余亮亮，蔡銀鶯

(1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510641； 2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430070)

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)63.89%。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，未來(lái)我國(guó)仍會(huì)有大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。由于大城市在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面具有更大的吸引力，大量外來(lái)人口向大城市遷移，造成大城市常住人口與日俱增，住房供給嚴(yán)重不足，房?jī)r(jià)高企[1-2]。由于無(wú)力購(gòu)買(mǎi)昂貴的商品住房，為滿足居住需要，大城市的租賃住房需求日益旺盛[3-5]。為增加租賃住房供給，緩解住房供需矛盾，2017年8月，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，允許北京、上海、廣州等13個(gè)首批試點(diǎn)城市，在符合規(guī)劃要求的存量集體建設(shè)用地上可以建設(shè)租賃住房，新建住宅只能用來(lái)出租。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策，是貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，以及促進(jìn)建立房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的重要舉措。

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房尚處于試點(diǎn)階段，已有研究主要集中在對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的積極意義、試點(diǎn)開(kāi)展情況、存在的挑戰(zhàn)以及土地增值收益分配等方面進(jìn)行分析。利用集體土地建設(shè)租賃住房不僅可以為城市流動(dòng)人口提供體面的租賃住房，還能提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入[6]。黃保華對(duì)試點(diǎn)城市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目主要集中在住房供需矛盾較大的地區(qū)，一線城市推進(jìn)較快，二、三線城市進(jìn)展緩慢，且多數(shù)項(xiàng)目仍處于初期的選址立項(xiàng)階段[7]。譚榮認(rèn)為利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策會(huì)與現(xiàn)行法律產(chǎn)生不相適應(yīng)的問(wèn)題，也存在“小產(chǎn)權(quán)房”變相合法化的風(fēng)險(xiǎn)，以及可能會(huì)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)產(chǎn)生相應(yīng)的沖擊[8]。龍志和等也擔(dān)心由于各級(jí)地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響地區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的供給能力[9]。柴鐸等認(rèn)為集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的增值收益如何分配取決于集體租賃房是定位為商品房還是保障房，以及受益主體承租人和村集體之間的博弈競(jìng)合[10]。也有研究利用微觀調(diào)研數(shù)據(jù)，從需求端分析大學(xué)生群體對(duì)集體租賃房的租住需求以及租金支付意愿[11-12]。

已有研究聚焦集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的意義、實(shí)施難點(diǎn)以及需求端的租住意愿等，較少?gòu)墓┙o主體視角分析村民對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的認(rèn)知程度和供給響應(yīng)狀況。村民的認(rèn)知和意愿決定是否供給集體建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)租賃住房，進(jìn)而也決定該項(xiàng)政策能否順利實(shí)施。因此，本研究以首批集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市廣州為例，選取增城區(qū)、白云區(qū)毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)且周?chē)赓U住房需求較為旺盛的6個(gè)典型村居。通過(guò)實(shí)地調(diào)研收集第一手資料，從供給主體視角分析村民對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知和響應(yīng)意愿，剖析集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的供給側(cè)特征，為利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的有效開(kāi)展和該政策在更大范圍內(nèi)的復(fù)制推廣提供依據(jù)。

1 理論基礎(chǔ)與研究假說(shuō)

1.1 理論基礎(chǔ)

公共政策作為國(guó)家治理的重要手段，能否得到民眾響應(yīng)是決定政策績(jī)效的關(guān)鍵[13]。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策實(shí)施的有效性在很大程度上取決于村民對(duì)該項(xiàng)政策認(rèn)知和響應(yīng)的程度。集體建設(shè)用地屬于村集體所有，集體土地租賃房項(xiàng)目無(wú)論是從初期的地塊選址、開(kāi)發(fā)資金籌措，還是中期的配套設(shè)施建設(shè)、土地增值收益分配方案確定，以及后期的運(yùn)營(yíng)管理，都要經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)參與表決，需要得到絕大多數(shù)村民的支持。因此，村民是否愿意利用本村集體建設(shè)用地來(lái)建設(shè)只能租賃不能出售的住房，才是決定集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策能否成功實(shí)施的前提和供給側(cè)關(guān)鍵。計(jì)劃行為理論認(rèn)為，個(gè)體認(rèn)知是個(gè)體行為的基礎(chǔ)[14-16]，個(gè)體對(duì)某項(xiàng)公共政策的響應(yīng)是深深根植于其對(duì)該項(xiàng)政策了解和認(rèn)知的基礎(chǔ)上，政策認(rèn)知是人們對(duì)政策過(guò)程和政策系統(tǒng)功能、結(jié)構(gòu)、作用等的認(rèn)識(shí)和理解[17]，具體表現(xiàn)為人們對(duì)某項(xiàng)政策的描述、意愿、預(yù)期和評(píng)價(jià)等多種形式[18]。農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的認(rèn)知可具體顯化為農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的了解程度、對(duì)該政策收益的未來(lái)預(yù)期以及對(duì)參與該政策難易程度的評(píng)估3個(gè)維度。三者共同決定了農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的認(rèn)知程度，進(jìn)而影響農(nóng)戶對(duì)該政策的響應(yīng)狀態(tài)。

