黃春元 王冉冉

一、引言

伴隨我國人口老齡化程度的不斷加深，人口老齡化是否會顯著推動地方政府債務增長(以下簡稱“地方債務”)成為近年來社會各界關注的熱點。2000年中國正式步入老齡化社會，2020年中國老齡化程度(65歲及以上老年人口占比)由2000年的7.0%加速提升至13.5%(1)參見國家統(tǒng)計局網站，第七次全國人口普查主要數據情況，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html，2021-5-11。，逼近深度老齡化標準值14%，年均增長率約為3.34%。同一時期，中國地方債務從2001年的約2萬億元，增至2020年的約25.7萬億元(2)經第十三屆全國人民代表大會第二次會議審議批準，2020年年末，全國地方政府債務余額為256 615億元。其中，一般債務余額127 395億元，專項債務余額129 220億元，都控制在全國人大批準的債務余額限額之內。，年均增長率約為13.6%。當前，中國面臨人口老齡化與地方債務雙雙攀升的局面。地方債務發(fā)展速度如此之快，與快速的老齡化之間是否存在關系？若是，人口老齡化是如何影響地方債務的？此外，中國有著規(guī)模較大的人口流動，人口流動會對流入地與流出地公共服務供給、經濟增長等各個方面產生影響。由此，人口流動是否也會影響地方債務的規(guī)模？結合人口流動，人口老齡化是否會對地方債務產生疊加或抵消作用？《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出，要實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。減稅降費大背景下，政府財力可持續(xù)性面臨壓力，以債務來緩解政府財力壓力是政府常用的解決之道。因此，在這些因素疊加的大背景下，研究人口老齡化、人口流動與地方債務問題顯得更加重要。

二、文獻述評

關于老齡化與地方政府債務之間的關系問題，國內外學者主要集中研究以下幾個方面的內容：

(一)老齡化對發(fā)達經濟體主權債務危機的影響研究

歐洲國家較早關注人口老齡化對經濟的影響，認為老齡化會造成勞動力短缺與老化、加重社會保障負擔、抑制創(chuàng)新等，對經濟增長有抑制作用。同時，也有學者研究發(fā)現(xiàn)老年人口的增加能夠提高儲蓄率，提高人力資本投資，對經濟增長有正向調節(jié)作用(Kremer和Thomson，1998[1]；Tabata，2005[2]；Bloom等，2010[3]；姚東旻等，2017[4]；齊紅倩和閆海春，2018[5]；蔡昉，2021[6])。因此，老齡化對經濟的影響并沒有形成一致結論。

然而歐洲國家自2008年開始發(fā)生的主權債務危機，使得更多的學者開始關注老齡化與債務危機之間的關系。圍繞這一主題，國內學者主要探討歐洲債務危機中人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的影響，并為我國養(yǎng)老金制度改革提供政策建議。根據歐洲國家債務危機的事實，國內學者從理論(鄭秉文，2011[7]；周茂華，2014[8])和實證(馬宇和王群利，2015[9]；黃曉薇等，2015[10]；杜萌和馬宇，2015[11]；赫國勝和柳如眉，2016[12]；黃曉薇等，2017[13]；祁毓和張丹，2020[14])兩大方面進行了研究，認為人口老齡化會擴大養(yǎng)老金制度體系存在替代率過高、待遇率失衡等問題的負面效應。同時，老年撫養(yǎng)比的不斷提高，使得歐洲國家福利支出大幅增加，老齡化是誘發(fā)歐洲國家債務危機的原因之一。在此研究基礎上，國內學者提出防止?jié)撛谪攧诊L險發(fā)生的相應政策建議，包括延長退休年齡、改善養(yǎng)老金制度中參數不合理情況、改善再分配因素失衡等。

(二)老齡化對中國政府債務的影響研究

國內學者研究國內政府債務的文獻自1999年左右起逐漸增加，以政府債務為主題，圍繞債務成因、債務風險、債務管理等方面進行了非常豐富的研究與積累。關于老齡化對中國政府債務影響的研究，相比而言并不多，還處于起步階段。利用中國知網指數功能，自2009年起，關鍵詞為“政府債務”的中文文獻數量呈現(xiàn)井噴狀，至2020年相關中文文獻數量累計為8 531篇。當將關鍵詞設定為“政府債務”與“老齡化”，獲得的文獻數量不多，但研究處于上升趨勢。2011—2020年累計數量為54篇。(3)利用中國知網指數功能進行文獻搜集整理時間為2021年5月20日，因此所有相關文獻統(tǒng)計數量均為截止至2021年5月20日的數據。

