高達(dá)54%。間接稅可轉(zhuǎn)嫁的特征不利于稅收發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配和縮小貧富差距的功能，提升直接稅占比是新時(shí)代我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化和稅制改革的重點(diǎn)。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，三類支出結(jié)構(gòu)亟需進(jìn)一步完善。隨著中央對(duì)民生日益重視，民生支出逐年增加。但是，相比經(jīng)濟(jì)支出占財(cái)政支出的比值，民生支出占財(cái)政支出的比值增長(zhǎng)稍顯緩慢(圖4)。2019年，經(jīng)濟(jì)基建支出占財(cái)政支出比值的增長(zhǎng)率為5.71%，而民生支出占財(cái)政支出占比增長(zhǎng)率僅為0.57%，甚至在2018年呈現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。目前，我國(guó)民生支出仍存在諸多問題，如教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等支出還不能滿足人民需要，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)提供不足、養(yǎng)老缺口巨大、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)嚴(yán)重不均等問題依舊突出[6]，需要進(jìn)一步對(duì)重點(diǎn)民生領(lǐng)域加強(qiáng)支出，補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板。

圖3 減稅降費(fèi)力度與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

圖4 減稅降費(fèi)力度與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

我國(guó)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)格局的形成既有歷史原因，也有減稅降費(fèi)等現(xiàn)實(shí)原因。新時(shí)期，如何平衡減稅降費(fèi)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，探索財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能路徑是現(xiàn)階段我國(guó)必須關(guān)注的重要問題之一。本文基于2008-2019年的數(shù)據(jù)，使用文本分析法和中介效應(yīng)模型分析了減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響，并提出了優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的可能路徑。相比于已有的研究，本文可能的邊際貢獻(xiàn)之處在于：指標(biāo)選取上，采用文本分析法度量的減稅降費(fèi)力度更加系統(tǒng)和全面，也能很好地避免內(nèi)生性問題；研究?jī)?nèi)容上，系統(tǒng)分析了減稅降費(fèi)力度對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化長(zhǎng)期和全面的影響，并從稅制改革、涵養(yǎng)地方稅源、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和財(cái)政透明度等維度探索了財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能路徑，為平衡減稅降費(fèi)和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了借鑒思路。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于減稅降費(fèi)和財(cái)政壓力的研究

減稅降費(fèi)是否必然加劇財(cái)政壓力，學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一定論。拉弗學(xué)派認(rèn)為，稅率和稅收收入之間是倒“U”型的關(guān)系，當(dāng)稅率位于拉弗曲線右側(cè)時(shí)，減稅能增加財(cái)政收入[7]。莫里斯通過研究所得稅和稅收收入的關(guān)系，論證了拉弗曲線的科學(xué)性。部分學(xué)者認(rèn)為減稅降費(fèi)之所以能增加財(cái)政收入，一方面是因?yàn)闇p稅降費(fèi)能遏制政府對(duì)私人投資的擠出，刺激資本和勞動(dòng)供給，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而擴(kuò)大稅基，增加財(cái)政收入[8-9]。另一方面是因?yàn)闇p稅能完善稅制結(jié)構(gòu)，減少稅收漏洞，相當(dāng)于變相加強(qiáng)征管，實(shí)現(xiàn)增收[10]。但也不乏學(xué)者認(rèn)為減稅降費(fèi)會(huì)導(dǎo)致減收效應(yīng)，加劇財(cái)政壓力[11]。尤其是中國(guó)大規(guī)模、持續(xù)性和制度性的減稅降費(fèi)政策，必然會(huì)引起財(cái)政收入減少和財(cái)政壓力加劇的問題[12]。學(xué)者張學(xué)誕和李娜(2020)[13]研究發(fā)現(xiàn)，減稅導(dǎo)致的稅收收入每減少1個(gè)單位，財(cái)政的可持續(xù)性將降低0.68個(gè)單位。此外，還有部分學(xué)者認(rèn)為減稅降費(fèi)的效果受到多種因素的制約，其對(duì)政府收入的影響并不明確[14]。

(二)關(guān)于減稅降費(fèi)、財(cái)政壓力和財(cái)政收支行為的研究

大量學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，地方政策為了應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)和日益增長(zhǎng)的財(cái)政壓力，會(huì)從“收”和“支”兩個(gè)維度采取策略性行為。收入端的策略性行為主要包括增加非稅收入和提升征管強(qiáng)度。在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，我國(guó)的非稅收入主要由規(guī)范性文件或部門規(guī)章管理為主，管理模式呈現(xiàn)碎片化，地方政府在非稅收入上擁有“自由裁量權(quán)”，這為地方政府把私人資源轉(zhuǎn)向公共部門提供了制度基礎(chǔ)。隨著減稅降費(fèi)的持續(xù)推進(jìn)，地方財(cái)政壓力不斷攀升，策略性的增加非稅收入成為地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的“首選”[15]。這直接導(dǎo)致土地出讓收入的迅速飆升和土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張[5,16]。黃思明和王喬(2020)[3]研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力每增加1%，土地出讓面積將增加0.35%。此外，“寬打窄用”的稅制設(shè)計(jì)，也給地方政府彈性加強(qiáng)稅收征管力度應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力預(yù)留了巨大空間[1,17-18]。陳曉光(2016)[17]指出，無論是增值稅，還是企業(yè)所得稅，稅收征管強(qiáng)度都會(huì)在地方財(cái)政壓力變大時(shí)增強(qiáng)。

支出端的策略性行為主要包括削減民生支出和提高財(cái)政支出效率。隨著財(cái)政壓力持續(xù)加劇，增收的難度越來越大，成本越來越高，地方政府將更傾向削減民生支出，讓民生領(lǐng)域?yàn)闇p稅降費(fèi)和其帶來的財(cái)政壓力買單。此觀點(diǎn)已得到眾多學(xué)者的論證，如楊得前和汪鼎(2021)[19]研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力每上升1個(gè)單位，民生支出將減少4.30%。席鵬輝和黃曉虹(2017)[20]實(shí)證發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力每增加1個(gè)單位，社保支出將減少349.60%。此外，由于我國(guó)財(cái)政支出效率還存在提升的空間[21]，減稅降費(fèi)和其引致的財(cái)政壓力還會(huì)倒逼地方政府提升財(cái)政支出效率[22]。

