張瀠文，張浩楠，王介勇

(1.北京城市學(xué)院 首都城市環(huán)境建設(shè)研究基地，北京 100083； 2.中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101; 3.中國科學(xué)院大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100049)

0 引言

城鄉(xiāng)建設(shè)用地是城鄉(xiāng)發(fā)展重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，承載著人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多元復(fù)合功能，是實施最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度的重要著力點。城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率關(guān)系著社會經(jīng)濟發(fā)展與人居環(huán)境建設(shè)[1]，是城鄉(xiāng)建設(shè)水平與區(qū)域發(fā)展模式的直接體現(xiàn)。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為新的時代主題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理被賦予新的內(nèi)涵，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的生態(tài)效益、生態(tài)價值屬性日益凸顯。

長期以來，社會各界高度關(guān)注用地效率評價問題，積累形成了一批重要的理論性、政策性、技術(shù)性成果，為推動土地資源高效利用提供了重要支撐。國外早期常用的用地效率評價方法有單位服務(wù)或產(chǎn)品土地占用量(surface input per service unit，SIPS)計算法、土地容量指標(biāo)體系法等[2]。在長期的理論和實踐探索中，國內(nèi)評價方法逐步形成了兩大類型，分別是以實際應(yīng)用為導(dǎo)向的節(jié)約集約用地評價考核和以理論政策研究為導(dǎo)向的土地利用效率評價。實際應(yīng)用方面，以自然資源部門《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》等為代表。理論研究方面，建設(shè)用地效率評價方法經(jīng)歷了由單一方法到綜合方法的演變歷程，最初集中于指標(biāo)體系、主成分分析、因子分析等[3]，隨后數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法及多重研究方法的融合運用[4-5]漸成主流，如改進后的DEA模型[6-7]、SFA模型、隨機前沿模型[8-9]，以及Malmquist全要素生產(chǎn)率指數(shù)法[10]、Tobit模型[11-12]、空間杜賓模型(SDM)[13]、廣義空間自回歸模型[14]等。同時，用地效率評價愈加關(guān)注綠色經(jīng)濟和生態(tài)效益等[15-18]。總體來看，不同模型方法的豐富發(fā)展為城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率定量評價提供了可能，但又各有局限，應(yīng)加強多元方法的集成應(yīng)用。本研究立足于北京市區(qū)級尺度，聚焦生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略新時代的背景，綜合運用DEA和Malmquist指數(shù)法,全面系統(tǒng)評價北京市2013—2019年城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率，從動態(tài)和靜態(tài)視角揭示其時空演變的分異格局，探尋實踐經(jīng)驗和問題難點，對加快非首都功能疏解、推進京津冀一體化戰(zhàn)略、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

1 研究區(qū)域

北京市是我國首都和京津冀地區(qū)重要的節(jié)點城市，是世界矚目的超大都市和國家中心城市。在全國范圍內(nèi)，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率水平還有較大的提升空間。自然資源部《全國城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價情況通報》顯示[19]，2016年，全國564個參評城市節(jié)約集約利用綜合指數(shù)平均為30.97，深圳以82.85位居榜首，北京以52.87位列第10。從建設(shè)用地地均GDP指標(biāo)看，地級及以上城市中北京以692.1萬元/hm2位列第4，僅為深圳的35%，廣州市的65%，上海的76%。

為加強經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)保護的協(xié)同發(fā)展，2012年《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》將全市國土空間劃定為四類功能區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域[20]，四類功能區(qū)域組成基本上與北京市區(qū)級行政區(qū)劃范圍相對應(yīng)。黨的十八大以來，京津冀一體化戰(zhàn)略加快推進，生態(tài)文明建設(shè)全面提速，北京市非首都功能疏解不斷發(fā)力，土地利用方式、格局和模式不斷創(chuàng)新，資源環(huán)境治理能力和水平顯著提高。2019年全市國有建設(shè)用地供應(yīng)總量為3 945.3 hm2，其中住宅用地1 004.0 hm2，工礦倉儲用地98.1 hm2，商服用地75.8 hm2，基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地2 767.4 hm2[21]。以2018年12月31日為評價時點，以區(qū)域建設(shè)用地供應(yīng)和利用情況、建設(shè)用地承載人口、經(jīng)濟投入產(chǎn)出強度及變化趨勢為評價內(nèi)容的北京市城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指數(shù)為81.63，比上年提高14.04，土地資源集約化水平不斷提升[22]。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法