農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的了解程度是指農(nóng)戶對(duì)該政策內(nèi)容的認(rèn)知程度。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的意義了解得越透徹時(shí)，則越傾向于響應(yīng)該政策。因?yàn)橥ㄟ^(guò)盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地，不僅有利于提高土地利用效率，還能給農(nóng)戶帶來(lái)更多的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策收益的未來(lái)預(yù)期是指農(nóng)戶對(duì)該政策實(shí)施后是否能給自身帶來(lái)收益的預(yù)期，以及對(duì)政策未來(lái)實(shí)施效果的判斷。作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)戶會(huì)從效用最大化的角度做出自己的決策，預(yù)期收益對(duì)農(nóng)戶的行為選擇具有顯著的正向作用[19]。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策實(shí)施的預(yù)期收益越大時(shí)，農(nóng)戶響應(yīng)該政策的概率也會(huì)更大。農(nóng)戶對(duì)參與集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策難易程度的評(píng)估是指農(nóng)戶對(duì)集體土地租賃房項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的審批流程、政府扶持等熟悉程度的評(píng)估。當(dāng)農(nóng)戶認(rèn)為集體土地租賃房項(xiàng)目的審批流程越規(guī)范、政府扶持力度越大時(shí)，即農(nóng)戶認(rèn)為可以較為容易地參與到集體土地租賃房項(xiàng)目時(shí)，則越傾向于響應(yīng)該政策。

1.2 研究假說(shuō)

基于上述理論分析，本研究待檢驗(yàn)的研究假說(shuō)為：農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知對(duì)農(nóng)戶積極響應(yīng)該政策具有顯著的正向影響，具體從政策認(rèn)知的3個(gè)維度來(lái)看，農(nóng)戶對(duì)該政策內(nèi)容的了解程度越高、認(rèn)為該政策會(huì)給自身帶來(lái)預(yù)期收益以及認(rèn)為可以較為容易地參與該政策時(shí)，農(nóng)戶會(huì)更傾向于響應(yīng)該政策。

2 研究區(qū)域、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來(lái)源

廣州作為我國(guó)的一線城市，2020年常住人口1 868萬(wàn)。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，近年來(lái)平均每年有40萬(wàn)左右的人口流入，昂貴的商品住房無(wú)法滿足流入人口的住房需求，大量的外來(lái)人口選擇租房，租賃住房需求日趨旺盛。為增加租賃住房供給，廣州成為首批集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的試點(diǎn)城市。本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年8月在廣州市增城區(qū)和白云區(qū)的東華村、夏街村、慶豐村、鳳和村、矮崗村和南安村的實(shí)地調(diào)查。這6個(gè)村居地理位置優(yōu)越，靠近大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，周邊具有巨大的住房租住需求，且各村內(nèi)均具有適合建設(shè)租賃住房的未利用的建設(shè)用地地塊。因此，這些村居客觀上具備建設(shè)租賃住房的條件。調(diào)查方式為入戶面對(duì)面訪談形式，在研究區(qū)內(nèi)進(jìn)行隨機(jī)入戶調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷360份，收回有效問(wèn)卷322份。問(wèn)卷內(nèi)容主要包括受訪者的個(gè)體及家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征和受訪者對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知及響應(yīng)意愿。