現(xiàn)有文獻中，對于人口老齡化與中國政府債務的研究，主要體現(xiàn)以下幾個階段特征：第一階段，關注養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的研究。1997年7月《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》標志著養(yǎng)老保險由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式調整為“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”模式，這一轉變引發(fā)國內學者對養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性進行了較多研究，其中李明鎮(zhèn)(2001)[15]、夏鷹和潘廣云(2002)[16]、姜永宏(2006)[17]等對養(yǎng)老保險制度改革中隱性債務問題進行了探討，認為制度轉型所帶來的收支缺口等隱性債務問題亟需解決。第二階段，突出人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的影響。隨著人口老齡化的不斷提高，國內學者開始重點關注人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的影響，尤其是歐洲債務危機的爆發(fā)，人口老齡化所帶來的財政支出負擔的加重，成為這一階段的研究重點。除了上述研究人口老齡化對歐洲等國家債務危機的影響外，國內學者也同步研究人口老齡化對我國養(yǎng)老金制度的影響(肖嚴華，2011[18]；劉學良，2014[19])。第三階段，關注人口老齡化與中國政府債務之間的關系。學者們在探討老齡化對中國政府資產負債表以及財政穩(wěn)定性影響的基礎上(李時宇和馮俊新，2014[20]；龔鋒和余錦亮，2015[21]；黃春元，2015[22])，逐步開始分析老齡化與政府債務之間的關系。學者們主要利用省級面板數據，通過實證分析，分別從人口老齡化、財政支出剛性、人口老齡化與房價波動等角度分析老齡化對地方債務的影響。研究認為，人口流出比例越高、老年人口撫養(yǎng)比越高，財政支出剛性越高，地方政府負債率越高(仲凡和楊勝剛，2016[23])；人口老齡化對房價和地方債務風險有著顯著的影響，其中人口老齡化會對地方債務風險造成長期的正向沖擊(劉禹君，2019[24])。也有學者開始探究老齡化對地方債務的影響機制。陳小亮等(2020)[25]基于2010—2017年全國30個省份的面板數據進行實證研究，認為老齡化在增加財政養(yǎng)老支出的同時，也會降低經濟增速，老齡化通過“分子端”和“分母端”兩條機制對中國的地方政府債務負擔產生較為顯著的不利影響。

國內圍繞地方政府債務的成因、管理、與經濟之間的關系等方面的研究非常豐富，并均已取得重大進展。但關注人口結構，尤其是人口流動下的老齡化對地方債務影響的研究還不多，且已有研究存在以下待深入挖掘的空間：(1)主要站在國際視角研究該問題，針對中國的研究不多。由上述文獻綜述可知，無論是從文獻數量還是從研究深度而言，國內學者主要是以發(fā)達經濟體或者將中國作為國家層面研究樣本之一進行研究，專門針對中國老齡化問題給地方債務造成的影響方面的研究文獻較少，或者說針對該問題的研究才剛剛起步。(2)對中國該問題的研究，主要關注老齡化對地方債務的影響，結合人口流動所帶來的綜合影響并未成為重點關注方向。人口流動會通過勞動力、投資、技術與消費等超導機制對經濟發(fā)展產生影響(Melo 和Graham，2014[26]；Lima和Silveira-Neto，2015[27]；章屹禎等，2019[28]；祿進等，2019[29]；等等)。由此，在關注老齡化的同時，有必要將人口流動的影響因素一并考慮進來，以綜合考量人口結構變動對地方債務的影響，得出更加科學的結論，為地方債務的管理提出科學、合理、綜合的政策建議。

本文余下內容安排如下：第二部分結合人口流動分析老齡化對地方債務的影響機制并提出研究假設；第三部分說明相關數據，并介紹實證方法；第四部分和第五部分報告實證結果，包括基準回歸結果、穩(wěn)健性檢驗以及老齡化對地方債務的影響機制分析；第六部分是全文結論與政策建議。

三、理論分析與研究假設

人口老齡化是中國未來社會的長久特征之一，老年人口占比持續(xù)增加，將會對一國或地區(qū)的消費、產業(yè)發(fā)展、社會保障等各個方面產生深遠影響。已有文獻發(fā)現(xiàn)，人口老齡化是導致政府債務規(guī)模不斷攀升的原因之一(Faruqee和Mühleisen，2003[30]；Afflatet，2018[31])。中國未富先老的社會現(xiàn)狀，一方面可能將從勞動效率、創(chuàng)新等方面影響經濟增長，進而影響財政收入；另一方面使得公共服務供給需要逐步或快速向適應老齡化社會過渡。老齡化對財政收支兩方面影響，可能導致政府財政收支不均衡，成為引發(fā)政府債務規(guī)模不斷擴大的原因。此外，還有另一個不容忽視的人口結構問題——人口流動。人口流動在為流入地注入勞動力進而提高勞動效率促進經濟增長的同時，也會加大流入地公共服務供給壓力，進而給當地政府造成財力壓力，形成舉債動機。因此，本部分從中國實際情況出發(fā)，基于一個綜合性的視角(包括人口流動以及其他相關因素等)展開分析，闡釋老齡化影響地方債務的內在機制，為后續(xù)的實證分析提供理論依據。

中國雖然是世界第二大經濟體，但收入仍處于中等偏上國家水平，中國老齡化的規(guī)模大、速度快以及未富先老的特征明顯。(4)中國人口老齡化具有三個特征，即老年人口規(guī)模大、老齡化速度快以及未富先老。2019年中國65歲以上人口占比為12.6%，與2000年的7.0%相比，老齡化年均增長率約為2.98%。而2019年65歲以上人口占比的世界平均水平為9%。與世界平均水平相比，中國老年人口規(guī)模不僅大而且老齡化速度快。據聯(lián)合國的預測數據，在2015—2050年間，中國60歲及以上人口的比重年平均增長速度為2.35%，同期該比重的世界平均增長速度為1.53%(蔡昉，2021[6])。中國人口老齡化的三個特征，短時期內具有不可逆性，將會長期伴隨中國經濟社會的發(fā)展，并將對社會各個方面產生不容忽視的影響。僅從財政收支角度來看，一方面，不斷加深的老齡化會帶來勞動人口的減少、勞動生產率的變化以及改變社會消費水平等，對經濟增長以及稅收收入產生影響進而影響財政收入；另一方面，人口老齡化會提高社會撫養(yǎng)比，加大養(yǎng)老金負擔，而且隨著老年人口不斷提高，對醫(yī)療保障、社會救助等老年人急需的公共服務項目有了更加迫切的訴求，這些會進一步加大政府財政支出的壓力。由文獻綜述可知，人口老齡化對經濟增長的影響并無定論，即老齡化是抑制經濟增長還是會促進經濟增長，以及對稅收收入的影響如何也無定論，進而也不能肯定對財政收入是否會產生抑制或促進的影響。但從財政支出而言，老齡化必然會加大政府財政支出壓力。根據我們搜集整理的數據，對老齡化與地方債務之間的關系進行初步分析發(fā)現(xiàn)，隨著老齡化的不斷提高，地方債務規(guī)模也隨之不斷提升，見圖1。結合理論與現(xiàn)實，我們初步判斷，老齡化會推動地方債務規(guī)模增長，是地方債務增長的誘因之一。但老齡化是否從收支兩個角度共同影響政府財力平衡，還需進一步探討，這也是本文第五部分對老齡化影響地方債務機制做進一步分析的原因。

