眭占菱　劉敏

摘? ?要：全球競合關系下聚焦數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素和數(shù)字化交易工具的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易是后疫情時代數(shù)字生態(tài)建設的關鍵支撐?？缇硵?shù)據(jù)貿(mào)易逐漸呈現(xiàn)出內(nèi)容龐雜、技術密集、正向清單覆蓋不足以及成本低廉等特征。傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則與談判機制無力解決數(shù)據(jù)貿(mào)易鏈上確權(quán)難、定價難、互信難與監(jiān)管難等問題。不同國家和地區(qū)在地緣因素、文化傳統(tǒng)、科技水平以及產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型狀況等持續(xù)影響下秉持差異化的利益訴求，相關國際規(guī)約呈現(xiàn)出國別調(diào)控割裂化、多雙邊規(guī)則殊別化、區(qū)域性規(guī)制社群化與開放式規(guī)范零散化的復雜格局。我國亟待立足國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，打造基于安全發(fā)展宗旨的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制的頂層設計，積極探索主導建設全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)承載介質(zhì)標準、跨境通路管控機制、交付主體行為限定以及交易流程監(jiān)督管理等的具體路徑。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易；國際規(guī)約；中國因應

中圖分類號：D996.1? ?文獻標識碼：Ａ? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2022083

The International Regulations of Cross-border Data Trade and Chinas Response

Abstract Cross-border data trade focusing on data production factors and digital trading tools in the context of global competition and cooperation is a key support for the construction of digital ecology in the post-pandemic era. It is gradually characterized by extensive participation， diverse content， intensive process technology， insufficient coverage of forward lists， and low actual cost. The traditional economic and trade rule system and negotiation mechanism are unable to solve the problems of right confirmation， pricing， mutual trust and supervision in the cross-border trade chain of data. Based on geopolitical factors， the cultural traditions， the level of data science and technology， the status of the digital transformation of industries， countries and regions have different interest requirements. The related regulations show a complex pattern of fragmentation of national regulation， specialization of multilateral and bilateral rules， socialization of regional regulations and fragmentation of open norms. Based on the security development strategy， China urgently needs to improve the top-level design of cross-border data trade regulation and actively explore the data bearing medium standard， cross-border channel control mechanism， delivery subject behavior restriction and transaction process supervision sandbox in line with interests.

Key words big data; cross-border data trade; international regulations; Chinas Response

第四次全球化浪潮持續(xù)驅(qū)動虛實交融的數(shù)智化應用場景迭代拓展，多樣化的信息通信技術迅速滲透經(jīng)濟社會生活的方方面面，加之復雜多變的國際政經(jīng)環(huán)境下超預期的疫情狀況大幅減少了人群的遠距離流動，導致跨越地理界域的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務的交易量級迅速放大且所涉數(shù)據(jù)類型日漸豐富，已經(jīng)成為新興的國際貿(mào)易形態(tài)。廣義的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易包括了貿(mào)易方式數(shù)據(jù)化和貿(mào)易對象數(shù)據(jù)化等雙重含義。所謂跨境貿(mào)易方式的數(shù)據(jù)化是指參與主體依托數(shù)據(jù)平臺或運用數(shù)據(jù)工具推進國際貿(mào)易流程與開展跨境支付的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。所謂跨境貿(mào)易對象的數(shù)據(jù)化是指以數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務為交易對象的國際貿(mào)易形式。

隨著物聯(lián)網(wǎng)環(huán)境、區(qū)塊鏈技術、云處理平臺、人工智能算法模型和虛擬現(xiàn)實場景等在跨境貿(mào)易的數(shù)字化對象、數(shù)字化工具和數(shù)字化流程中的綜合運用，不僅模糊了產(chǎn)業(yè)發(fā)展中線上與線下的固有界限，大幅提升跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易產(chǎn)出數(shù)據(jù)的價值，亦在廣域?qū)嶋H運作中暴露出單邊調(diào)控割裂化、多雙邊規(guī)則殊別化、區(qū)域性規(guī)制社群化與開放式諸邊規(guī)范零散化等治理難題。亟待厘清跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易對于協(xié)同推進數(shù)字化和綠色化雙轉(zhuǎn)型、助力數(shù)字生態(tài)關鍵技術開發(fā)、促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及完善社會結(jié)構(gòu)與改善生活環(huán)境的突出效用，探索主權(quán)國家和地區(qū)基于殊別的地緣政治需求、信息科技水平、公共安全利益、區(qū)域文化狀況與發(fā)展規(guī)劃而秉持的各具特色的治理訴求，深入分析經(jīng)貿(mào)利益優(yōu)先的美式規(guī)約、人權(quán)利益優(yōu)先的歐式規(guī)約、安全與發(fā)展利益并重的中式規(guī)約等基于殊別優(yōu)先訴求的國別規(guī)約和正和博弈下的超小規(guī)模協(xié)同規(guī)約、動態(tài)博弈下的區(qū)域協(xié)同規(guī)約、變和博弈下的開放協(xié)同規(guī)約等基于利益協(xié)同的諸邊規(guī)約，進而搭建一整套透明公允、合法合理、科學高效的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制體系的頂層設計與細化規(guī)則，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)大國在填補全球日益擴大的數(shù)據(jù)鴻溝、推動技術進展與經(jīng)濟發(fā)展中的重大效用。