(三)關(guān)于財(cái)政收支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究

學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究可分為兩個(gè)方面。一是關(guān)于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究。目前已有文獻(xiàn)對(duì)此領(lǐng)域的研究十分有限，僅有少部分學(xué)者研究了政府籌資模式和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，暗含了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能路徑。第一，政府籌資模式。已有文獻(xiàn)認(rèn)為減稅和其引致的財(cái)政壓力是造成地方政府籌資模式偏離稅收、轉(zhuǎn)向土地的重要原因。這種轉(zhuǎn)變不僅導(dǎo)致地方財(cái)政收支失調(diào)，減弱了財(cái)政可持續(xù)；也破壞了預(yù)算的完整性、增加了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)；且容易誘發(fā)腐敗行為。故應(yīng)當(dāng)限制非稅收入規(guī)模，擺脫地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，健全地方稅體系[15,23]。第二，稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。學(xué)者們普遍認(rèn)為間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不利于提高要素資源配置效率和縮小貧富差距。而我國(guó)仍以間接稅為主，現(xiàn)階段稅制改革的主要方向是降低間接稅比重，提升直接稅占比[24]。雖然，目前我國(guó)地方稅有10個(gè)，種類較多，但是這些稅種老化，稅收籌集能力有限，不足以應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)張的財(cái)政支出需求，地方稅體系十分不健全。稅制改革的另一個(gè)方向就是要健全地方稅體系，開征房地產(chǎn)稅，建立現(xiàn)代意義上的財(cái)產(chǎn)稅[25]。

二是關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究。學(xué)術(shù)界關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究較為豐富，主要集中在三類支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和相關(guān)制度建設(shè)。第一，三類支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。由于單一的績(jī)效考核體制和行政機(jī)構(gòu)自我膨脹傾向，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和行政支出存在剛性[26]。而財(cái)政支出之間存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)和行政支出縮減困難，必然導(dǎo)致地方政府縮減民生支出應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政支出，增加民生支出[27-28]。第二，相關(guān)制度建設(shè)。楊得前和汪鼎(2021)[19]認(rèn)為，政府自身偏好和資源稟賦差異能影響地方財(cái)政支出策略選擇，進(jìn)而影響財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方政府自身偏好。此外，也有學(xué)者認(rèn)為人大對(duì)政府具有監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大對(duì)財(cái)政的控制權(quán)[29]。

(四)文獻(xiàn)述評(píng)與本文創(chuàng)新

已有文獻(xiàn)關(guān)于減稅降費(fèi)、財(cái)政壓力和財(cái)政收支行為的研究較豐富。這些研究不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論價(jià)值，也為本文提供了有益借鑒。但在以下方面還可以進(jìn)一步豐富和完善。

(1)研究的深度和廣度可進(jìn)一步拓展。首先，已有文獻(xiàn)集中探討了減稅降費(fèi)與財(cái)政壓力的關(guān)系，以及二者對(duì)地方收支行為的影響。但全面考察減稅降費(fèi)、財(cái)政壓力和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的文獻(xiàn)十分匱乏。其次，有少部分文獻(xiàn)研究了稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，但是，缺乏對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的深入研究和實(shí)證檢驗(yàn)。再次，已有研究財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的文獻(xiàn)主要關(guān)注了三類支出結(jié)構(gòu)間的優(yōu)化，對(duì)民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究鮮有文獻(xiàn)涉及。最后，已有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的相關(guān)制度建設(shè)主要集中在地方支出偏好和人大的作用，關(guān)于財(cái)政透明度、政府規(guī)制力度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和資金使用效率對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究匱乏。(2)測(cè)度指標(biāo)可進(jìn)一步完善。一是減稅的度量指標(biāo)。已有文獻(xiàn)往往基于某個(gè)具體減稅政策，如農(nóng)業(yè)稅取消[17,23]、所得稅分享改革[4,22]，“營(yíng)改增”[30]等，度量單一減稅政策帶來的減稅效應(yīng)。而我國(guó)的減稅政策眾多，單一減稅政策度量的減稅效應(yīng)屬于局部分析，并不能代表我國(guó)減稅降費(fèi)整體效應(yīng)。目前，綜合全面度量我國(guó)減稅降費(fèi)力度的指標(biāo)仍是空白。此外，已有研究關(guān)注更多的是減稅，對(duì)降費(fèi)的研究較少，降費(fèi)的度量指標(biāo)亦很匱乏。二是財(cái)政壓力指標(biāo)。學(xué)術(shù)界使用一般公共預(yù)算收支缺口[31]、財(cái)政自給率[32]、財(cái)政縱向失衡度[33]度量財(cái)政壓力。上述指標(biāo)均沒有考慮轉(zhuǎn)移支付，并不能真實(shí)反應(yīng)地方財(cái)政壓力。也有學(xué)者基于減稅的外生事件刻畫財(cái)政壓力[34]，但基于某個(gè)具體減稅事件，度量的只是該減稅政策帶來的局部財(cái)政壓力。(3)已有研究多屬于短期分析，缺乏長(zhǎng)期研究。由于大多減稅和財(cái)政壓力指標(biāo)度量的是某個(gè)具體減稅政策帶來的減稅效應(yīng)和財(cái)政壓力，方法選擇上也多使用雙重差分模型進(jìn)行分析，研究的僅是某個(gè)具體政策帶來的短期減稅效應(yīng)和短期財(cái)政壓力。長(zhǎng)期全面考察減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政壓力的影響，以及大規(guī)模減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題的研究尚未有文獻(xiàn)涉及。

基于此，本文可能的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)全面分析了減稅降費(fèi)對(duì)地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的影響以及可能的優(yōu)化路徑。財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅涉及了稅收收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也包括非稅收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅包括三類支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也包括民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)相關(guān)配套措施建設(shè)方面，本文量化了政府關(guān)于財(cái)政支出的規(guī)制力度，并基于此分析了政府規(guī)制力度對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。同時(shí)，還分析了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、財(cái)政透明度和資金使用效率對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。一定程度上彌補(bǔ)了研究的空白。(2)本文使用文本分析法，手工搜集各地《政府工作報(bào)告》中減稅降費(fèi)相關(guān)詞匯出現(xiàn)的頻率，作為減稅降費(fèi)力度的代理變量。該方法綜合度量了減稅和降費(fèi)。同時(shí)，因?yàn)椤墩ぷ鲌?bào)告》多在年初制定，不受當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反向影響，具有很好的外生性。此外，本文使用考慮轉(zhuǎn)移支付的一般公共預(yù)算缺口度量財(cái)政壓力，能更準(zhǔn)確地反映各地財(cái)政壓力真實(shí)情況。(3)本文的分析屬于長(zhǎng)期分析，研究的是結(jié)構(gòu)性減稅提出后至今(2008-2019年)的減稅降費(fèi)效應(yīng)，以及雙減力度對(duì)財(cái)政壓力和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。

三、理論分析與假設(shè)提出

目前國(guó)際上對(duì)減稅降費(fèi)是否必然加劇財(cái)政壓力并沒有形成統(tǒng)一定論，但是學(xué)者普遍認(rèn)為，不同于西方階段性的減稅政策，我國(guó)的減稅降費(fèi)是大規(guī)模、持續(xù)性和制度性的，一定時(shí)間內(nèi)必然引起地方財(cái)政壓力加劇[35]。李昊楠和郭彥男(2021)[36]指出，減稅降費(fèi)力度的持續(xù)加大給地方政府帶來巨大的財(cái)政壓力，如何平衡減稅降費(fèi)和財(cái)政壓力之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是減稅降費(fèi)時(shí)期需要考慮的重要問題。劉明慧等(2021)[37]認(rèn)為減稅降費(fèi)是嵌入地方財(cái)政壓力的主要內(nèi)生變量，在財(cái)政體制與地方財(cái)政支出需求既定的條件下，減稅降費(fèi)成為觸發(fā)地方財(cái)政壓力問題的政策性因子和構(gòu)成地方財(cái)政壓力加劇的現(xiàn)實(shí)性主導(dǎo)約束。圖1和圖5顯示，減稅降費(fèi)力度與地方財(cái)政壓力呈現(xiàn)出相同的變化趨勢(shì)，直觀上，減稅降費(fèi)力度加劇了地方財(cái)政壓力。