圖1 老齡化與地方債務的關系

中國的人口流動具有流動規(guī)模大、老年流動人口規(guī)模不斷上升以及青壯年勞動力占比不斷下降的三個特征。(5)中國人口流動的特征如下：(1)流動規(guī)模大。國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2018》顯示，2018年年末中國流動人口2.41億人，約占全國總人口的1/6。(2)老年流動人口規(guī)模不斷上升?？傮w來講，中國流動人口始終以勞動年齡人口為主，兒童人口和老年人口占比相對較少。但隨著人口結構的不斷變化，流動人口的高齡化趨勢日益明顯。有數據顯示，中國老年流動人口規(guī)模從2000 年的503.02萬逐步增加到2015年的1 304.30萬，15年間規(guī)模增加了接近1.6 倍，年均增長6.6%(段成榮等，2019[32])。(3)青壯年流動勞動力占比呈下降趨勢。1990—2010年16～44歲青壯年流動勞動力占比基本穩(wěn)定在70%左右，2010—2015年該比例開始出現(xiàn)下降，至2015年下降了2.6%。同期45～59歲流動人口比例由2010年的12.5%上升至2015年的15.6%。大規(guī)模的人口流動，給流入地公共服務供給帶來巨大壓力。由于中國特有的戶籍制度，地方基本公共服務供給主要以戶籍人口為依據(甘行瓊等，2015[33]；江依妮和張光，2016[34])，人口流入要么擠占公共資源，造成當地人均公共服務供給水平下降，要么直接導致流入地公共服務供給加大。無論哪種情況發(fā)生，都會給流入地帶來財政支出壓力，加大當地收支不平衡程度，形成舉債壓力。

同時，老年流動人口規(guī)模不斷上升，以及青壯年流動勞動力占比的下降，人口流動有可能加大流入地人口老齡化的程度。流動人口中老年人占比越來越高，2010年60歲及以上老年流動人口比例為3.87%，2015年該比例上升至5.88%(段成榮，2019[32])，2020年該比例仍有一定程度的上升。我們以所搜集的數據中人口流入平均值為限，將人口流入地分為人口流入高(大于平均值)和人口流入低(小于平均值)兩個地區(qū)，發(fā)現(xiàn)人口流入高的地區(qū)老齡化程度會更顯著，見圖2。

圖2 人口流入高與人口流入低的地區(qū)老齡化的情況

由此可見，流動人口的規(guī)模不斷擴大，年齡結構的不斷變化，對流入地與流出地的經濟、公共服務等各方面都提出了挑戰(zhàn)。

綜合以上分析(包括第二部分的典型事實和既有文獻評述)，我們認為中國的人口老齡化對地方債務的影響機理如圖3所示：(1)人口老齡化會通過改變勞動效率、創(chuàng)新能力、消費結構等方面，對一國或一個地區(qū)經濟增長和稅收收入產生正向或負向影響(6)學者們關于老齡化對經濟增長的影響尚未形成定論，部分學者認為老齡化導致勞動力短缺與老化、加重社會保障負擔、抑制創(chuàng)新等，抑制經濟增長。相反，也有學者研究發(fā)現(xiàn)老年人口的增加能夠提高儲蓄率，提高人力資本投資，促進經濟增長(Kremer和Thomson，1998[1]；Tabata，2005[2]；Bloom等，2010[3]；姚東旻等，2017[4]；齊紅倩等，2018[5]；蔡昉，2021[6])。同時，老齡化對稅收收入的影響也并不確定，有研究認為老齡化會降低個人所得稅，但會相應提高商品稅。老年人口商品稅負的高低對于財政可持續(xù)性的影響也呈現(xiàn)出先抑后揚的非線性關系。(龔鋒等，2015[21]；韓秀蘭和趙楠，2019[35])，進而影響政府財政收入。究竟呈現(xiàn)何種效應取決于社會能否及時應對老齡化、充分發(fā)揮老年人的優(yōu)勢，調整產業(yè)和消費等。(2)人口老齡化的不斷加深，對社會保障支出、醫(yī)療支出有迫切需要，需要公共服務支出逐步向適應老齡化需求過渡。這一方面會加大政府財政支出的壓力，另一方面在財政支出規(guī)模既定的前提下，會對科教支出等非老齡化急需的支出方面產生擠出效應，從而影響財政支出規(guī)模和結構。(3)老齡化對財政收入和財政支出兩方面的影響，會引發(fā)財政收支不平衡。老齡化的不可逆性與長期性，容易對政府財力造成壓力，形成政府舉債壓力，進而推動地方債務增長。(4)伴隨人口老齡化，人口流動對地方債務的影響也不容忽視。一方面，伴有老年流動人口不斷增加的人口流動有提高流入地人口老齡化的可能，對當地公共服務支出產生壓力；另一方面人口流動本身也會不斷加大流入地公共服務供給壓力。因此，人口流動對流入地財政支出產生較大影響，容易形成當地政府舉債壓力，進而推動地方債務增長。