2.1.1評價指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率是一個復(fù)雜的系統(tǒng)概念，與區(qū)域功能定位、發(fā)展階段及產(chǎn)業(yè)模式、資源稟賦以及建設(shè)用地管理等密切相關(guān)。生態(tài)文明建設(shè)背景下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率是基于一定土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素投入水平下的土地經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的綜合反映，是在現(xiàn)行制度條件下區(qū)域投入產(chǎn)出水平的綜合度量?；谶@一內(nèi)涵，結(jié)合數(shù)據(jù)的一致性和可獲得性，以生態(tài)文明建設(shè)為時代背景，根據(jù)馬克思主義生產(chǎn)要素理論，從土地、資本、勞動力三類生產(chǎn)要素角度，選取城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、固定資產(chǎn)投資和二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員3個投入指標(biāo)；從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益角度，選取二、三產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值，一般公共預(yù)算收入和細(xì)顆粒物(PM2.5)3個產(chǎn)出指標(biāo)?？紤]到一般公共預(yù)算收入(包括各種稅收、利潤、債貸、行政收入等)與社會經(jīng)濟發(fā)展的高度相關(guān)性，選取該指標(biāo)代表經(jīng)濟社會綜合產(chǎn)出效益。生態(tài)效益是一個綜合性指標(biāo)，涉及生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多方面，常用的綠化率(綠地面積)、城市建設(shè)維護資金等指標(biāo)[3]不適合北京市各區(qū)功能定位差異較大的現(xiàn)實。因此，選取與生活息息相關(guān)且廣受關(guān)注的細(xì)顆粒物(PM2.5)年均濃度值指標(biāo)反映生態(tài)效益。

2.1.2數(shù)據(jù)包絡(luò)分析。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法的主要原理是在保持決策單元輸入一定的基礎(chǔ)上，借助數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定相對有效的生產(chǎn)前沿面，通過比較決策單元與前沿面的偏離程度來評價相對有效性。其優(yōu)勢體現(xiàn)為：① 以相對效率概念為基礎(chǔ)，能夠從樣本數(shù)據(jù)分析中得到處于相對有效的樣本個體，以此作為最優(yōu)參照系，評價結(jié)果更符合評價對象的特點[23]；② 基于決策單元優(yōu)化比較，有效解決復(fù)雜系統(tǒng)的多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出的評價難題；③ 模型不需要預(yù)設(shè)權(quán)重，對投入產(chǎn)出變量關(guān)系沒有嚴(yán)格要求[24]，避免了指標(biāo)選取和權(quán)重賦值的主觀隨意性。實踐中，DEA各模型的適用范圍略有不同。考慮城鄉(xiāng)建設(shè)用地投入和產(chǎn)出并非呈等比變化，本研究選用BCC模型，以產(chǎn)出最大化為導(dǎo)向，應(yīng)用多階段分析法測算各區(qū)規(guī)模報酬可變情形下的效率水平，測算結(jié)果包括指標(biāo)有效性評價、貢獻率和松弛度(可優(yōu)化度)等。其中，效率評價結(jié)果包括純技術(shù)效率、綜合效率和規(guī)模效率。設(shè)最優(yōu)解δ*為評價決策單元在可變規(guī)模情況下的純技術(shù)效率，θ*為評價決策單元在固定規(guī)模情況下的綜合效率，則二者的比值(S*=θ*/δ*)為評價決策單元的規(guī)模效率[25]。各標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值越高，代表效率越高。θ*=1代表本單元投入產(chǎn)出是有效的；δ*=1而S*<1代表僅為純技術(shù)有效，規(guī)模效率不足。規(guī)模報酬分為規(guī)模報酬遞增、規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬遞減3種情況。松弛變量能夠測量出相對無效的決策單元各投入指標(biāo)的投入冗余量與產(chǎn)出不足量，進而明確在資源利用上應(yīng)改進的具體方向和幅度，能夠為區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)控策略的科學(xué)制定提供針對性依據(jù)。