0.080.060.040.020財(cái)政壓力00.51.01.52.02.5減稅降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))圖5 減稅降費(fèi)力度與財(cái)政壓力

減稅降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))00.51.01.52.02.5間接稅收入/直接稅收入2.82.72.62.52.4圖6 減稅降費(fèi)力度與間接稅和直接稅比值

理論上，減稅降費(fèi)和其引致的財(cái)政壓力會(huì)通過直接和間接兩條可能的路徑作用于地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。一是直接效應(yīng)?！扒遒M(fèi)立稅”和間接稅制改革能直接降低非稅收入占比和間接稅占比，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。間接稅制改革方面。近年來，我國(guó)實(shí)行的減稅政策主要是針對(duì)間接稅，尤其是增值稅。一方面，“營(yíng)改增”把地方主體稅種改為了中央和地方共享稅，對(duì)地方的間接稅減稅效應(yīng)十分顯著。“營(yíng)改增”全面推開后，2017年，營(yíng)業(yè)稅和增值稅占地方財(cái)政收入的比值下降了58.18%。另一方面，增值稅稅率下調(diào)也進(jìn)一步減少了地方增值稅收入。2018年增值稅稅率下調(diào)2個(gè)百分點(diǎn)，增值稅減稅多達(dá)4 000億元(4)數(shù)據(jù)來源于國(guó)家稅務(wù)總局官網(wǎng)。?！扒遒M(fèi)立稅”方面。由于項(xiàng)目繁多的收費(fèi)不僅會(huì)侵蝕稅源，削弱財(cái)政；還會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān)，損害政府形象；也容易滋生腐敗，造成資源浪費(fèi)。為此，2015-2021年政府每年都開展了系列“清費(fèi)立稅”，這些清費(fèi)項(xiàng)目降低了地方政府“費(fèi)”的收入，相對(duì)增加了“稅”的收入，優(yōu)化了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)?！扒遒M(fèi)立稅”系列降費(fèi)政策實(shí)施后，我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。2015年我國(guó)的行政事業(yè)性收費(fèi)與稅收收入的比值為7.04%，此后每年持續(xù)下降，到2019年這個(gè)比值降為4.53%，說明系列“清費(fèi)立稅”項(xiàng)目?jī)?yōu)化了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。由圖6和圖7可知，減稅降費(fèi)力度與間接稅和直接稅的比值呈反向變動(dòng)關(guān)系，降費(fèi)力度(5)此部分使用的變量含義與基準(zhǔn)回歸中的變量一致，具體界定見下文。與稅收收入在一般公共預(yù)算收入的占比呈正比，直觀上表明減稅降費(fèi)能通過直接路徑增加稅收收入占比，降低間接稅占比，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。二是間接途徑。減稅降費(fèi)會(huì)通過財(cái)政壓力這一間接途徑影響財(cái)政財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為，隨著財(cái)政壓力日益加劇，地方政府會(huì)擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模。一方面，由于中央對(duì)土地沒有直接控制權(quán)，地方政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)，既是“裁判員”，也是“運(yùn)動(dòng)員”。地方政府對(duì)土地?fù)碛休^大的“自由裁量權(quán)”，這為地方政府出讓土地應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力提供了制度溫床。另一方面，分稅制改革后，地方政府面臨著“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的困境，財(cái)政缺口逐漸拉大，而系列減稅降費(fèi)政策則進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政壓力，這是導(dǎo)致土地財(cái)政產(chǎn)生和規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)因素。圖2顯示，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比值在2016年后增速明顯提升，到2020年已高到84.02%，這與我國(guó)大規(guī)模、持續(xù)性和制度性減稅降費(fèi)政策時(shí)間吻合。圖8顯示，減稅降費(fèi)力度與土地出讓收入和稅收收入的比呈正比，進(jìn)一步說明減稅降費(fèi)會(huì)扭曲地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

0.800.780.760.740.72稅收收入/一般公共預(yù)算收入-0.500.51.01.52.0降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))圖7 減稅降費(fèi)力度與稅收收入占比

減稅降費(fèi)力度(取對(duì)數(shù))-101230.700.650.600.55土地出讓收入/稅收收入圖8 減稅降費(fèi)力度與土地出讓和稅收收入比值

在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的財(cái)稅體制和大規(guī)模減稅降費(fèi)政策導(dǎo)致地方面臨“短收增支”困境，使得地方財(cái)政壓力問題突出，財(cái)政壓力問題持續(xù)惡化會(huì)使地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)削減民生支出相對(duì)規(guī)模(6)值得注意的是，這里民生支出縮減是指民生支出占一般公共預(yù)算支出的比值或民生支出占經(jīng)濟(jì)支出的比值變小，即民生支出相對(duì)規(guī)模變小。反映的是民生支出相對(duì)其他支出比值的變化趨勢(shì)，而不是民生支出絕對(duì)規(guī)模的縮減。，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出。這是因?yàn)?，隨著我國(guó)工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”成為干部選拔和任用的原則，這使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方官員晉升直接掛鉤，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為影響官員晉升的重要因素，甚至是唯一因素。導(dǎo)致地方政府在財(cái)政狀況捉襟見肘的情況下，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和晉升需要，地方政府的經(jīng)濟(jì)支出仍會(huì)保持適度增長(zhǎng)，甚至?xí)鲃?dòng)投資高稅行業(yè)，以對(duì)沖減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政壓力[4,38]。相比經(jīng)濟(jì)支出，民生支出是為了保障和改善民生，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是間接和緩慢的。在唯GDP論下，地方政府增加民生支出的激勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)支出，地方政府的民生支出需要上級(jí)政府的重視和施壓。十八大以后，中央對(duì)民生日益重視，全國(guó)民生支出的絕對(duì)規(guī)模在逐年增加。但是，中央對(duì)地方民生支出的規(guī)制多為軟約束，地方政府在民生支出領(lǐng)域仍有一定的“自由裁量權(quán)”。導(dǎo)致民生支出占比的增速遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)支出占比，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)(圖4)。如2018年，我國(guó)民生支出占一般公共預(yù)算支出比值的增長(zhǎng)率為-0.47%，民生支出與經(jīng)濟(jì)支出比值增長(zhǎng)率為-6.16%。具體看民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，除了教育支出有4%的硬性規(guī)定外，其他民生支出并未明文規(guī)定。地方政府在這些沒有硬性規(guī)定的民生支出領(lǐng)域擁有或大或小的“自由裁量權(quán)”，可以視上級(jí)政府的重視程度彈性壓縮。2019年，教育支出占比保持了0.03%的增長(zhǎng)率，而醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障支出占比的增長(zhǎng)率分別是-1.61%和-14.38%。由圖9和圖10可知，財(cái)政壓力與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)支出占一般公共預(yù)算的比值呈正比，與民生支出占一般公共預(yù)算支出呈反比，說明地方政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)會(huì)傾向縮減民生支出相對(duì)規(guī)模，尤其是沒有硬性規(guī)定的民生支出。