圖3 人口老齡化、人口流動影響地方債務增長的機理

依據上述機理分析，我們得出以下有待實證檢驗的假說：

假說1：人口結構變動是影響地方債務增長的因素。具體而言，隨著人口老齡化的不斷加深，老齡化會顯著推動地方債務增長。人口流入也是推動地方債務增長的因素之一。

假說2：人口流動的差異性，會影響老齡化與地方債務之間的關系。在人口流入高的地區(qū)，老齡化對地方債務的推動作用更加明顯。

四、數據說明與實證方法

(一)數據說明

地方債務的數據獲取難度較大，截至目前中國仍未建立專門針對地方債務的官方數據庫，審計署掌握的地方債務審計數據公開的程度也比較有限。本文借鑒已有文獻(黃春元和毛捷，2015[36]；陳詩一和汪莉，2016[37]；毛捷和黃春元，2018[38])的做法，按照顯性債務與或有債務的類型，對省級地方債務數據進行歸類整理和計算，以下是詳細說明。在此，一并介紹與后續(xù)實證分析相關的其他數據。

1.地方債務數據。

本文的地方債務數據包括城投債和地方政府發(fā)行債券兩部分。其中，城投債數據來自徐軍偉等(2020)[39]，并通過市級城投債合并至省級，形成省級城投債發(fā)行額和省級城投債余額。地方政府發(fā)行債券比較復雜，由于時間跨度為2006—2018年，地方政府發(fā)行債券經歷了財政部代理發(fā)行地方政府債券、地方政府自行發(fā)債等階段，因此對應的政府發(fā)行債券出現(xiàn)了國債轉貸收入、國債轉貸資金上年結余、財政部代理發(fā)行地方政府債券收入、地方政府債券收入、地方政府一般債務收入等統(tǒng)計條目；在還本付息方面，存在撥付國債轉貸收入、國債轉貸資金結余、政府債券還本支出、地方政府一般債務還本支出、債務付息支出等條目。按照對應關系，我們在處理地方政府發(fā)行債券的數據方面，將地方政府債券發(fā)行額定義為國債轉貸收入、財政部代理發(fā)行地方政府債券收入、地方政府債券收入和地方政府一般債務收入之和；將地方政府發(fā)債還本付息定義為撥付國債轉貸收入、政府債券還本支出、地方政府一般債務還本支出、債務付息支出之和。與城投債相對應，地方政府發(fā)行債券也分為地方政府債券發(fā)行額和地方政府發(fā)債余額兩類。其中，本年地方政府債券額定義為地方政府債券發(fā)行額減去地方政府發(fā)債還本付息(有國債轉貸收入的年份，該數據還要再加上國債轉貸資金上年結余)。本年地方政府債券余額定義為本年地方政府債券額與上年地方政府債券額之和。

本文實證部分所需地方債務數據由城投債和地方政府發(fā)行債券兩部分組成，因此，省級債務發(fā)行額(debtfx)定義為地方政府債券發(fā)行額與省級城投債發(fā)行額之和，省級債務余額(debtye)定義為本年地方政府債券余額與省級城投債余額之和。具體統(tǒng)計方法見表1。

表1 地方債務變量等數據含義及統(tǒng)計方法

2.其他數據。

本文實證分析中還涉及老年撫養(yǎng)比、老年人口占比、人口流動、人均實際GDP、基礎設施投資、財政自主權、城鎮(zhèn)化率以及貿易依存度等數據，具體見表1。在此，要對基礎設施投資進行專門說明。借鑒黃春元和劉瑞(2020)[40]的做法，考慮地方債務投向，本文選用三大重點行業(yè)固定資產投資額替代固定資產投資總額指標，用“基礎設施投資”指標表示，主要包含交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)以及房地產業(yè)等三大行業(yè)的固定資產投資額。本文使用2006年為基期的物價指數將名義數據調整為實際值，表2給出了本文實證分析所用主要變量的描述性統(tǒng)計結果。

表2 變量統(tǒng)計性描述

3.數據來源。

上述地方政府債務數據，主要來源于《中國財政年鑒》、財政部網站和徐軍偉等(2020)[39]等公布的相關信息和數據。實證分析所需其他經濟數據，均來自歷年《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國固定資產投資統(tǒng)計年鑒》。需要說明的是，由于西藏的地方債務等數據具有特殊性，本文在進行實證分析時未將其納入考慮，因此回歸的樣本時間跨度為2006—2018年，包括中國大陸30個省份。

(二)實證方法

由于老齡化本身帶有比較明顯的時間效應，其對地方政府債務的影響會被時間固定效應所吸收，因此參考石紹賓等(2019)[41]、陳小亮等(2020)[25]的做法，在構建人口老齡化以及人口流動對地方債務影響的實證模型時，沒有直接控制時間固定效應。具體模型如下：

debtyepopit=α+βoldit+ψrklrit+ηXit+ui+εit

(1)