2.1.3Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)。Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)法是研究動態(tài)效率變化趨勢的常用方法，主要通過測度全要素生產(chǎn)率指數(shù)來衡量生產(chǎn)力變化的情況，其值大于1或小于1分別表示生產(chǎn)力與基期相比有所提升或降低。全要素生產(chǎn)率是扣除資本、勞動力等物質(zhì)要素貢獻后衡量技術(shù)進步、規(guī)模效益、組織效率、管理水平、勞動力素質(zhì)等方面的因素對于產(chǎn)出的作用，代表內(nèi)涵式增長[26]。在規(guī)模報酬可變的條件下，全要素生產(chǎn)率、技術(shù)進步、綜合技術(shù)效率變化、純技術(shù)效率變化、規(guī)模效率變化的關(guān)系式為：

TFP=TECH×EFF=TECH×PE×SE 。

式中：TFP為全要素生產(chǎn)率指數(shù)；TECH為技術(shù)進步；EFF為綜合技術(shù)效率變化；PE為純技術(shù)效率變化；SE為規(guī)模效率變化。技術(shù)進步可以理解為生產(chǎn)前沿面的向外移動，即技術(shù)進步使得同樣的投入可以獲得更多的產(chǎn)出；綜合技術(shù)效率變化是在現(xiàn)有技術(shù)水平條件下通過提高各類投入資源的協(xié)調(diào)性、提高利用效率而使得土地利用更加接近于生產(chǎn)前沿面。

2.2 數(shù)據(jù)來源

鑒于北京市各區(qū)相關(guān)指標(biāo)的可獲取性和統(tǒng)計口徑的統(tǒng)一性，數(shù)據(jù)主要來源于2014—2020年的《北京區(qū)域統(tǒng)計年鑒》，并結(jié)合相關(guān)年份的《北京統(tǒng)計年鑒》《北京規(guī)劃和自然資源年鑒》《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等公開數(shù)據(jù)進行補充和完善。地理空間數(shù)據(jù)來源于中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心。

3 結(jié)果與分析

3.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率時空演變

3.1.1時間演變分析。2013—2019年，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率呈穩(wěn)步上升狀態(tài)(圖1)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合效率和純技術(shù)效率年均值分別為0.679和0.924，提升空間較大；規(guī)模效率則呈緩慢下降的趨勢，年均值為0.718。這說明在土地節(jié)約集約利用理念指引下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平和效率逐步提升。同時，隨著城市規(guī)模的快速擴大，規(guī)模報酬遞減效應(yīng)日漸凸顯，原有投入產(chǎn)出方式難以為繼，需要創(chuàng)新運用土地利用新模式新技術(shù)，嚴(yán)格城鄉(xiāng)土地用途管控。

圖1 2013—2019年北京市各區(qū)平均城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率走勢Fig.1 Trends in the average urban and rural construction land efficiency in districts of Beijing City from 2013 to 2019