1? ?跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的多維效應

后疫情時代中海量數(shù)據(jù)資源廣泛融入價值創(chuàng)造過程，全面驅(qū)動前沿科技進步、公共安全與公共衛(wèi)生保障、持續(xù)經(jīng)濟增長與綠色生態(tài)維護。全球加速產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化雙向發(fā)展進程的背景下，跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易強有力地推進全域研發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費等完整流程的價值鏈協(xié)同，助力改進平衡諸邊利益訴求的數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價算法與收益分配平臺，提升以區(qū)塊鏈和隱私計算等為代表的交叉信息技術并拓展應用場景，大幅降低國際經(jīng)貿(mào)信息開放共享與跨境傳輸成本，驅(qū)動超連接時代的社會發(fā)展。

1.1? ? 跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的技術效應

跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易圍繞高價值數(shù)據(jù)資源展開或使用多種數(shù)據(jù)工具。以具有復制性、高效性、零散性、互操作性等內(nèi)生特征的海量數(shù)據(jù)為核心要件的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)國際貿(mào)易的技術先進性與流程復雜性，既對于來自不同國家和地區(qū)的參與主體的技術能力提出較高要求，亦迫切需要通過治理規(guī)約對抗技術霸權(quán)與技術濫用。如跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易中頻繁的數(shù)據(jù)連接、數(shù)據(jù)流動與互操作需求導致數(shù)據(jù)溯源、流程控制和交換次數(shù)核準等需要強有力的技術支撐和全面科學的治理框架。同時，數(shù)據(jù)是數(shù)字技術的核心動能。健康有序的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易機制為數(shù)字生態(tài)的關鍵技術研發(fā)與前沿應用提供了良好基礎。

1.2? ? 跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的經(jīng)濟效應

跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易以海量數(shù)據(jù)資源為交易內(nèi)容或采用大幅降低信息搜索與進出口流程成本的數(shù)字化交易形式，不斷加固數(shù)據(jù)資源化與數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的進程，高速提升計算生產(chǎn)力，充分融合資本、勞動和土地等其他生產(chǎn)要素，合理解釋經(jīng)濟指標之間的內(nèi)在聯(lián)系和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，助力生產(chǎn)經(jīng)營的決策優(yōu)化、流程創(chuàng)新并加速各類資源的流轉(zhuǎn)速度。持續(xù)增長的跨境數(shù)據(jù)流動成為深度挖掘多源融合數(shù)據(jù)價值的重要途徑，分析數(shù)據(jù)關聯(lián)主體對不同參數(shù)的最優(yōu)響應指數(shù)，支撐活躍的數(shù)據(jù)要素市場，驅(qū)動新興技術與業(yè)態(tài)創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展，助力妥善解決數(shù)字生態(tài)的不平衡、不充分、不規(guī)范等棘手問題，推動數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)高質(zhì)量發(fā)展。

1.3? ? 跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的社會效應

全球迅速發(fā)展的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易改變了傳統(tǒng)商品貿(mào)易和服務貿(mào)易的對象或方式，使得公權(quán)部門、社會組織、眾多企業(yè)和廣大居民深刻認識到數(shù)據(jù)資源與數(shù)據(jù)工具對于建設完善公允有序的社會結(jié)構(gòu)、自由平等的交互關系和高效便捷的生活環(huán)境的巨大價值，進而積極完善數(shù)據(jù)安全發(fā)展戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度以及數(shù)據(jù)跨境治理機制?？蛇_全球的零距離傳輸邏輯大幅提升跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易在重塑數(shù)字社會結(jié)構(gòu)和數(shù)字生活情境中的重要效用。如包含了患者個人數(shù)據(jù)和公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的醫(yī)療健康數(shù)據(jù)不僅關乎主權(quán)國家和地區(qū)的人口信息安全，亦直接影響防治全球大流行病的實際成效。此類數(shù)據(jù)的跨境價值開發(fā)有助于在服務保障公共健康的前提下兼顧醫(yī)患雙方的利益關系，推動人類社會健康有序發(fā)展。

2? ?跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制的國際規(guī)約

全球性數(shù)字經(jīng)濟浪潮下跨境數(shù)據(jù)流動日趨頻繁，傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系與談判機制難以適應跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的參與主體更為多元、交易流程更具技術性、交付內(nèi)容更易復制、正向清單難以覆蓋多樣交易形式以及實際支付成本更為低廉的全新變化，無力解決整個貿(mào)易鏈條上的確權(quán)難、定價難、互信難、監(jiān)管難等問題，甚至因不合理的數(shù)據(jù)本地化要求引發(fā)涉及偏見歧視的惡性事件，影響中小企業(yè)進入國際市場，威脅國家安全和公共安全，阻卻數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務的跨境傳輸與自由交易。