2.2 研究方法

2.2.1變量選取。被解釋變量(因變量)、核心解釋變量和控制變量的描述如表1所示。① 被解釋變量。用來(lái)衡量農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房響應(yīng)意愿的指標(biāo)，來(lái)自受訪農(nóng)戶對(duì)調(diào)查問(wèn)題“您是否愿意利用本村的集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房用來(lái)出租？”的回答。農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的響應(yīng)意愿采用李克特五級(jí)量表賦值為1，2，…，5，分別對(duì)應(yīng)被訪農(nóng)戶“非常不愿意”“不愿意”“一般”“愿意”和“非常愿意”的回答。在322份有效問(wèn)卷中，回答“愿意”和“非常愿意”的比例分別是30.43%和18.63%，回答“不愿意”和“非常不愿意”的比例分別是13.66%和10.56%，回答“一般”的比例是26.71%。變量的平均值為3.329，介于“一般”和“愿意”之間。② 核心解釋變量。根據(jù)理論分析，將農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知作為核心解釋變量。具體設(shè)計(jì)4個(gè)變量從3個(gè)維度衡量農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知程度。農(nóng)戶對(duì)政策了解程度的測(cè)度來(lái)自問(wèn)卷中“您對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃租房政策內(nèi)容的了解程度”，變量的均值為2.301，介于“不了解”和“一般”之間；農(nóng)戶對(duì)政策收益的未來(lái)預(yù)期來(lái)自問(wèn)卷中“您認(rèn)為國(guó)家實(shí)施的集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策是否對(duì)村民有利？”，變量的均值為0.717，大部分農(nóng)戶認(rèn)為該政策對(duì)自身有利；農(nóng)戶對(duì)政策參與難易程度的評(píng)估來(lái)自問(wèn)卷中農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房項(xiàng)目審批流程和對(duì)政府配套扶持政策的了解程度這兩個(gè)問(wèn)題的回答，這兩個(gè)變量的均值分別為1.888和2.037，表明農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的審批流程和政府相應(yīng)配套扶持政策的了解程度均較低。③ 控制變量。除了農(nóng)戶的政策認(rèn)知外，農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的響應(yīng)意愿還受到其個(gè)體和家庭特征以及村莊特征的影響，因此，本研究也構(gòu)造了相應(yīng)的控制變量。農(nóng)戶的個(gè)體特征變量包括年齡、性別、受教育年限、是否村干部和是否黨員。農(nóng)戶的家庭特征變量包括家庭人口數(shù)量、家庭年收入水平以及家庭年出租房屋收入占總收入的比例。村莊特征變量為村莊到區(qū)政府的距離和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

3 結(jié)果與分析

采用有序Probit模型，檢驗(yàn)各影響因素與農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房響應(yīng)意愿之間的關(guān)系，回歸方程似然比檢驗(yàn)得到的P值為0，小于假設(shè)的顯著性水平，因此，模型整體回歸結(jié)果具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(表2)?？傮w來(lái)看，農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知對(duì)農(nóng)戶積極地響應(yīng)該政策具有顯著的正向影響，農(nóng)戶對(duì)該政策內(nèi)容的了解程度越高、認(rèn)為該政策會(huì)給自身帶來(lái)預(yù)期收益以及認(rèn)為可以較為容易地參與該政策時(shí)，農(nóng)戶會(huì)更傾向于響應(yīng)該政策。

(1)從政策認(rèn)知的3個(gè)維度來(lái)看，農(nóng)戶對(duì)政策內(nèi)容了解程度、認(rèn)為政策會(huì)給自身帶來(lái)預(yù)期收益以及認(rèn)為可以較為容易地參與政策，均對(duì)農(nóng)戶響應(yīng)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房具有顯著的積極影響。農(nóng)戶對(duì)政策內(nèi)容的了解程度通過(guò)了1%水平下的顯著性檢驗(yàn)，且回歸系數(shù)為正，表明農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的內(nèi)容了解得越清楚，其響應(yīng)該政策的可能性也越大。農(nóng)戶對(duì)政策內(nèi)容的了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差(1.277)，能使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分別降低1.4%，4.5%和4.1%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分別提高5.9%和4.1%。農(nóng)戶預(yù)期政策實(shí)施會(huì)給自身帶來(lái)收益正向影響農(nóng)戶的響應(yīng)意愿，通過(guò)了1%水平的顯著性檢驗(yàn)，表明與感知政策實(shí)施不會(huì)給自身帶來(lái)收益的農(nóng)戶相比，預(yù)期政策會(huì)給自身帶來(lái)收益農(nóng)戶的響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分別下降5.4%，13.3%和7.6%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分別上升16.9%和9.4%。農(nóng)戶認(rèn)為可以較為容易地參與該政策顯著正向影響農(nóng)戶的響應(yīng)意愿。農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目審批流程了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差(1.213)，將使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分別下降1.2%，4.0%，3.6%，而“愿意”“非常愿意”的概率分別上升5.2%，3.7%。農(nóng)戶對(duì)政府配套扶持政策了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差(1.359)，將使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分別下降3.3%，10.7%，9.7%，而“愿意”“非常愿意”的概率分別上升14.0%，9.8%。