圖9 財(cái)政壓力與經(jīng)濟(jì)支出占比

圖10 財(cái)政壓力與民生支出占比

基于上述分析，本文提出如下假設(shè)。

H1減稅降費(fèi)既能通過間接稅制改革直接提升直接稅占比，也能通過財(cái)政壓力間接增加土地出讓收入在財(cái)政收入中的比值。減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一把“雙刃劍”。

H2由于地方政府在民生支出方面具有一定的“自由裁量權(quán)”，減稅降費(fèi)能通過加劇地方財(cái)政壓力，使地方政府彈性壓縮民生支出相對(duì)規(guī)模，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

四、模型設(shè)定、變量說明與數(shù)據(jù)來源

(一)模型設(shè)定

為了驗(yàn)證減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政壓力的影響，以及減稅降費(fèi)是否通過財(cái)政壓力這一機(jī)制作用于地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。本文將使用中介效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證分析，具體模型設(shè)定如下

strucit=α0+α2presit+φXit+areat+yeart+ε1it

(1)

presit=β0+β1reduceit+λXit+areat+yeart+ε2it

(2)

strucit=δ0+δ1reduceit+δ2presit+ФXit+areat+yeart+ε3it

(3)

其中，presit表示地方政府財(cái)政壓力，reduceit表示減稅降費(fèi)力度，strucit表示財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，Xit表示控制變量，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、城鎮(zhèn)化率、外商直接投資、對(duì)外開放程度、市場(chǎng)化指數(shù)，areai表示地區(qū)固定效應(yīng)，yeart表示時(shí)間固定效應(yīng)。

(二)變量定義

1.減稅降費(fèi)力度

目前學(xué)術(shù)界缺乏全面刻畫減稅降費(fèi)力度的指標(biāo)，為了全面刻畫各地減稅降費(fèi)力度，本文借鑒陳詩(shī)一和陳登科(2018)[39]度量政府環(huán)境治理力度的方法。通過手工搜集各地區(qū)《政府工作報(bào)告》中與減稅和降費(fèi)相關(guān)詞匯出現(xiàn)的詞頻度量政府減稅降費(fèi)力度。其中，與減稅力度相關(guān)的詞匯包括“減稅”“稅收返還”“退稅”“稅收優(yōu)惠”“稅率降低”“減征”“減免”；與降費(fèi)力度相關(guān)的詞匯包括“降費(fèi)”“取消行政事業(yè)性收費(fèi)”“停征行政事業(yè)性收費(fèi)”“清費(fèi)”；與減稅和降費(fèi)力度同時(shí)相關(guān)的詞匯主要是“稅費(fèi)減免”。該指標(biāo)不僅全面同時(shí)度量了減稅和降費(fèi)力度，還因?yàn)椤墩ぷ鲌?bào)告》多在年初制定，不受當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反向影響，具有很好的外生性。

2.財(cái)政壓力

雖然大規(guī)模、持續(xù)性的減稅降費(fèi)會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入短收，但這并不意味著財(cái)政收入的短收與地方財(cái)政壓力有必然聯(lián)系。中央對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能有效緩解財(cái)政缺口，不考慮轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政缺口無法科學(xué)度量各地區(qū)財(cái)政壓力的實(shí)際情況。為了科學(xué)度量各地區(qū)財(cái)政壓力狀況，本文在唐云鋒和馬春華(2017)[16]、武普照等(2019)[5]財(cái)政壓力度量指標(biāo)的基礎(chǔ)上，引入了轉(zhuǎn)移支付，作為財(cái)政壓力的代理變量。具體設(shè)定如下：財(cái)政壓力=(一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入-轉(zhuǎn)移支付)/一般公共預(yù)算支出。

3.財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化

提高直接稅比重、嚴(yán)控非稅收入不合理增長(zhǎng)是“十四五”稅制改革的重點(diǎn)?；诖耍疚恼J(rèn)為財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化意味著非稅收入占比下降，直接稅占比提升。非稅收入占比的度量，參考毛捷和曹婧(2021)[22]的研究，使用土地出讓收入與稅收收入的比值作為稅收收入和非稅收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的代理指標(biāo)。該指標(biāo)是一個(gè)負(fù)向指標(biāo)，即土地出讓收入與稅收收入的比值越小，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越好。直接稅占比的度量，使用間接稅和直接稅的比值度量。其中，間接稅主要是營(yíng)業(yè)稅和增值稅之和(7)選擇依據(jù)：(1)營(yíng)業(yè)稅和增值稅是我國(guó)的第一大稅種。(2)樣本期為2008-2019年，在此期間，間接稅最主要的改革就是增值稅轉(zhuǎn)型、“營(yíng)改增”、增值稅率合并和降低。(3)各省的關(guān)稅數(shù)據(jù)沒有公布，消費(fèi)稅數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重。，直接稅主要是指所得稅。該指標(biāo)是一個(gè)負(fù)向指標(biāo)，即間接稅與直接稅的比值越小，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越優(yōu)。本文的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅體現(xiàn)在稅收收入和非稅收入之間，也體現(xiàn)在稅收收入內(nèi)部，比單一指標(biāo)更加科學(xué)全面。

4.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的劃分并沒有統(tǒng)一定論，本文參考賈俊雪和郭慶旺(2012)[40]和黃少安等(2018)[41]的做法，把財(cái)政支出劃分為民生性支出、行政性支出和經(jīng)濟(jì)性支出。其中，民生性支出是與民生相關(guān)的公共服務(wù)支出，包括科教文衛(wèi)和社保支出；行政性支出是維持安全和行政事務(wù)方面的支出，包括行政管理費(fèi)、一般公共服務(wù)支出和公共安全支出；經(jīng)濟(jì)性支出是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的投資性支出，本文參考李永友等(2021)[42]的研究，使用經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)支出作為政府經(jīng)濟(jì)性支出的代理變量。劉世錦(2019)[43]指出，目前我國(guó)基建支出占比太高，民生支出方面存在不足，尚不能滿足人民對(duì)幸福生活的需求。故本文認(rèn)為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就是要提升民生支出占比，使得民生支出與人民需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。具體而言，民生支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅表現(xiàn)在三類支出結(jié)構(gòu)間的優(yōu)化，也表現(xiàn)在民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?；诖耍疚氖褂妹裆灾С雠c經(jīng)濟(jì)性支出的比值度量三類支出結(jié)構(gòu)間的優(yōu)化，使用各項(xiàng)民生支出與民生總支出的比值度量民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化。本文選取的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標(biāo)不僅體現(xiàn)在三類支出之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也體現(xiàn)在民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，具有科學(xué)性和全面性。