其中，i表示省份，t是年份；debtyepop表示地方債務規(guī)模，用人均債務余額表示，在穩(wěn)健性檢驗中，被解釋變量更換為人均債務發(fā)行額(debtfxpop)；old表示老齡化水平，我們采用老年撫養(yǎng)比(65歲以上老年人口占15～64歲人口比重)表示，在穩(wěn)健性檢驗中用older(65歲及以上老年人口占比)進行實證分析；rklr表示人口流動水平，我們用人口流入率度量，即該省份常住人口與戶籍人口之差占戶籍人口的比率。old和rklr兩項的系數β和ψ是我們關注的重點。如果假說1成立，β應顯著為正，ψ應顯著為正，即人口老齡化與人口流動的程度越高，對地方債務的助推作用越大；如果假說2成立，無論在人口流動相對較高還是相對較低的地區(qū)，β和ψ都應顯著為正，且人口流動水平較高的地區(qū)老齡化對地方債務的推動作用高于人口流動水平相對較低的地區(qū)。

X是一個包含其他控制變量的向量。參考既有文獻的做法，該向量包括：(1)經濟發(fā)展水平(rjgdprank)，用人均GDP的排名表示。一般地，經濟發(fā)展水平越高，人均GDP排名越靠前，地方政府舉債壓力會更小。(2)經濟開放度(tradegdp)，用進出口總額與GDP的比值進行度量。(3)財政自主權(czzc)，使用各省份人均財政支出占全國人均財政支出的比例進行度量。(4)基礎設施投資(jcsstzgdp)，用三大產業(yè)基礎設施投資額占GDP的比例進行度量。(5)城鎮(zhèn)化水平(urban)，用城鎮(zhèn)人口比重表示。(6)金融業(yè)發(fā)展水平(jrzjzgdp)，用金融業(yè)增加值占GDP的比重進行度量。一般來說，一個地區(qū)金融發(fā)展水平越高，當地融資平臺的信用評價級別越高，地方政府越容易從金融機構獲得貸款，地方政府的債務規(guī)模越會隨之擴大(Hauner，2009[42]；Reinhart和Rogoff，2011[43]；毛捷等，2019[44])。此外，ui表示省份固定效應，εit表示隨機誤差項。

五、老齡化和人口流動對地方政府債務的影響

(一)基準回歸

根據式(1)以及Hausman檢驗結果，應使用固定效應模型。為了觀察老齡化以及人口流動對地方債務的影響，將控制變量逐步加入實證過程，基準回歸結果見表3。這些結果驗證了假說1：

表3 基準回歸結果

第一，人口老齡化的系數顯著為正，說明不斷加深的人口老齡化是地方債務不斷攀升的原因之一。這個結果與已有文獻(黃曉薇等，2017[13]；陳小亮等，2020[25])一致。

第二，人口流動的系數顯著為正，說明人口流動助推了地方債務的增長。由于本文人口流動所選用的指標為常住人口與戶籍人口之差占戶籍人口的比例，即衡量的為人口流入。因此，這一指標為正，實際表明人口流入對流入地的地方債務規(guī)模產生了顯著的正向刺激作用。

第三，從控制變量的結果看，基本符合預期。人均GDP排名顯著為負，一方面是因為我國存在經濟增長的條件收斂現(xiàn)象，另一方面GDP排名上升表示經濟增長得到一定程度的刺激，會緩解政府還債壓力，進而降低舉債。城鎮(zhèn)化水平對地方債務有顯著的正向促進作用，財政自主權與經濟開放度會抑制地方債務增長，而基礎設施投資和金融業(yè)增加值對地方債務的影響不顯著。

(二)異質性分析

人口流動尤其是人口流入是否會進一步加重老齡化對人口流入地的政府債務負擔呢？為了驗證假說2，我們進一步將樣本進行分組實證，對該問題進行解釋。根據人口流動指標(rklr)的均值3.63，我們將樣本分為兩組，即人口流入高的省份(rklr>3.63)和人口流入低的省份(rklr<3.63)，實證結果見表4。模型(1)和模型(2)的結果顯示，在人口流入高的地區(qū)，老齡化和人口流動的系數均顯著為正，系數分別為4.254和3.011，且兩個核心解釋變量的系數與顯著性均高于人口流入低的地區(qū)(兩個核心解釋變量的系數分別為1.097和0.710)。這一結果表明，現(xiàn)階段人口流入會進一步加重老齡化人口流入地的政府債務負擔。

表4 異質性分析

(三)穩(wěn)健性檢驗

以下通過改變實證方法和變換核心變量的方式，對上述基準回歸結果和異質性分析進行穩(wěn)健性檢驗。

1.基準回歸結果的穩(wěn)健性檢驗。

為了保證實證結果的穩(wěn)健性，我們從兩個角度考慮變換實證方法。第一，改變實證方法。面板數據可能存在內生性和異方差問題，因此使用系統(tǒng)GMM方法和FGLS法等方法進行穩(wěn)健性檢驗，見表5。表5中模型(1)和模型(2)分別是系統(tǒng)GMM和FGLS法的實證結果，結果均顯示，人口老齡化和人口流動對地方債務有顯著正向影響。第二，變換核心變量。我們將被解釋變量替換為人均債務發(fā)行余額(debtfxpop)，將人口老齡化指標變換為老年人口占比(older)，再進行FE實證檢驗。結果如表5模型(3)所示，人口老齡化和人口流動對地方債務有顯著正向影響。由此可見，本文的基準回歸結果是穩(wěn)健可靠的，改變實證方法和變換核心變量之后，假設1仍然成立。

2.異質性分析的穩(wěn)健性檢驗。

關于假說2人口流動會提高流入地人口老齡化給地方債務帶來的負擔，穩(wěn)健性檢驗采用變換核心變量的方式進行檢驗。將人口老齡化指標更換為老年人口占比(older)之后，結果如表5模型(4)和(5)所示。相比人口流入小的地區(qū)人口流入大的地區(qū)人口老齡化和人口流動對流入地地方債務的正向影響更大。這表明，假說2的實證結果也比較穩(wěn)健。