面對跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制這一爭奪國際話語權(quán)的重要陣地，不同國家和地區(qū)基于地緣政治因素、數(shù)據(jù)科技水平、公共安全利益、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型狀況以及各具特色的傳統(tǒng)文化和發(fā)展規(guī)劃，秉持具有明顯差異的治理訴求，相關規(guī)約呈現(xiàn)出國別調(diào)控割裂化、多雙邊規(guī)則殊別化、區(qū)域性規(guī)制社群化與開放式諸邊規(guī)范零散化的復雜格局。

2.1? ? 基于殊別優(yōu)先訴求的國別規(guī)約

近年來，爆發(fā)性增長的數(shù)據(jù)資源導致全球數(shù)據(jù)鴻溝日益擴大。不同國家和地區(qū)處于各自發(fā)展階段的數(shù)據(jù)技術及其應用創(chuàng)新進一步拉開數(shù)字化轉(zhuǎn)型與新興數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)的差距。如2021年美國數(shù)字經(jīng)濟蟬聯(lián)世界第一，規(guī)模達到15.3萬億美元；中國位居第二，規(guī)模為7.1萬億美元；位于第47位的塞浦路斯的規(guī)模則僅為42億美元［1］。為了構(gòu)筑有益己方的數(shù)據(jù)跨境營商環(huán)境，各國紛紛出臺充分體現(xiàn)自身優(yōu)先訴求的單邊規(guī)約。

2.1.1? ?經(jīng)貿(mào)利益優(yōu)先的美式規(guī)約

美國是全球領先的信息技術大國，在數(shù)據(jù)貿(mào)易領域明顯的競爭優(yōu)勢使其優(yōu)先考慮經(jīng)貿(mào)利益、積極推進跨境數(shù)據(jù)自由流轉(zhuǎn)，通過單邊規(guī)約促進涉美數(shù)據(jù)市場迅速壯大。如《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act）［2］及附屬的多個伙伴協(xié)議為更有效的跨境數(shù)據(jù)流動鋪平道路［3］，憑借長臂管轄將公權(quán)觸手延伸到全球范圍內(nèi)任何與其發(fā)生最小關聯(lián)的廠商數(shù)據(jù)之中［4］；美國貿(mào)易代表辦公室設立通信、計算機貿(mào)易服務和數(shù)字貿(mào)易工作組，專門負責實施強有力的約束性數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)則，并在世貿(mào)組織（WTO）和亞太經(jīng)合組織（APEC）等國際協(xié)談中推進美國數(shù)據(jù)貿(mào)易的優(yōu)先事項［3］；美國商務部認為，政府對出口貿(mào)易的核心支撐是助力企業(yè)打破全球數(shù)據(jù)壁壘，隨即出臺的《數(shù)字貿(mào)易參贊計劃》（Digital Trade Attache Program）［5］在駐歐盟、中國、日本、新加坡等使館中指定承擔專業(yè)知識培訓職能的數(shù)據(jù)貿(mào)易官員，幫助美企快速識別所在國的數(shù)據(jù)貿(mào)易壁壘并及時制定應對措施和談判訴求。

2.1.2? ?人權(quán)利益優(yōu)先的歐式規(guī)約

歐盟既充分認識到利用數(shù)據(jù)潛力維護區(qū)域穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展并造福社會的重要意義，又積極強調(diào)個人數(shù)據(jù)權(quán)是基本的人權(quán)形式，試圖通過自主進行充分性認定和廣泛的域外管轄，審慎開展人權(quán)利益優(yōu)先的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易，防止非歐盟國家的科技巨頭借由規(guī)模優(yōu)勢妨礙歐盟公平競爭的市場秩序，逐步建立提升數(shù)據(jù)高賦能流轉(zhuǎn)能力、促進訪問通路透明公允且強化數(shù)據(jù)互操作性的全面監(jiān)管框架。

歐盟立足單一數(shù)據(jù)市場的發(fā)展戰(zhàn)略與共同數(shù)據(jù)空間內(nèi)及時精準行使公權(quán)的基本導向，通過《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（A European Strategy for Data）、《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation）和《非個人數(shù)據(jù)自由流動框架》（Framework for the Free Flow of Non-Personal Data in the European Union）等促進泛在數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動，積極打造安全活躍的敏捷型數(shù)字經(jīng)濟架構(gòu)［6］，并要求向歐盟外國家和地區(qū)進行個人數(shù)據(jù)傳輸時必須達到境內(nèi)實質(zhì)同等水平（即不得減損）的充分保護，進而建立了標準合同條款（Standard Contract Clauses）和適用于跨國集團或開展國際間聯(lián)合經(jīng)營的企業(yè)聯(lián)盟進行內(nèi)部跨境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的約束性準則（Binding Corporate Rules），籍以應對數(shù)據(jù)出境后的管轄不彰和數(shù)據(jù)主體維權(quán)困難等問題。