5.控制變量

參考徐超等(2020)[22]的研究，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、外商直接投資、人口密度作為控制變量?？紤]到市場(chǎng)化程度和對(duì)外開放程度對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)也有影響，把市場(chǎng)化程度和對(duì)外開放程度也作為控制變量。各變量的具體含義和統(tǒng)計(jì)性描述見表1。

表1 統(tǒng)計(jì)性描述

(三)數(shù)據(jù)來源

本文使用2008-2019年31個(gè)省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。其中，核心解釋變量減稅降費(fèi)力度的數(shù)據(jù)來源于各省《政府工作報(bào)告》，財(cái)政壓力、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和控制變量等數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計(jì)年鑒，土地出讓收入數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，市場(chǎng)化程度數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》。

五、 實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)回歸

在基準(zhǔn)回歸中，先使用式(1)驗(yàn)證減稅降費(fèi)力度對(duì)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響，回歸結(jié)果見表2(8)本文也做了系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)，感興趣的可以向筆者索要。如使用財(cái)政縱向失衡度度量財(cái)政壓力，其結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，更換財(cái)政壓力度量指標(biāo)不影響回歸結(jié)果。同時(shí)，為了盡可能地避免內(nèi)生性問題，分別使用動(dòng)態(tài)面板模型和減稅降費(fèi)力度、財(cái)政壓力滯后一期進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果基本與基準(zhǔn)回歸一致，說明基準(zhǔn)回歸結(jié)果不受內(nèi)生性的影響，具有很好的穩(wěn)健性。。(1)減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響是一把“雙刃劍”。一方面，減稅降費(fèi)通過財(cái)政壓力顯著提升了土地出讓收入與稅收收入的比值，不利于地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這是因?yàn)闇p稅降費(fèi)和財(cái)政壓力對(duì)稅收收入和非稅收入產(chǎn)生了“一減一增”的效應(yīng)?！耙粶p”是指減稅降費(fèi)減少了地方的稅收收入，“一增”是指地方政府為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力，增加了土地出讓收入?！耙粶p一增”雙重效應(yīng)導(dǎo)致土地出讓收入占稅收收入的比值增加。另一方面，減稅降費(fèi)通過降低間接稅占比，優(yōu)化了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。增值稅系列改革是2008-2019年稅制改革最重要的成果，包括增值稅轉(zhuǎn)型(2008-2009年)、“營(yíng)改增”試點(diǎn)及推廣(2012-2016年)、增值稅稅率簡(jiǎn)并(2017年)和增值稅稅率降低(2018-2019年)。“營(yíng)改增”把地方獨(dú)享的營(yíng)業(yè)稅變?yōu)檠氲毓蚕淼脑鲋刀?，必然?dǎo)致地方營(yíng)業(yè)稅和增值稅收入減少；增值稅稅率下調(diào)將進(jìn)一步縮減地方增值稅的收入。營(yíng)業(yè)稅和增值稅收入下降，降低了間接稅占比，提升了直接稅在整個(gè)收入中的比例，有利于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。印證了假說1。(2)減稅降費(fèi)會(huì)使地方政府壓縮民生支出占比，尤其是規(guī)制較弱的民生支出，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一方面減稅降費(fèi)顯著減少了民生支出在一般公共預(yù)算支出中的比重和民生支出與經(jīng)濟(jì)支出的比值。這是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”和“晉升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致地方政府即使面對(duì)財(cái)政壓力，也不愿縮減經(jīng)濟(jì)支出。而民生支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期促進(jìn)效應(yīng)和官員的晉升激勵(lì)較小，面對(duì)財(cái)政壓力持續(xù)增加的困境，地方政府會(huì)策略性縮減民生支出的相對(duì)規(guī)模。另一方面，減稅降費(fèi)使得地方政府顯著減少了文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出，而對(duì)教育、科技和社保支出沒有顯著影響。這是因?yàn)橹醒雽?duì)教育、科技和社保的規(guī)制強(qiáng)于文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出。2021年全國(guó)《政府工作報(bào)告》中，教育、科技、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和文化規(guī)制的詞頻分別出現(xiàn)了44次、63次、51次、36次和32次(9)這里的處理方法和基準(zhǔn)回歸中減稅降費(fèi)力度的度量一樣，通過統(tǒng)計(jì)2021年全國(guó)政府工作報(bào)告中科教文衛(wèi)社保出現(xiàn)的詞頻，以衡量中央對(duì)科教文衛(wèi)社保的重視程度。中央越重視，地方彈性壓縮支出的可能性越小。其中，教育規(guī)制的詞匯為“教育”；科技規(guī)制的詞匯包括“科技”和“技術(shù)”；文化規(guī)制的詞匯包括“文化”和“體育”；醫(yī)療規(guī)制的詞匯包括“醫(yī)療”和“衛(wèi)生”；社保規(guī)制的詞匯包括“社?！薄吧鐣?huì)保障”“養(yǎng)老”“生育”“失業(yè)”和“工傷”。。由此可見，中央對(duì)教育、科技和社保的重視程度高于文化和醫(yī)療衛(wèi)生。這使得地方政府在面對(duì)財(cái)政壓力時(shí)，在民生領(lǐng)域彈性采取了“有保有壓”支出策略，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。印證了假說2。