在區(qū)級尺度方面，2013—2019年各轄區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合效率差異顯著(表1)。其中，東城區(qū)、西城區(qū)、石景山區(qū)建設(shè)用地利用強度高，各年綜合效率值均為有效；門頭溝區(qū)除2013年處于規(guī)模報酬遞增階段外，其他年份綜合效率均為有效；延慶區(qū)2018年、2019年綜合效率值有所下降，進入規(guī)模報酬遞減階段；密云區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)的綜合效率各年份波動較大且均處平均值之上，密云區(qū)逐年提升，平谷區(qū)、懷柔區(qū)在2017年達峰后有所回落；順義區(qū)綜合效率逐年下降；海淀區(qū)、朝陽區(qū)、大興區(qū)的綜合效率則低于平均值，一直在0.5左右波動；豐臺區(qū)、通州區(qū)、昌平區(qū)一直處于較低水平，潛力空間巨大。這說明生態(tài)文明建設(shè)卓有成效，遠(yuǎn)郊區(qū)受益于日益改善的生態(tài)環(huán)境，綜合效率也相應(yīng)提升；而城市的快速擴張模式致使城市中心邊緣地帶和城市發(fā)展新區(qū)仍存在大量低效建設(shè)用地，需要充分挖潛，提升用地效率。

3.1.2空間演變分析。為充分反映區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率水平變化，以綜合效率值θ*、純技術(shù)效率δ*和規(guī)模效率S*為標(biāo)準(zhǔn)進行評價結(jié)果分級，θ*=1.0時設(shè)為A級，δ*=1.0而θ*<1.0時設(shè)為B級，0.6<θ*<1.0時設(shè)為C級，θ*<0.6時設(shè)為D級。A級區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地投入產(chǎn)出整體有效，為高效地區(qū)；B級、C級區(qū)域純技術(shù)效率或規(guī)模效率略低，為效率中等地區(qū)；D級區(qū)域綜合效率還有較大提升空間，為低效地區(qū)。北京市各區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率水平呈現(xiàn)出明顯的分層結(jié)構(gòu)和組團化特征，與《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》和《北京統(tǒng)計年鑒》功能區(qū)分類確定的四類功能區(qū)域分布有較大相關(guān)性(圖2)。總體來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率較低的地區(qū)主要位于城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，除昌平區(qū)和海淀區(qū)偶有反復(fù)、順義區(qū)逐步降級外，中、南部區(qū)域綜合效率等級變化不大。延慶區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、平谷區(qū)北部4個位于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的地區(qū)，其綜合效率總體穩(wěn)步上升，且東移現(xiàn)象較明顯，這是生態(tài)文明建設(shè)背景下北京市對生態(tài)保護和環(huán)境建設(shè)工作不斷重視且取得明顯成效的客觀反映。

表1 2013—2019年北京市各區(qū)綜合效率評價結(jié)果Tab.1 Comprehensive efficiency evaluation results in districts of Beijing City from 2013 to 2019

圖2 2013—2019年北京市各區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率評價及主體功能區(qū)規(guī)劃

采用ArcGIS軟件中的重心模型計算2013—2019年北京市16個區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率重心及其移動軌跡(圖3)。移動軌跡變化表明，2013年以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率重心主要位于中心城區(qū)北部、昌平區(qū)東南角，與昌平區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、順義區(qū)四區(qū)交界相近，移動方向不穩(wěn)定，總體向東北方向移動，建設(shè)用地效率空間差異日益顯著。這與北京市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“北優(yōu)南劣”的空間格局基本吻合，進一步充分印證了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展辯證統(tǒng)一的生態(tài)文明理念。而位于南部和東部地區(qū)的城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)是未來城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的主要潛力所在。

圖3 2013—2019年北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率空間重心軌跡Fig.3 Trajectory of the spatial center of gravity of urban and rural construction land efficiency in Beijing City from 2013 to 2019

3.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率評價松弛變量分析

運用DEA模型能夠計算出非有效單元的松弛變量，揭示C級和D級地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率不足的驅(qū)動因素，包括各項指標(biāo)的投入冗余和產(chǎn)出不足程度(表2)。選取2019年各區(qū)評價結(jié)果進行松弛變量分析，以投入為導(dǎo)向，冗余突出的包括昌平區(qū)、大興區(qū)、順義區(qū)、房山區(qū)、通州區(qū)的土地投入，大興區(qū)、通州區(qū)的資本投入和昌平區(qū)、豐臺區(qū)的勞動力投入；以產(chǎn)出為導(dǎo)向，產(chǎn)出不足較為突出的包括通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)的經(jīng)濟效益，通州區(qū)、順義區(qū)、豐臺區(qū)的社會經(jīng)濟效益和通州區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)、豐臺區(qū)的環(huán)境效益。