歐盟委員會陸續(xù)提出了支撐數(shù)據(jù)貿(mào)易有序發(fā)展的《數(shù)據(jù)治理法案》（Data Governance Act）、《數(shù)字市場法案》（Digital Markets Act）、《數(shù)字服務法案》（Digital Services Act）、《關于公平獲取和使用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則（數(shù)據(jù)法案）》（Harmonized Rules on Fair Access to and Use of Data）等，且前三者已經(jīng)獲得歐洲議會和歐洲理事會的正式批準。其中，基于“發(fā)展人類中心的安全可信的數(shù)據(jù)社會和經(jīng)濟”［7］的需要，《數(shù)據(jù)治理法案》充分肯定了數(shù)據(jù)利他主義的重要價值，大力推進公共福祉場景下的跨境數(shù)據(jù)共享活動，通過政府公信力背書數(shù)據(jù)平臺形式的中介服務在數(shù)據(jù)處理者與數(shù)據(jù)主體之間嵌入中立的監(jiān)管模型，積極平衡企業(yè)數(shù)據(jù)利用與個人數(shù)據(jù)保護之間的殊別利益訴求，增強社會主體對于市場數(shù)據(jù)處理活動安全性的信任，鞏固和發(fā)展基于人權(quán)考量的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)與流轉(zhuǎn)制度，完善數(shù)據(jù)貿(mào)易管理機制，為充分活躍數(shù)據(jù)貿(mào)易市場并完善相關規(guī)則添磚加瓦?！稊?shù)字市場法案》以建立尊重人權(quán)的公平競爭數(shù)字市場環(huán)境為要旨，要求大型網(wǎng)絡平臺不僅確保用戶能夠自由流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，還特別強調(diào)保證企業(yè)用戶能夠訪問業(yè)績數(shù)據(jù)和廣告數(shù)據(jù)等，亦不得使用自我推薦和默認安裝等捆綁手段占據(jù)優(yōu)勢地位?！稊?shù)字服務法案》建立了歐盟內(nèi)部針對中介服務、托管服務和在線平臺服務等的分層責任框架，基于人本主義價值觀，進一步強化針對非歐盟國家科技巨頭的不對稱監(jiān)管。《數(shù)據(jù)法案》的目的在于“確保在數(shù)據(jù)經(jīng)濟的行為者之間公平分配數(shù)據(jù)價值，促進數(shù)據(jù)獲取和使用”，尤其是促進企業(yè)和個人自愿分享數(shù)據(jù)并協(xié)調(diào)某些公權(quán)部門的數(shù)據(jù)共享條件，主張基于“數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的核心組成部分……低信任度且相互沖突的經(jīng)濟激勵和技術障礙阻擋了數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新潛力的充分實現(xiàn)”，應當“依據(jù)歐盟規(guī)則和充分尊重歐洲價值觀，按照縮小數(shù)據(jù)鴻溝的使命，消除歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的障礙”［8］。歐洲數(shù)據(jù)保護專員公署（EDPS）和歐洲數(shù)據(jù)保護委員會（EDPB）就《數(shù)據(jù)法案》發(fā)布的聯(lián)合意見中建議充分考慮人權(quán)影響，明確限制除數(shù)據(jù)主體以外的任何實體在使用產(chǎn)品或服務時產(chǎn)生數(shù)據(jù)的衍生應用，強調(diào)對個人數(shù)據(jù)保護的任何突破都需要充分、可訪問并可預見的法律基礎［9］。

2.2? ? 基于利益協(xié)同的諸邊規(guī)約

數(shù)字經(jīng)濟是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略選擇，以數(shù)據(jù)資源為關鍵要素和核心引擎。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的高價值性使得眾多國家和地區(qū)基于保障數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)安全的需要，確立了數(shù)據(jù)本地化存儲、個人信息保護、數(shù)據(jù)市場準入以及數(shù)據(jù)跨境審查等限制措施。雖然在一定程度上有利于避免跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易對于國家安全、經(jīng)濟社會穩(wěn)定、組織和個人權(quán)益的諸多威脅，但涉及數(shù)據(jù)的全新產(chǎn)品或服務業(yè)態(tài)對于發(fā)揮生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用使得相關國家和地區(qū)積極尋求利益博弈下的協(xié)同均衡，試圖協(xié)調(diào)一致地建設有利共贏的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易市場，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則并完善治理體系。

2.2.1? ?正和博弈下的超小規(guī)模協(xié)同規(guī)約

主要國家和地區(qū)面對數(shù)據(jù)要素跨境流動帶來的巨大經(jīng)濟社會效益與各自殊別顯著的利益訴求下難以迅速達成全球性或區(qū)域性規(guī)約的現(xiàn)實情狀，往往通過超小規(guī)模合作，協(xié)商簽署達致特定多雙邊整體利益增加的特別規(guī)約。