(二)機(jī)制分析

上文通過理論和實(shí)證驗(yàn)證了減稅降費(fèi)力度對(duì)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在顯著影響。這部分將進(jìn)一使用式(2)和式(3)驗(yàn)證財(cái)政壓力是否是減稅降費(fèi)力度作用于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的有效機(jī)制。首先，使用減稅降費(fèi)力度對(duì)財(cái)政壓力進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果顯示，減稅降費(fèi)力度每增加1個(gè)單位，地方財(cái)政壓力將增加4.44%。這說明中國(guó)式的減稅降費(fèi)加劇了地方財(cái)政壓力，這與我國(guó)大多數(shù)學(xué)者的研究結(jié)論一致。其次，把財(cái)政壓力和減稅降費(fèi)力度同時(shí)放入模型，對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)回歸。表3列(2)、列(3)顯示減稅降費(fèi)力度和財(cái)政壓力對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。列(2)的回歸結(jié)果表明，減稅降費(fèi)力度通過加劇地方財(cái)政壓力，促使地方政府?dāng)U大了土地出讓規(guī)模在稅收收入中的占比，財(cái)政壓力是減稅降費(fèi)作用財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的重要機(jī)制。這主要是因?yàn)闃颖酒谠谕菩写笠?guī)模減稅降費(fèi)的同時(shí)，并沒有通過開征新稅等方式，培育新的地方稅源，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入縮減和地方財(cái)政壓力激增。而現(xiàn)行的土地制度使得地方政府對(duì)土地有較大的“自由裁量權(quán)”，為地方政府通過土地出讓應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力提供了制度溫床。土地出讓具有的短期見效快、成本低廉和利潤(rùn)空間大等特征，也使得土地出讓成為地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的有效法寶。列(3)回歸中財(cái)政壓力的系數(shù)為正，但是不顯著，減稅降費(fèi)力度的系數(shù)顯著，說明財(cái)政壓力不是減稅降費(fèi)作用間接稅和直接稅比值的機(jī)制。這主要是因?yàn)闃颖酒谖覈?guó)實(shí)行的減稅主要是間接稅，而減稅降費(fèi)對(duì)間接稅減少的影響是十分直接的。列(4)-(11)顯示減稅降費(fèi)力度和財(cái)政壓力對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響?；貧w結(jié)果表明，財(cái)政壓力是減稅降費(fèi)力度影響民生支出占一般公共預(yù)算支出比值、民生支出與經(jīng)濟(jì)支出比值、文化支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出占民生支出比值的的重要機(jī)制。這主要是因?yàn)樵趩我豢?jī)效考核目標(biāo)下，相比于民生領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)官員的晉升激勵(lì)更強(qiáng)。在財(cái)政壓力加劇的背景下，地方壓縮民生支出占比的激勵(lì)比經(jīng)濟(jì)支出占比更強(qiáng)。尤其是當(dāng)上級(jí)政府對(duì)民生支出的重視度程度不足或者有所降低的時(shí)候，激勵(lì)更加強(qiáng)烈。

表2 減稅降費(fèi)力度與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化(10)struc_eco和struc_liv分別表示經(jīng)濟(jì)性支出/一般公共預(yù)算支出和民生性支出/一般性公共預(yù)算支出。

表3 減稅降費(fèi)力度、財(cái)政壓力加劇和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

(三)拓展性研究

如何平衡減稅降費(fèi)、財(cái)政壓力和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，探索減稅降費(fèi)背景下，優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的可能路徑是新時(shí)期亟需解決的重要問題。為此，本文此部分將進(jìn)一步探索減稅降費(fèi)背景下，優(yōu)化地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的可能路徑。

1.優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的可能路徑

(1)間接稅制改革與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。上文研究表明，以增值稅為主體的減稅降費(fèi)政策降低了間接稅和直接稅的比值，優(yōu)化了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。深化間接稅改革可能有利于地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文以“營(yíng)改增”為例，基于“營(yíng)改增”試點(diǎn)，進(jìn)行雙重差分，考察“營(yíng)改增”試點(diǎn)地區(qū)相比于非試點(diǎn)地區(qū)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是否得到了優(yōu)化。之所以選擇“營(yíng)改增”作為沖擊事件，主要是因?yàn)樵鲋刀惡蜖I(yíng)業(yè)稅是地方主體稅種，而“營(yíng)改增”是我國(guó)間接稅改革的典型，且距今的時(shí)間不長(zhǎng)，具有很好的代表性。“營(yíng)改增”試點(diǎn)主要發(fā)生在2012年1月至8月，考慮到政策的時(shí)滯性，參考陳釗和王旸(2016)的做法[44]，選取2013年為政策沖擊時(shí)間。同時(shí)，考慮到2016年“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍推開，無法區(qū)分實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組，本文把樣本期限定在2009-2015年。被解釋變量的含義和控制變量的選取與基準(zhǔn)回歸一致(下文同)。數(shù)據(jù)是2009-2015年253個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于各地統(tǒng)計(jì)年鑒。

表4 “營(yíng)改增”與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

表4回歸結(jié)果顯示(11)bva、du、dt、lnind、indig分別表示“營(yíng)改增”政策時(shí)間虛擬變量、“營(yíng)改增”試點(diǎn)城市虛擬變量、“營(yíng)改增”試點(diǎn)時(shí)間虛擬變量、間接稅取對(duì)數(shù)、間接稅/一般公共預(yù)算收入。，“營(yíng)改增”減少了間接稅的絕對(duì)規(guī)模，試點(diǎn)地區(qū)比非試點(diǎn)地區(qū)間接稅減少了26.75%，“營(yíng)改增”減稅效應(yīng)顯著。本文認(rèn)為，雖然長(zhǎng)期來看，“營(yíng)改增”能避免重復(fù)征稅，促進(jìn)社會(huì)分工協(xié)作，增強(qiáng)企業(yè)活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而增加財(cái)政收入。但是，短期內(nèi)“營(yíng)改增”會(huì)造成減收效應(yīng)。2016年5月-2017年9月，“營(yíng)改增”累計(jì)減稅10 639億元。同時(shí)，“營(yíng)改增”顯著減少了間接稅在一般公共預(yù)算收入中的占比和間接稅與直接稅的比值。即“營(yíng)改增”降低了間接稅占比，提升了直接稅比重，優(yōu)化了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為這是因?yàn)椤盃I(yíng)改增”使得地方“財(cái)權(quán)上移”，降低了地方間接稅占比。綜上，“營(yíng)改增”的直接減稅效應(yīng)和“財(cái)權(quán)上移”帶來的地方短收效應(yīng)，有效降低了地方間接稅比重，有利于地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化間接稅制改革。2008-2019年，我國(guó)的間接稅占比均在60%左右，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，存在進(jìn)一步改進(jìn)和壓縮的空間。

(2)土地出讓行為規(guī)范與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來，中央日益重視土地出讓行為，對(duì)其進(jìn)行了系列規(guī)制(12)例如實(shí)行土地出讓收入劃歸稅務(wù)部門征收試點(diǎn)、嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”規(guī)定、禁止違規(guī)減免土地出讓價(jià)款、規(guī)范土地使用網(wǎng)上交易等。。直觀上，規(guī)范土地出讓行為、壓縮土地財(cái)政規(guī)?？赡苁莾?yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的一種可行途徑。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文借鑒基準(zhǔn)回歸中的做法，手工搜集了2008-2019年《政府工作報(bào)告》中土地出讓行為規(guī)制的詞匯詞頻，作為土地出讓行為規(guī)制的代理變量(13)具體詞匯包括“規(guī)范土地出讓”“凈地”“禁止違規(guī)土地出讓”“土地使用網(wǎng)上交易”和“健全土地定價(jià)”。。然后，使用面板數(shù)據(jù)回歸。

表5的回歸結(jié)果顯示(14)landre、lnland、lnnland、lnzpg、lnnzpg分別表示土地出讓規(guī)制、土地出讓收入取對(duì)數(shù)、土地出讓新增面積取對(duì)數(shù)、“招拍掛”土地出讓收入取對(duì)數(shù)、“招拍掛”土地出讓新增面積取對(duì)數(shù)。，所有回歸的核心解釋變量均不顯著，說明現(xiàn)階段的土地出讓規(guī)制并不能顯著減少地方政府土地出讓行為和土地出讓收入與稅收收入的比，即土地出讓規(guī)制并不能優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。這很容易理解。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政的形成原因并沒有形成統(tǒng)一定論，但普遍認(rèn)為土地財(cái)政的形成和“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的財(cái)政體制以及地方財(cái)政壓力加劇的客觀事實(shí)密切相關(guān)。要解決土地財(cái)政問題，必須充盈地方財(cái)力，僅靠加強(qiáng)規(guī)制，效果甚微。