表2 2019年綜合效率非有效各區(qū)投入產(chǎn)出要素松弛度分析Tab.2 Analysis of the slackness of input-output factors in each district with ineffective comprehensive efficiency in 2019

研究表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率不高的地區(qū)，其土地投入多少并不是效率高低的關(guān)鍵，而存量土地的挖潛才是治本之策；有政策導(dǎo)向或重大項目帶動的地區(qū)，處于城市建設(shè)快速發(fā)展階段，更需要加強有效資本投入的監(jiān)管和高效利用。豐臺區(qū)和昌平區(qū)地處城市中心邊緣地帶，區(qū)位優(yōu)勢和勞動力優(yōu)勢顯著，但人地矛盾也更加突出，應(yīng)通過合理引導(dǎo)促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。順義區(qū)和大興區(qū)不存在勞動力冗余，可加大人才引進力度。通州區(qū)作為北京市副中心，正處于大規(guī)模建設(shè)階段，需側(cè)重加強各項投入的規(guī)劃管理，在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)統(tǒng)籌實施重大新型項目，并做好生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作[27-28]。

3.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地Malmquist指數(shù)分析

為揭示2013—2019年北京市各轄區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率演變規(guī)律，對各項指標(biāo)進行Malmquist指數(shù)及其分解指標(biāo)分析(表3)。結(jié)果表明：(1)北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地全要素生產(chǎn)率不斷增加，年均增長率為9.7%。(2)北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地全要素生產(chǎn)率的提高主要受技術(shù)進步的驅(qū)動，投入產(chǎn)出綜合效率提升有限，個別年份甚至出現(xiàn)了綜合效率降低。(3)北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合技術(shù)效率提升不大，主要原因在于其規(guī)模效率有所下降，表明生產(chǎn)要素與生產(chǎn)規(guī)模不相匹配。從各轄區(qū)看，全要素生產(chǎn)率較高的主要包括昌平區(qū)、門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、豐臺區(qū)等，表明這些地區(qū)在土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色發(fā)展方面成效顯著；全要素生產(chǎn)率較低的地區(qū)主要包括順義區(qū)、延慶區(qū)，說明其在城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理優(yōu)化配置利用方面重視不夠或技術(shù)支持不力，有待通過轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等提升建設(shè)用地效率。各區(qū)純技術(shù)效率變化相對不明顯，但規(guī)模效率普遍較低，順義區(qū)、房山區(qū)等10個區(qū)規(guī)模效率變化小于1，即規(guī)模報酬遞減效應(yīng)逐步凸顯，說明隨著經(jīng)濟社會的進步，不能一味實行高投入的傳統(tǒng)發(fā)展模式，精細(xì)化規(guī)劃和精明增長管理才是提升用地效率的關(guān)鍵[29]。

表3 2013—2019年北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地Malmquist分析結(jié)果