以數(shù)字經(jīng)濟最為發(fā)達的美國為例，《美韓自貿(mào)協(xié)定》（U.S.-Korea Free Trade Agreement）既明確嵌入跨境數(shù)據(jù)自由流動的條款，又充分強調(diào)消費數(shù)據(jù)權(quán)［10］，長期實施后雙邊貿(mào)易額增逾66.1%，遠高于同期韓國17.9%的全球貿(mào)易額增幅［11］。《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（U.S.-Japan Digital Trade Agreement）確定了數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務的非歧視待遇和跨境數(shù)據(jù)自由流動原則，重點強調(diào)雙方不得禁止或限制處理消費者業(yè)務所必須的數(shù)據(jù)出境［12］。特別是綜合實力居于全球前列的美國和歐盟的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差距較大，對待跨境數(shù)據(jù)流動的基調(diào)相差甚遠。美國經(jīng)貿(mào)利益優(yōu)先和歐盟人權(quán)利益優(yōu)先的不同規(guī)制宗旨導致雙方之前的自我認證安全港政策和隱私盾協(xié)議均以失敗告終。然而，美歐之間千絲萬縷的經(jīng)濟聯(lián)系使得商業(yè)性跨境數(shù)據(jù)流動成為雙邊貿(mào)易的關鍵，“跨大西洋數(shù)據(jù)流動對于促成價值7.1萬億美元的美歐經(jīng)濟關系至關重要?！保?3］由此，美歐之間經(jīng)過一再磋商，新近達成《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》（Trans-Atlantic Data Privacy Framework）。美國更是為了龐大的歐洲市場，進一步出臺旨在滿足歐盟個人數(shù)據(jù)充分保護要求的《關于加強美國信號情報活動保障措施的行政命令》（Executive Order on Enhancing Safeguards for United States Signals Intelligence Activities），明確美國情報部門進行數(shù)據(jù)訪問必須限定在保護國家安全所必要和相稱的范圍內(nèi)的約束標準，建立公民自由保護官和數(shù)據(jù)保護審查法院并舉的獨立救濟機制，專門負責調(diào)查和解決有關美國國家安全局訪問數(shù)據(jù)的異議事項。甚至建立美歐貿(mào)易和技術委員會（U.S.-EU Trade and Technology Council）專門負責加強彼此數(shù)據(jù)領域的全球合作，積極預測和避免非關稅壁壘，不僅推動雙邊數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還變相在國際話語權(quán)獲取與維持中形成同盟［14］?！睹滥訁f(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement）強調(diào)各方意識到數(shù)據(jù)貿(mào)易對于經(jīng)濟增長的作用且不得限制跨境數(shù)據(jù)流動，提出自由、包容、非歧視與開放透明的數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易規(guī)制標準，明確締約方除非為了實現(xiàn)國家安全和個人隱私等合法的公共政策目標，不得實施歧視性貿(mào)易壁壘或是大于實現(xiàn)特定目標所必須的數(shù)據(jù)跨境限制，通過提供個人信息保護措施，增強消費者對于數(shù)據(jù)貿(mào)易的信心［12］。

以積極發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的新加坡為例，《澳新數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定》（Australia-Singapore Digital Economy Agreement）著力于加深雙邊合作并推進經(jīng)濟共同體建設的基本目標，完善跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的透明化與非歧視標準體系，強調(diào)加強個人信息保護和在線消費者權(quán)益保護等［15］?！队⑿聰?shù)字經(jīng)濟協(xié)定》（UK-Singapore Digital Economy Agreement）旨在建立更為鞏固的雙邊數(shù)據(jù)貿(mào)易伙伴關系，通過兩國之間的數(shù)據(jù)內(nèi)容免關稅自由流動、數(shù)據(jù)市場競爭政策合作與數(shù)據(jù)貿(mào)易國際標準的共同參與、合力搭建包括跨境數(shù)據(jù)質(zhì)量標準、目的規(guī)范、處理限制、安全保障及其問責機制等在內(nèi)的協(xié)同保護框架，提升不同監(jiān)管制度的兼容性和互操作性，推動企業(yè)和個人跨境共享數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)分析工具，擴大獲取和使用公開的政府數(shù)據(jù)，健全開放包容的數(shù)據(jù)市場，實現(xiàn)可信數(shù)據(jù)跨境自由流動，降低數(shù)字經(jīng)濟參與成本［16］。

2.2.2? ?動態(tài)博弈下的區(qū)域協(xié)同規(guī)約

跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易作為新興的國際貿(mào)易形式，相關的區(qū)域協(xié)同規(guī)約長期處于易變狀態(tài)，不僅大多碎片化分布于各類社群性經(jīng)貿(mào)伙伴協(xié)議之中，締約方基于不同歷史階段各具特色的利益訴求、內(nèi)外部政經(jīng)力量交互作用以及相關規(guī)約實施效果等，多階段反復調(diào)整博弈策略，難以達成持續(xù)穩(wěn)定的理性共識，導致關涉跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的區(qū)域規(guī)約內(nèi)容更新頻繁且承諾履行的國際主體變動活躍，難以充分發(fā)揮推進跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易發(fā)展的支撐作用。亟待面向數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素全域應用的可見未來，積極建立基于理性共識的公開透明、區(qū)域一致且有效發(fā)展的協(xié)同規(guī)約體系。