表5 土地出讓規(guī)制與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的可能路徑

(1)地方財(cái)政支出規(guī)制與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。前文研究發(fā)現(xiàn)，即使財(cái)政壓力加劇，地方教育支出仍保持適度支出規(guī)模。這是因?yàn)橹醒朊魑囊?guī)定財(cái)政性教育支出占GDP的比重不得低于4%，說明上級(jí)政府對(duì)民生的重視，能促使地方政府增加民生性支出。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)可能路徑就是加強(qiáng)地方財(cái)政支出規(guī)制。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文手工整理了2008-2019年各地區(qū)《政府工作報(bào)告》中財(cái)政支出規(guī)制詞匯的詞頻，作為財(cái)政支出規(guī)制的代理變量(15)財(cái)政支出規(guī)制包括行政性支出規(guī)制和民生性支出規(guī)制。其中，行政性支出規(guī)制的詞匯包括“三公經(jīng)費(fèi)”“因公接待”“因公出國(guó)”“公務(wù)車購(gòu)置”“一般性支出”“過緊日子”“節(jié)約”。民生支出規(guī)制的詞匯包括“民生”“社會(huì)保障”“社?！薄梆B(yǎng)老”“生育”“失業(yè)”“工傷”“科技”技術(shù)”“教育”“文化”“體育”“醫(yī)療”“衛(wèi)生”。。然后再回歸。

表6回歸結(jié)果顯示(16)regul、struc_adm分別表示政府支出規(guī)制力度、行政性支出/一般公共預(yù)算支出。，壓縮行政性支出的規(guī)制顯著降低了行政性支出占一般公共預(yù)算支出的比值，增加民生支出的規(guī)制顯著增加了民生性支出占一般公共預(yù)算支出的比值和民生性支出與經(jīng)濟(jì)性支出的比值。說明行政和民生支出的規(guī)制能顯著優(yōu)化三類支出間的結(jié)構(gòu)。同時(shí)，民生支出內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)制也顯著增加了各項(xiàng)民生支出占民生總支出的比值，說明民生支出內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)制能優(yōu)化民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)。綜上，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，需要政府加大重視程度，加強(qiáng)規(guī)制，減少地方政府民生支出的“自由裁量權(quán)”，避免彈性的民生支出策略。

表6 行政性規(guī)制與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

(2)資金使用效率與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。提升財(cái)政支出效率，相當(dāng)于變相增收減支，為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供了可能性。而現(xiàn)階段，我國(guó)財(cái)政支出效率存在提升的空間[21]。提高資金使用效率可能是地方政府優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的一條可行路徑。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文使用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。資金使用效率參考徐超等(2020)[22]的做法，使用隨機(jī)前沿模型進(jìn)行測(cè)算得出(17)其中，產(chǎn)出指標(biāo)是人均財(cái)政支出，投入指標(biāo)包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、郵電通信、綠化、水電煤氣、環(huán)保環(huán)衛(wèi)和城市交通8個(gè)一級(jí)指標(biāo)和18個(gè)二級(jí)指標(biāo)。本文測(cè)算的資金使用效率是一個(gè)負(fù)向指標(biāo)，值越低資金使用的效率越高。資金使用效率使用eff表示。。數(shù)據(jù)來源于各地統(tǒng)計(jì)年鑒。

表7回歸結(jié)果顯示，所以回歸的核心解釋變量系數(shù)均顯著為負(fù)。說明提高資金使用效率確實(shí)能優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)橘Y金使用效率的提高相當(dāng)于變相增收減支，為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提供了可能空間。一方面，提高經(jīng)濟(jì)和行政性支出資金的使用效率，不僅能提升經(jīng)濟(jì)和行政效率，也能節(jié)約經(jīng)濟(jì)和行政支出，為把更多資金流向民生支出提供了可能性。另一方面，提高民生支出的資金使用效率，在資金一定的情況下，相當(dāng)于增加了民生支出，有利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

表7 資金使用效率與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

3.優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的配套措施

(1)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化。徐換歌和蔣碩亮(2020)[45]研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定不僅削減了本地區(qū)公共服務(wù)支出，對(duì)鄰近地區(qū)也有空間溢出效應(yīng)。同時(shí)，地方政府為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)策略性的發(fā)展房地產(chǎn)等高稅行業(yè)[4,38]，這會(huì)進(jìn)一步增加土地出讓和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黏合度。即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)可能不利于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文使用各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行回歸。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)數(shù)據(jù)來源于各地《政府工作報(bào)告》。

表8的回歸結(jié)果顯示(18)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)用goal表示。，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)每增長(zhǎng)1個(gè)單位，土地出讓收入與稅收收入的比值將增加0.018個(gè)單位，經(jīng)濟(jì)支出占一般公共預(yù)算支出的比值將增加0.002 6個(gè)單位，民生支出和經(jīng)濟(jì)支出的比值將降低0.031個(gè)單位。說明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定能顯著增加土地出讓收入和經(jīng)濟(jì)性支出，不利于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化。故政府在設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎綜合考慮，兼顧經(jīng)濟(jì)和民生。

表8 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

(2)財(cái)政透明度與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化。地方政府在非稅收入擁有“自由裁量權(quán)”是面對(duì)財(cái)政壓力背景下，地方非稅收入擴(kuò)張的主要原因。提高財(cái)政透明度、減少非稅收入規(guī)模是地方政府優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的一條可能路徑。同時(shí)，提高財(cái)政透明度不僅能降低政府和公眾之間的信息不對(duì)稱，抑制財(cái)政幻覺，對(duì)政府產(chǎn)生激勵(lì)和約束雙重機(jī)制，促進(jìn)民生支出增加和公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。還能把財(cái)政信息置于陽(yáng)光之下，控制和約束政府行為，降低政府運(yùn)行成本，進(jìn)而抑制行政性支出膨脹。即提高財(cái)政透明度還能促使政府增加民生性支出，削減行政性支出，進(jìn)而優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[46]。為了驗(yàn)證上述觀點(diǎn)。本文使用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸。財(cái)政透明度(取對(duì)數(shù))的數(shù)據(jù)來源于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公布的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。

表9的回歸結(jié)果顯示(19)財(cái)政透明度用trans表示。，地方政府財(cái)政透明度每提升1個(gè)單位，土地出讓收入與稅收收入的比值將減少2.86%，行政性支出占一般公共預(yù)算支出的比值將下降0.18%，民生性支出占一般公共預(yù)算支出和經(jīng)濟(jì)性支出的比值將分別增加0.18%和18.81%。說明提高財(cái)政透明度能減少土地出讓的“自由裁量權(quán)”，規(guī)范土地出讓行為，降低土地出讓收入與稅收收入的比值，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)，提高財(cái)政透明度還能減低政府運(yùn)行成本，緩解信息不對(duì)稱，縮減行政性支出占比，增加民生性支出占比，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。即提高財(cái)政透明度是優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的可行路徑。