表5 穩(wěn)健性檢驗

其他控制變量的結果與基準回歸結果基本一致，此處不再贅述。

六、拓展分析——人口老齡化影響地方債務的機制探析

(一)理論機制探析

上述實證分析驗證了文中兩個假說，即人口老齡化與人口流動是推動地方債務增長的因素，且人口流動大的地區(qū)人口老齡化對地方債務的推動作用更大。由上述理論分析可知，人口老齡化對經濟增長和稅收收入會產生影響，但尚不能確定影響方向；人口老齡化必然會加大財政支出，改變財政支出結構。從財力均衡角度而言，人口老齡化是從收支兩方面同向影響還是反向影響財力均衡，抑或僅從財政支出方向影響財力均衡，進而推動地方債務增長，還有待進一步探究。本部分主要對該機制進行探析。

從圖3可以看出，人口老齡化會通過經濟增長、稅收收入等因素對財政收入產生影響，同時也會從民生支出(尤其是民生支出中的科教支出、社會保障以及醫(yī)療服務水平)等方面影響財政支出。收支兩方面因素的影響會帶來財力均衡的變化，進而對地方債務產生影響。綜合考慮人口流動因素以后，人口老齡化對地方債務的影響機制可分為以下幾個方面：

經濟增長效應。整體而言，經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，政府財政收入較高，民間資本更為活躍，債務使用效率也更高，因此舉債需求較小，從而抑制債務增長。與此同時，老齡化可能會通過儲蓄率、人力資本積累或者勞動生產率、社會保障負擔等渠道對經濟增長產生正向、負向或者中和的影響。因此，有必要探究經濟增長是否會成為老齡化影響地方債務增長的機制之一。

稅收收入效應。人口老齡化逐步加大，一方面意味著勞動力人數不斷減少，從而縮小個人所得稅稅基，減少稅收收入；另一方面意味著居民消費水平與結構會隨之改變，老年人會加大醫(yī)療護理服務、保健服務等高層次服務以及高品質的消費品等方面的消費，進而擴大增值稅、消費稅等間接稅的稅基，提高稅收收入。綜合來看，人口老齡化對稅收收入的影響并不確定。政府稅收收入的提高，會提高政府財力，降低政府舉債需求，從而抑制債務增長。反之亦反。因此，有必要探究稅收收入是否會成為老齡化影響地方債務增長的機制之一。

科教支出效應。老齡化會加重家庭的養(yǎng)老負擔，對家庭教育投資產生擠出效應。同時，伴隨老齡化的不斷加深，社會養(yǎng)老負擔加重，在財政收入既定的前提下，財政支出會擠壓科研與教育方面的支出。根據2011年和2013 年全國政府性債務審計結果顯示，2010年年底與2013 年 6 月底，政府負有償還責任的債務在科教文衛(wèi)、保障性住房方面的債務額分別為4 347.67 億元和4 878.88億元，分別占政府負有償還責任債務的7.43%和11.59%。科教支出是地方債務的投向之一，老齡化對科教支出的擠出效應，是否會成為影響地方債務的機制之一，也值得進一步探究。

社會保障效應。我國已基本建成功能完備的社會保障體系，并以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度。到2020年年底，我國基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近10億人，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。(7)參見中國經濟網，關于完善社會保障體系，習近平發(fā)表重要講話，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692850052583780654&wfr=spider&for=pc，2021-2-21/2021-3-17。老年人口不僅是養(yǎng)老金和醫(yī)療保險等主要社會保險的享受主體，其老齡化程度的不斷加深也改變了社會養(yǎng)老保障的收支比例，政府社會養(yǎng)老保險金支付壓力和融資負擔也隨之加重。由此，社會保障是否是老齡化影響地方債務的機制之一，也亟待厘清。

醫(yī)療衛(wèi)生效應。醫(yī)療衛(wèi)生服務和養(yǎng)老服務是老年群體最大的兩類需求，而老年人是醫(yī)療衛(wèi)生服務的主要利用者。伴隨人口老齡化的不斷加深，老年人口中失能與半失能人口不斷增加、慢性病患病率不斷攀升、老年人口護理需求等不斷提升，這些無疑會為醫(yī)療衛(wèi)生服務體系帶來長期性的較大壓力。醫(yī)療衛(wèi)生服務是我國一般公共服務支出的重要組成部分，老齡化帶來的醫(yī)療衛(wèi)生服務壓力勢必導致財政壓力。因此，醫(yī)療衛(wèi)生是否會成為老齡化對地方債務影響機制，也值得探究。

(二)機制識別——中介效應檢驗

根據上述理論分析，人口老齡化可能通過上述五個方面的機制對地方債務產生影響。為了識別機制作用，本文借鑒Hayes(2009)[45]、溫忠麟和葉寶娟(2014)[46]中介效應檢驗方法，在基準回歸模型(1)的基礎上，進一步構建以下模型進行檢驗：

Mit=λ+β2oldit+ψ2rklrit+κXit+ui+εit

(2)

debtyepopit=θ+β3oldit+ψ3rklrit+δMit

+ρXit+ui+εit

(3)