如特朗普以“美國優(yōu)先”為由簽署行政命令退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）后，其余11國繼續(xù)予以推進并簽訂新的《全面與進步的跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership），試圖加強締約方之間的區(qū)域經(jīng)濟一體化合作，在保留各自出于公共利益的監(jiān)管權(quán)力的基礎上，加快區(qū)域貿(mào)易自由化和包容性，強調(diào)跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易免稅、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的非歧視待遇以及避免施加不必要監(jiān)管負擔，嘗試建立貿(mào)易自由、公平競爭、現(xiàn)代治理和可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域統(tǒng)一行動戰(zhàn)略［17］。

東盟共同體以建立數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會為目標［18］，陸續(xù)發(fā)布《東盟個人數(shù)據(jù)保護框架》（Asean Framework on Personal Data Protection）、《東盟數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架》（Asean Framework on Digital Data Governance）、《東盟數(shù)字一體化框架》（Asean Digital Integration Framework）、《東盟數(shù)據(jù)管理框架》（Asean Data Management Framework）和《東盟跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》（Asean Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flaws）等，試圖采取靈活的非約束性手段積極建立安全、高效、統(tǒng)一且富有競爭力的區(qū)域性數(shù)據(jù)跨境流動機制，不僅為締約方廣大企業(yè)逐步建立數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的宏觀指南，還在微觀層面進行跨境數(shù)據(jù)傳輸最低標準的示范指導，助力數(shù)據(jù)價值安全釋放，降低區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)貿(mào)易運作的合規(guī)成本，促進東盟數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模增長［19］。尤其是示范合同條款提供了從數(shù)據(jù)控制者到數(shù)據(jù)處理者傳輸和從數(shù)據(jù)控制者到數(shù)據(jù)控制者傳輸?shù)亩喾N數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)議藍本，明確數(shù)據(jù)出口商和數(shù)據(jù)進口商的基本責任、必要的個人數(shù)據(jù)保護措施及其相關義務，助力建立締約方企業(yè)之間及其與消費者的信任機制［20］。但上述區(qū)域性規(guī)約均非強制性約束條款，而是為潛在締約方提供了多次動態(tài)博弈下的協(xié)同選擇。

2.2.3? ?變和博弈下的開放協(xié)同規(guī)約

全球創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展以高效充分地發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟推動力為重要支撐。積極營建數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務的廣泛信任環(huán)境，逐步開拓跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的多元路徑與透明流程，是通過多邊合作達成全球數(shù)字經(jīng)濟共同繁榮的核心環(huán)節(jié)。然而，不同國家和地區(qū)在殊別的政治、經(jīng)濟、技術和文化等利益訴求下往往處于變和博弈狀態(tài)，亟待形成開放的非整體約束性共識。如數(shù)據(jù)無法適用《貨物貿(mào)易總協(xié)定》且包括“與計算機有關的數(shù)據(jù)服務”的《服務貿(mào)易總協(xié)定》。上述協(xié)定的可適性難以應對復雜的數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易。雖然世貿(mào)組織在20世紀末就設立了旨在回應國際貿(mào)易數(shù)字化變遷的電子商務工作組，卻迄今尚未形成有關跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的具體規(guī)則。根本原因在于眾多締約方之間利益分歧巨大，難以通過協(xié)商一致的談判方式達成協(xié)議。新加坡、智利與新西蘭等協(xié)同簽署的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement）是全球首個廣域涵蓋數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則安排的非整體約束性的專項開放式承諾，系統(tǒng)闡述了數(shù)字經(jīng)濟的相關價值理念與治理經(jīng)驗，充分強調(diào)數(shù)據(jù)的兼容性、多元性、互操作性，采用靈活的通用型軟性模塊結(jié)構(gòu)，即允許加入?yún)f(xié)定的國家或地區(qū)根據(jù)自身情況選擇加入特定模塊，助力在關鍵領域形成共識，建立全球數(shù)據(jù)共享機制和沙盒監(jiān)管模型［21］，有益于在互相尊重利益需求和發(fā)展特點的基礎上形成更為開放、包容、普惠的數(shù)據(jù)要素市場，保障所有群體參與跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的機會。但這一協(xié)定要獲得更多國家和地區(qū)認可，仍然道阻且長。