(2)在農(nóng)戶個(gè)體特征中，性別變量通過(guò)了5%水平的顯著性檢驗(yàn)，且回歸系數(shù)為負(fù)值，表明與女性相比，男性響應(yīng)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的意愿更低。是否黨員變量在10%的顯著性水平下正向影響農(nóng)戶的政策響應(yīng)意愿，表明與非黨員相比，黨員農(nóng)戶更傾向于響應(yīng)該政策。在農(nóng)戶家庭特征中，家庭年收入水平和家庭年出租房屋收入占比分別負(fù)向和正向影響農(nóng)戶政策響應(yīng)意愿，分別通過(guò)了5%和1%水平的顯著性檢驗(yàn)，表明家庭年收入不高且非常依賴房屋出租收入的農(nóng)戶有更大概率響應(yīng)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策。由于這部分農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源依賴房屋出租，因此，也有更強(qiáng)烈的意愿供給集體建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)租賃住房以獲取出租收益。在村莊特征中，村莊地理區(qū)位和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分別通過(guò)了5%和1%水平的顯著性檢驗(yàn)，且回歸系數(shù)均為正值，表明距離區(qū)政府越遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好的村莊，農(nóng)戶越傾向于響應(yīng)該政策。由于距離區(qū)政府越近的村莊發(fā)展工商業(yè)的機(jī)會(huì)越多，建設(shè)商場(chǎng)或者工業(yè)園區(qū)比建設(shè)只能租賃不能出售的住房收益高，因此，發(fā)展機(jī)會(huì)相對(duì)較少的遠(yuǎn)郊村莊更有可能供給集體建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)租賃住房。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好的村莊也意味著租賃住房的需求越強(qiáng)，因此，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的村莊相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的村莊更有可能響應(yīng)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策。

表2 有序Probit模型分析結(jié)果

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

農(nóng)戶對(duì)政策內(nèi)容的了解程度、認(rèn)為政策會(huì)給自身帶來(lái)預(yù)期收益以及認(rèn)為可以較為容易地參與政策，均對(duì)農(nóng)戶響應(yīng)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房具有顯著的積極影響。但是，目前農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策認(rèn)知程度較低。從邊際效果來(lái)看，如果農(nóng)戶對(duì)政策內(nèi)容的了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，能使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分別下降1.4%，4.5%和4.1%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分別上升5.9%和4.1%。與感知政策實(shí)施不會(huì)給自身帶來(lái)收益的農(nóng)戶相比，預(yù)期政策會(huì)給自身帶來(lái)收益農(nóng)戶的響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”和“一般”的概率分別下降5.4%，13.3%和7.6%，而“愿意”和“非常愿意”的概率分別上升16.9%和9.4%。農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目審批流程了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，將使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分別下降1.2%，4.0%，3.6%，而“愿意”“非常愿意”的概率分別上升5.2%，3.7%。農(nóng)戶對(duì)政府配套扶持政策了解程度提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，將使農(nóng)戶對(duì)政策響應(yīng)意愿“非常不愿意”“不愿意”“一般”的概率分別下降3.3%，10.7%，9.7%，而“愿意”“非常愿意”的概率分別上升14.0%，9.8%。

4.2 建議

農(nóng)戶對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的認(rèn)知程度對(duì)農(nóng)戶的響應(yīng)意愿具有顯著的積極影響，因此，為提高農(nóng)戶供給集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的響應(yīng)意愿，應(yīng)深入了解農(nóng)戶政策認(rèn)知的結(jié)構(gòu)，有針對(duì)性地提高農(nóng)戶的政策認(rèn)知水平。具體可以在試點(diǎn)地區(qū)加大對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策的宣傳和講解，提高農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策內(nèi)容、集體土地租賃房項(xiàng)目的審批流程以及政府相關(guān)的配套扶持政策的了解程度，讓農(nóng)戶充分了解集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的積極意義，形成良好的政策收益預(yù)期。