其中，Mit為中介變量，Xit為控制變量，其他變量與基準回歸一致。實證檢驗過程中，我們對所有變量進行了去中心化處理(以“c_”表示去中心化后的相應變量名稱)。根據中介效應檢驗方法，我們主要關注老齡化系數變化情況，以及中介變量Mit系數β的情況。這里選取的中介變量包括：(1)經濟發(fā)展水平(gdp1)。以相對經濟增長速度來衡量，即用GDP增長率與上年增長率相對的比率表示。(2)稅收收入(taxgdp)。用各省份稅收收入占GDP之比來表示。(3)科教支出(kjzc)。用各省份一般公共預算支出中“教育支出”占財政支出的比率來表示。(4)社會保障(lnsbzc)。用各省份一般公共預算支出中“社會保障和就業(yè)支出”的對數衡量。(5)醫(yī)療衛(wèi)生服務支出(lnylzc)。用各省份一般公共預算支出中“醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出”的對數衡量。

根據中介效應檢驗流程，利用Sobel檢驗方法，依次檢驗系數c、a、b和c′的顯著性。以中介變量為經濟增長gdp1為例進行相關系數說明，其他中介變量與此相似。系數c表示不考慮中介變量時老齡化對地方債務的影響，系數a表示老齡化對中介變量經濟增長的影響，系數b表示中介變量經濟增長對地方債務的影響，系數c′表示控制中介變量后，老齡化對地方債務的影響。因此，c為總效應，c′為直接效應，ab為中介效應。具體結果見表6和表7。

表6 中介機制效應分析(1)：系數c并檢驗系數a

表7 中介機制效應(2)：檢驗系數b和c’

匯總表6和表7，結合中介效應流程、判斷標準和Bootstrap檢驗，繪制表8。結合表8，老齡化對地方債務的影響機制有以下幾點需要說明：第一，經濟增長機制視角。從sobel檢驗結果看，經濟增長(gdp1)對地方債務有顯著的抑制作用(系數b為-0.647)，但老齡化對經濟增長的影響不顯著(系數a為-0.0191)，從而導致老齡化通過抑制經濟增長來影響地方債務的機制作用并不顯著。關于老齡化對經濟增長的作用如何，學界并沒有形成共識，Bootstrap的結果再次印證了這一點，中介效應為0.012，但其p值以及置信區(qū)間都表明中介效應并不顯著，老齡化并不能通過經濟增長對地方債務增長產生影響。主要原因可能是，中國人口老齡化的創(chuàng)新效應大于勞動力效應，老齡化對經濟增長的阻礙作用并未顯現(xiàn)(謝雪燕和朱曉陽，2020[47])。(2)稅收收入機制視角。從sobel檢驗結果看，稅收收入(taxgdp)對地方債務有顯著的抑制作用(系數b為-2.011)，但老齡化對稅收收入的影響不顯著(系數a為0.014 8)，從而導致老齡化通過稅收收入來影響地方債務的機制作用并不成立。Bootstrap的結果也印證了這一點，中介效應為-0.030，但其p值以及置信區(qū)間都表明中介效應并不存在，老齡化并不能通過對稅收收入產生影響進而來影響地方債務增長。(3)科教支出機制視角。從sobel檢驗結果看，科教支出(kjzc)對地方債務有顯著的正向作用(系數b為1.832)。根據2013年全國政府性債務審計結果顯示，2013年6月底，政府負有償還責任的債務在科教文衛(wèi)方面為4 878.88 億元，占政府負有償還責任債務的4.82%。由此可見，科教支出的增加會推動地方債務增長。而實證結果表明，人口老齡化對科教支出有顯著的擠出效應(系數a為-0.183)，從而呈現(xiàn)人口老齡化通過科教支出來抑制地方債務的機制作用。Bootstrap的結果印證了這一點，科教支出的中介效應為-0.335，其p值以及置信區(qū)間都表明中介效應顯著，即人口老齡化通過科教支出對地方債務增長產生抑制影響。(4)社會保障支出視角。從sobel檢驗結果看，社會保障支出(lnsbzc)對地方債務有顯著的正向作用(系數b為3.377)。2013年6月底，政府負有償還責任的債務分別在保障性住房方面投入6 851.71億元，占政府負有償還責任債務的6.77%。由此可見，社會保障支出的增加會推動地方債務增長。而實證結果表明，老齡化對社會保障支出有顯著的刺激作用(系數a為0.095 7)，從而呈現(xiàn)老齡化通過社會保障支出來推動地方債務增長的機制作用。Bootstrap的結果印證了這一點，社會保障支出的中介效應為0.323，其p值以及置信區(qū)間都表明中介效應顯著，即人口老齡化通過社會保障支出對地方債務增長產生推動影響。(5)醫(yī)療支出視角。從sobel檢驗結果看，醫(yī)療支出(lnylzc)對地方債務有顯著的正向作用(系數b為5.807)。實證結果表明，老齡化對醫(yī)療支出有顯著的刺激作用(系數a為0.076 4)，從而呈現(xiàn)老齡化通過增加醫(yī)療服務支出來推動地方債務增長的機制作用。Bootstrap的結果印證了這一點，醫(yī)療支出的中介效應為0.444，其p值以及置信區(qū)間都表明中介效應顯著，即人口老齡化通過公共服務支出對地方債務增長產生推動影響。

表8 人口老齡化與人口流動對地方債務影響的機制分析(中介效應分析)