3? ?跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制的中國因應

全球技術進步與經(jīng)濟發(fā)展一體化的格局下，數(shù)字技術提升與數(shù)據(jù)應用拓展需要自由有序的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易體系。主權(quán)國家和地區(qū)之間不平衡的發(fā)展狀態(tài)卻使得相關國際互動中充斥著不同的利益訴求并各自采取殊別的規(guī)約機制。我國將數(shù)據(jù)視為基礎性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)應用逐漸滲透數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府等重要領域，在疫情防控和復工復產(chǎn)中發(fā)揮關鍵性支撐作用［22］，進而豐富數(shù)據(jù)資源并推動開放整合的共享流程，促使跨境數(shù)據(jù)鏈與價值鏈和創(chuàng)新鏈深度融合，嘗試打造具有最大限度包容性的新業(yè)態(tài)新模式的全域數(shù)據(jù)營商環(huán)境。亟待基于我國規(guī)制跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的實踐經(jīng)驗與深度挖掘的復雜多維國際規(guī)約，秉持安全開放與合作有序的和平發(fā)展理念，加快構(gòu)筑符合我國國情的頂層設計并積極出臺與國際接軌的相關措施，深化與其他主權(quán)國家和地區(qū)的交流協(xié)作，參與關涉數(shù)據(jù)跨境的國際標準制定工作與國際組織議題談判，從戰(zhàn)略高度和制度層面提升我國在開放式諸邊伙伴關系建立與完善中的話語權(quán)，助力形成全球統(tǒng)一的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易協(xié)同共治的系統(tǒng)合力。

3.1? ? 打造基于國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的頂層設計

早在2013年，我國就發(fā)布了《關于數(shù)據(jù)中心建設布局的指導意見》，且于次年的政府工作報告中主張“在新一代移動通信、集成電路、大數(shù)據(jù)、先進制造、新能源、新材料等方面趕超先進，引領未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展”［23］，并在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”［24］。此后，隨著一系列政策法規(guī)和標準文件陸續(xù)出臺，大數(shù)據(jù)技術持續(xù)深入眾多行業(yè)領域與不同的地理區(qū)域，加速數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的進程，提升政務服務的信息化程度與服務水平，優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)與治理能力，卻也在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)使用等方面暴露出諸多問題。工信部、交通部、網(wǎng)信辦等發(fā)布了《關于工業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展的指導意見》《工業(yè)數(shù)據(jù)分類分級指南》《推進綜合交通運輸大數(shù)據(jù)發(fā)展發(fā)展行動綱要（2020-2025年）》《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定》等，部分省市出臺了《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》《上海市數(shù)據(jù)條例》《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》等，積極促進海量數(shù)據(jù)深度融合細分領域并釋放數(shù)據(jù)價值。數(shù)據(jù)成為與土地、勞動力、資本、技術等并列的市場化配置的新型生產(chǎn)要素［25］，“2021年，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達1.3萬億元，逐漸步入高質(zhì)量發(fā)展階段”［26］，大力支撐經(jīng)濟社會發(fā)展。

黨的二十大報告提出“推進高水平對外開放。穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。加快建設貿(mào)易強國”［27］。雖然我國在全球數(shù)字娛樂市場、數(shù)據(jù)技術與業(yè)務流程外包、跨境電商交易以及數(shù)字支付市場中占據(jù)優(yōu)勢地位，卻也面臨著割裂化、殊別化、社群化與零散化的跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)約帶來的發(fā)展挑戰(zhàn)和數(shù)據(jù)泄露濫用等帶來的安全挑戰(zhàn)，“釋放數(shù)據(jù)要素價值和保障數(shù)據(jù)安全是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點”。亟待繼續(xù)秉持國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，基于安全與發(fā)展并重原則，將高質(zhì)量發(fā)展宗旨嵌入跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制的頂層設計，安全充分地釋放數(shù)據(jù)要素潛能，促進數(shù)字化產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)有序貫通，協(xié)同創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的應用范式與商業(yè)模式。主要通過戰(zhàn)略規(guī)劃和政策規(guī)章等明確發(fā)展跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的指導思想、基本原則和核心任務?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》確立“統(tǒng)籌發(fā)展與安全、統(tǒng)籌國內(nèi)與國際，以數(shù)據(jù)為關鍵要素，以數(shù)字技術與實體經(jīng)濟深度融合為主線，加強數(shù)字基礎設施建設，完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系，協(xié)同推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”的指導思想，提出“應用牽引、數(shù)據(jù)賦能”的基本原則與初步建立數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展目標，強調(diào)規(guī)范數(shù)據(jù)交易管理、健全運營體系以及提高數(shù)據(jù)交易效率的重大任務，主張依托多雙邊合作機制、圍繞數(shù)據(jù)跨境流動等探索建立數(shù)據(jù)治理機制等［28］?！丁笆奈濉鄙虅瞻l(fā)展規(guī)劃》明確提出“深化數(shù)字商務領域國際交流合作”，重點強調(diào)“加快數(shù)字技術與貿(mào)易發(fā)展深度融合，提升貿(mào)易數(shù)字化水平，加快貿(mào)易全鏈條數(shù)字化賦能，推進服務貿(mào)易數(shù)字化進程，推動貿(mào)易主體數(shù)字化轉(zhuǎn)型，營造貿(mào)易數(shù)字化良好政策環(huán)境，推動數(shù)字強貿(mào)?！保?9］《“十四五”服務貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃》要求“積極探索數(shù)據(jù)貿(mào)易，建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎制度和標準規(guī)范，逐步形成較為成熟的數(shù)據(jù)貿(mào)易模式”［30］。