4 結(jié)論、建議與討論

4.1 結(jié)論

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和Malmquist指數(shù)法能夠很好地揭示北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率狀況。北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合效率總體穩(wěn)步上升，城鄉(xiāng)建設(shè)用地全要素生產(chǎn)率不斷增加，技術(shù)進步是主要驅(qū)動力，規(guī)模報酬遞減效應(yīng)日益顯著，傳統(tǒng)擴張式發(fā)展難以為繼。與此同時，北京市各區(qū)綜合效率水平呈明顯分層結(jié)構(gòu)和組團化特征，首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)綜合效率總體優(yōu)于城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率較高的地區(qū)主要分布于首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。前者區(qū)位優(yōu)越，寸土寸金，人多地少，土地利用強度高，除東城區(qū)、西城區(qū)外，還包括地處城市功能拓展區(qū)的石景山區(qū)；后者包括門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)、平谷區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，增量建設(shè)用地受到限制，效率評價結(jié)果較優(yōu)，是“綠水青山就是金山銀山”理念的生動體現(xiàn)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率中等地區(qū)以地處城市功能拓展區(qū)的海淀區(qū)、朝陽區(qū)為主。這類地區(qū)由于地域廣闊，存在較大面積的低效、閑置用地，總體效率相對較低。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率較低的地區(qū)以地處城市功能拓展區(qū)的豐臺區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)為主。這些地區(qū)多位于城市中心邊緣地帶，呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)過渡地帶特征，既是中心城市向外“攤大餅”式發(fā)展的前沿，又是新城組團發(fā)展的重要陣地，土地利用效率總體偏低且處于規(guī)模報酬遞減階段，主要原因在于用地類型多樣、土地權(quán)屬復(fù)雜、城中村等空間布局混亂以及規(guī)劃管理不到位等。

4.2 建議

當(dāng)前，北京市應(yīng)深入貫徹新發(fā)展理念，通過產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、規(guī)劃管理、勞動力素質(zhì)提升等持續(xù)提升用地效率，走綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率較高的東城區(qū)、西城區(qū)應(yīng)立足于首都核心功能區(qū)定位，突出政治、文化、對外交往中心功能。堅持有所為、有所不為原則，重點發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，促進金融服務(wù)、現(xiàn)代商務(wù)、文化旅游等高端產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合非首都功能疏解，加強古建筑等歷史文化遺產(chǎn)保護修復(fù)，實施老舊社區(qū)改造，持續(xù)提升人居環(huán)境水平。

海淀區(qū)、朝陽區(qū)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率中等地區(qū)應(yīng)充分利用區(qū)位優(yōu)勢，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展為契機，加快推進科技研發(fā)、現(xiàn)代金融等服務(wù)業(yè)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)向高端化、品質(zhì)化、智能化轉(zhuǎn)型升級，大力挖掘土地利用潛力。特別是海淀區(qū)應(yīng)以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為創(chuàng)新平臺，發(fā)揮高?？蒲性核瞬啪奂瘍?yōu)勢，不斷培育壯大移動互聯(lián)網(wǎng)和新一代移動通信、衛(wèi)星應(yīng)用、生物和健康等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

豐臺區(qū)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率較低的地區(qū)應(yīng)充分顯化土地資源的資產(chǎn)和資本屬性，正確處理好“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間的關(guān)系，著力優(yōu)化空間布局，提高土地集約利用效率，提升城市人居環(huán)境。通州區(qū)應(yīng)立足北京市副中心的新定位，利用優(yōu)質(zhì)土地空間，充分挖掘土地潛力，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型優(yōu)化升級。房山區(qū)作為城市發(fā)展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的綜合功能區(qū)，要部署實施一批生態(tài)修復(fù)重大工程，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。大興區(qū)應(yīng)以大興機場建設(shè)運營的強力帶動為契機，通過實踐的積累和空間的集聚，大力提升建設(shè)用地效率，大力發(fā)展現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)。

4.3 討論

隨時生態(tài)文明建設(shè)的加速推進，城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理不斷面臨著新要求和新問題，特大城市尤為如此。上海、廣州、深圳經(jīng)濟發(fā)展活力十足，模式開放，發(fā)展腹地廣闊，土地利用方式和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的市場化驅(qū)動強勁，城市精細(xì)化管理和人居環(huán)境建設(shè)步伐明顯加快，如廣州的“三舊改造”、深圳的城市更新成為全國亮點。在我國南北發(fā)展差異加大的背景下，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理更多依靠行政力量的推動，以大量“城中村”為代表的城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量挖潛的成本攀升、難度加大。因此，創(chuàng)新市場化模式才是治本之策。此外，新冠疫情給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來更多的不確定性，對國土空間規(guī)劃布局和土地資源優(yōu)化配置提出新挑戰(zhàn)，需持續(xù)跟蹤研究。