七、基本結論與政策建議

本文以人口結構變動為切入點，利用2006—2018年中國30個省份的面板數據，實證分析老齡化對地方債務的影響及其作用機制。主要研究結論有：(1)人口結構變動是推動我國地方債務增長的原因之一。本文實證結果表明，人口老齡化與人口流動對地方債務增長的影響顯著為正，而且人口流入越多的地區(qū)，老齡化與人口流動越會加重人口流入地的地方債務負擔。(2)在變換實證方法、改變被解釋變量和核心解釋變量的衡量指標以及消除內生性之后，老齡化與人口流動對地方債務的正向影響及異質性結論依然顯著。(3)面板中介效應檢驗結果顯示，人口老齡化對地方債務的作用機制比較復雜。當前人口老齡化還沒實現(xiàn)通過影響財政收入進而推動地方債務增長，人口老齡化主要是通過影響財政支出實現(xiàn)對地方債務的推動作用。而財政支出的影響路徑中，人口老齡化對地方債務的影響機制存在區(qū)別。實證發(fā)現(xiàn)，人口老齡化主要是通過擠出科教支出進而抑制地方債務增長(中介效應占比為-16.800%)。同時，人口老齡化會通過加大社會保障支出(中介效應占比為16.199%)以及要求提高醫(yī)療服務(中介效應占比為22.267%)等財政負擔進而推動地方債務增長。

本文的發(fā)現(xiàn)提供了以下政策啟示：

第一，制定地方債務管理制度時，要充分考慮人口結構變動因素。由文獻綜述以及地方債務管理制度可知，人口結構變化并未成為地方債務研究以及地方債務管理的重點。中國人口老齡化呈現(xiàn)出的規(guī)模大、發(fā)展快速以及未富先老的特征，疊加人口流動帶來的公共服務供給壓力等問題，對地方債務產生的推動作用不容忽視。因此，在構建和完善地方債務管理體系以及風險防范的指標體系時，要考慮人口老齡化與人口流入指標。例如，構建老齡化與地方債務聯(lián)動指標，動態(tài)關注老齡化與地方債務變化趨勢，尤其是老齡化、地方債務均較高的省份。老齡化的不斷加深，勢必會在一定時期內對財政支出帶來較大的壓力，而地方債務的化解也需要時間，二者帶來的壓力如果同期疊加，可能會帶來一定的風險。因此，要長期重點關注老齡化與地方債務均較高的省份，防范風險的同時，積累管理經驗。

第二，利用好人口老齡化的時間窗口期，大力發(fā)展銀發(fā)經濟。由機制分析部分可知，當前階段的人口老齡化對經濟增長以及稅收收入的影響并未呈現(xiàn)明顯的負向作用，即并未從財政收入端形成對地方債務的推動路徑。中國老齡化程度雖然會不斷加深，但老年人口的年齡結構仍會在未來十五年內保持相對年輕。中國在2035年之前，年輕老年人(60～69歲)比重將保持在全部老年人口的一半以上。2035年之后，老年人口將以高齡老年人(70歲及以上)為主。因此，在“十四五”期間乃至今后十五年的時間里，中國仍將處于一個短暫的時間窗口期(蔡昉，2021[6])?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經濟。在推延老齡化對經濟增長產生負向影響之前，積極合理調整產業(yè)、消費結構，例如推動養(yǎng)老相關產業(yè)的發(fā)展，提高老年醫(yī)療健康行業(yè)的規(guī)模和質量，培育適合老齡社會的新的經濟增長點。此外，合理制定延長退休年齡政策。采用漸進性和有彈性的延遲退休政策，可以考慮率先在知識密集型、技術密集型和輕體力型行業(yè)實施。尤其是前兩種行業(yè)，從業(yè)時需要獲得的知識與技術積累需要較長時間，從業(yè)后這些行業(yè)的人力資本比較豐富，延遲退休能更充分利用人力資源、避免人力資源浪費，使老齡化能夠充分發(fā)揮對經濟的正向刺激作用。

第三，積極應對老齡化對財政支出的影響。由機制分析部分可知，人口老齡化對地方債務的影響主要體現(xiàn)在財政支出端，尤其是社會保障和醫(yī)療支出等老年人口急需的公共服務供給方面需求會更大。未來20年，是我國老齡化速度最快的時期，意味著失能半失能老人的長期照護需求及費用都會迅速增長(葛延風等，2020[48])。由此，要接受老齡化對財政支出進而對地方債務的推動影響，老齡化在對社會保障和醫(yī)療支出等公共服務支出有非常重要的刺激作用，同時對科教支出等方面也存在擠出效應。因此，在確定地方債務投向、考核地方債務支出效率時，需要充分考慮人口結構的變化與特征，并根據相關路徑進行調整。例如，2021年發(fā)行的專項債約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育以及養(yǎng)老等社會事業(yè)。(8)2021年發(fā)行的專項債，從資金投向看，全部用于黨中央、國務院確定的重點領域，其中約五成投向交通基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施領域；約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)；約兩成投向農林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等。參見新華社北京2021年12月16日電題，專項債怎么樣、怎么管？債務風險有多大、如何防？——財政部詳解地方政府債務管理熱點問題。債務投向衛(wèi)生健康、教育和養(yǎng)老的比例相較往年有提高，未來應該隨著人口老齡化的加深債務投向還會有所調整。此外，需要在公共服務供給方向快速向適應老齡化社會轉變，財政支出結構應該向民生支出傾斜，尤其要加大與人口老齡化密切相關的醫(yī)療、教育、社會保障、社會救濟等方面的支出，將現(xiàn)有基礎設施向滿足老年人需求方向改造，降低公共供給之間的代際矛盾，防范可能出現(xiàn)的社會風險。在當前經濟發(fā)展下行壓力較大，財政收支剪刀差比較大的情況下，在調整財政支出結構的同時，更要注重提升財政支出效率。增強財政資金監(jiān)管力度、提高預算透明度，以高效提升財政支出效率的方式，彌補或降低因適應人口結構變動而產生的財政支出擴大所帶來的財政壓力。