表9 財(cái)政透明度與財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化

六、主要結(jié)論和政策啟示

如何平衡減稅降費(fèi)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，探索財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能路徑在我國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文基于文本分析，使用中介效應(yīng)模型，分析了減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的長(zhǎng)期效應(yīng)以及優(yōu)化的可能路徑。研究發(fā)現(xiàn)：第一，減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一把“雙刃劍”，既能通過間接稅制改革直接提升直接稅占比，也能通過財(cái)政壓力間接增加土地出讓收入占比。第二，由于地方政府對(duì)民生支出具有一定的“自由裁量權(quán)”，減稅降費(fèi)將通過加劇財(cái)政壓力，使地方政府彈性壓縮民生支出相對(duì)規(guī)模，尤其是缺乏硬性規(guī)定的民生支出，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第三，拓展性分析發(fā)現(xiàn)，深化間接稅制改革能提高直接稅占比，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)；但要使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，僅靠規(guī)范土地出讓行為的效果有限，需要開拓地方稅源，充盈地方財(cái)力；加強(qiáng)財(cái)政支出規(guī)制，規(guī)范地方財(cái)政支出行為，提升財(cái)政支出效率，是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的可行路徑；過高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定，會(huì)使地方政府有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)增加經(jīng)濟(jì)性支出，而彈性壓縮民生性支出，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化；提高財(cái)政透明度不僅能緩解信息不對(duì)稱，還能增加公眾對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)管力度，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化。上述研究不僅豐富了減稅降費(fèi)和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化的相關(guān)研究，也為新時(shí)期實(shí)行更大力度減稅降費(fèi)政策和現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)提供了有益借鑒。

基于上述研究，本文的政策啟示如下：第一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化間接稅改革，提升直接稅比重。目前，我國(guó)仍以間接稅為主，直接稅占比相對(duì)較低。雖然，系列間接稅改革使得我國(guó)間接稅占比有所下降，但其比重一直保持在60%左右。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這個(gè)占比仍偏高。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化間接稅改革，提升直接稅比重。首先，可以進(jìn)一步簡(jiǎn)并增值稅稅率。把四檔稅率歸并為一檔稅率，少數(shù)產(chǎn)品設(shè)置高稅率或低稅率調(diào)節(jié)，緩解多檔稅率造成的抵扣差異和不公平現(xiàn)象。其次，增值稅稅率還存在進(jìn)一步降低的空間。雖然我國(guó)多次降低增值稅稅率，但是減稅之后仍在13%左右。而新加坡和韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的增值稅率在7%左右，臺(tái)灣則只有5%?？蓪?3%降為9%，與現(xiàn)行的9%合并。最后，消費(fèi)稅作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和成熟的稅種，調(diào)節(jié)功能顯著，收入規(guī)模體量較大，能調(diào)動(dòng)地方積極性，在經(jīng)過改革后有具備成為地方主體稅種的良好稟賦。故可以在實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅后移征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方的基礎(chǔ)上，積極探索把消費(fèi)稅培育為地方稅種，緩解“營(yíng)改增”后地方主體稅種缺失的現(xiàn)象。

第二，開征房地產(chǎn)稅，健全地方直接稅體制，充盈地方財(cái)力。開征房地產(chǎn)稅不僅有利于穩(wěn)定房?jī)r(jià)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。還能增加地方財(cái)政收入，豐盈地方財(cái)力，抑制土地財(cái)政規(guī)模，提升直接稅比重，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)并沒有真正意義上具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的房地產(chǎn)稅，只有與之相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅。但這些都是對(duì)經(jīng)營(yíng)性房和地征稅，收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)弱。開征房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)落腳在調(diào)節(jié)收入分配，健全地方稅體系和優(yōu)化直接稅體制。同時(shí)，還應(yīng)厘清房地產(chǎn)稅與土地出讓金之間的關(guān)系，豐盈地方財(cái)力的同時(shí)，切斷房地產(chǎn)與土地出讓的關(guān)聯(lián)，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。此外，還應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，避免恐慌性購(gòu)房或售房，打擊借機(jī)哄抬房?jī)r(jià)和房源的行為。

第三，加強(qiáng)政府規(guī)制，規(guī)范地方財(cái)政支出行為。雖然，近年來我國(guó)民生支出絕對(duì)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，但仍存在諸多問題。如現(xiàn)階段我國(guó)的民生支出規(guī)模仍不能滿足人民需求，仍有較大的提升空間；民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡問題突出；區(qū)域之間發(fā)展不平衡；監(jiān)督體系缺失和法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致地方民生支出具有隨意性等。為此，首先應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃民生支出，既要在總量上滿足人民和發(fā)展的需要，也要對(duì)各領(lǐng)域支出進(jìn)行科學(xué)分析，完善民生支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)。其次應(yīng)當(dāng)注重城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的平衡，加大對(duì)落后西部和農(nóng)村地方的扶持力度，注重公平性。最后應(yīng)當(dāng)完善民生支出監(jiān)督體制，健全法律法規(guī)，增加民生支出的硬約束，減少“自由裁量權(quán)”。此外，還應(yīng)當(dāng)遵循成本和效益相平衡原則，提高財(cái)政資金使用效率，使得有限財(cái)力發(fā)揮出最大作用，杜絕浪費(fèi)。

第四，提高財(cái)政透明度，保障公眾知情權(quán)。提高財(cái)政透明度能有效制約政府和官員的行為，減少腐敗滋生，壓縮行政性支出和非稅收入擴(kuò)張，提升公民納稅意愿，對(duì)現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)有重要的促進(jìn)作用。現(xiàn)階段，雖然我國(guó)的財(cái)政信息公開力度不斷加強(qiáng)，但是仍無法滿足公眾需求，財(cái)政透明度仍處于較低水平，且區(qū)域發(fā)展不平衡。低水平的財(cái)政透明度與我國(guó)財(cái)政政策波動(dòng)加劇、非稅收入擴(kuò)張和支出結(jié)構(gòu)扭曲密切相關(guān)。故首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府財(cái)政信息公開的意識(shí)，增加政府部門公開財(cái)政信息的主動(dòng)性，夯實(shí)財(cái)政信息公開的基礎(chǔ)。其次應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范財(cái)政信息公開行為，明確財(cái)政信息公開的主體、范圍、內(nèi)容和流程，減少隨意性。最后應(yīng)當(dāng)健全財(cái)政信息公開的監(jiān)督體系，依托信息技術(shù)手段，增加財(cái)政信息的透明度和監(jiān)督力度。

此外，不合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)和民生。避免民生為過高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)買單。