3.2? ? 構(gòu)筑基于合作共贏的規(guī)約體系

我國近年來在關涉跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的諸多領域取得豐碩成果，通過迅速建立數(shù)據(jù)貿(mào)易主體制度、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)流動程序管理制度與違規(guī)救濟制度等方面，逐步構(gòu)筑強有力的數(shù)據(jù)要素市場，進而輻射其他主權(quán)國家和地區(qū)。同時，面對全球數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易蓬勃發(fā)展之勢，我國有必要進一步健全數(shù)據(jù)貿(mào)易的確權(quán)與保障機制、加速探索完善國際接軌的硬性造法式規(guī)則體系與主導參與多邊軟性框架協(xié)議的最優(yōu)路徑。

3.2.1? ?建設完善國際接軌的國內(nèi)規(guī)約

面對跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易乘數(shù)增長過程中日益暴露的諸多弊端，我國通過《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)據(jù)出境評估辦法》等法律法規(guī)積極構(gòu)筑安全屏障，試圖建立與國際接軌的崇尚公平競爭的透明化跨境數(shù)據(jù)交易市場。其中，《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定跨境數(shù)據(jù)流動的安全評估制度，《關鍵信息基礎設施安全保護條例》強調(diào)個人信息和重要數(shù)據(jù)的跨境流動審批，《個人信息出境安全評估方法》細化跨境數(shù)據(jù)流動評估制度。同時，浙江省、上海市等數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)紛紛加快數(shù)據(jù)貿(mào)易治理試點工作，嘗試構(gòu)建既符合國際慣例又具有地方特色的示范性規(guī)制方案。

然而，由于跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易涉及多方利益沖突、多元技術基礎與多維表現(xiàn)形式，相應規(guī)范性文件往往難以覆蓋新型權(quán)益糾紛且容易出現(xiàn)多區(qū)域之間的規(guī)則沖突?；谖覈鴶?shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展過程中創(chuàng)建了為數(shù)眾多的關涉跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的試驗區(qū)，有必要在堅持安全發(fā)展的大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的基礎上，以合作共贏為宗旨，開展以特定區(qū)域為規(guī)制范圍的沙盒試點。如我國的跨境電子商務不僅持續(xù)保持高速增長，還擁有覆蓋全國30個省級區(qū)域的105個跨境電商綜合試驗區(qū)，能夠因地制宜地細化數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務跨境處理的規(guī)約體系并落實復雜的監(jiān)管規(guī)范，助力更好地激活數(shù)據(jù)要素潛能，加快建設數(shù)字中國。此外，我國對于跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的規(guī)制經(jīng)驗，亦可為其他主權(quán)國家和地區(qū)提供重要參鑒。如我國搭建的遵循“不合規(guī)不掛牌、無場景不交易”的智能化數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)嚴格執(zhí)行全時掛牌、全域交易、全程可溯的數(shù)據(jù)交易模式，為構(gòu)建全球數(shù)據(jù)貿(mào)易規(guī)制框架提供重要的樣本經(jīng)驗。

3.2.2? ?主導參與動態(tài)博弈的國際規(guī)約

我國數(shù)字經(jīng)濟的長足發(fā)展與國際競爭力的持續(xù)提升需要安全有序地跨境流轉(zhuǎn)與使用海量數(shù)據(jù)，不僅要建立遵循有序共贏、開放包容的規(guī)制邏輯的國內(nèi)規(guī)約體系，還應當積極參與國際規(guī)約的動態(tài)博弈，爭取主導建設和維護穩(wěn)定的多邊軟性框架協(xié)議，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素推進經(jīng)濟社會的效率提升和質(zhì)量改善等作用。如我國不僅加入了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement）并積極推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》與《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，亦在部分訴求相同的世貿(mào)組織成員國采用聯(lián)合聲明的諸邊談判中強調(diào)安全前提下遵守各國法律進行有序流動的主張，尚需進一步加強與發(fā)達經(jīng)濟體簽訂多雙邊或區(qū)域性數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易協(xié)定，引領“一帶一路”相關國家共建數(shù)據(jù)跨境貿(mào)易軟性協(xié)定。包括我國在內(nèi)的15個亞太國家共同簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》以促進區(qū)域市場開放與一體化多元共治為主旨，既明確禁止數(shù)據(jù)存儲的本地化限制、承諾數(shù)據(jù)跨境自由流動并規(guī)定不得征收關稅，又通過正當公共政策目標與基本安全利益保障的必要措施等寬泛的例外條款賦予締約方更大的靈活選擇權(quán)，且為部分締約國設置了5-8年的緩沖期以保護數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)落后的發(fā)展中國家能夠優(yōu)先發(fā)展本土數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)并逐步達到協(xié)定的最低要求［31］，充分反映出當前區(qū)域規(guī)約普遍遵循動態(tài)博弈下多階段戰(zhàn)略協(xié)同的決策邏輯。此外，我國務須大力推進與他國協(xié)同達成跨境數(shù)據(jù)治理的開放式多邊協(xié)定，在共識決策過程或聯(lián)合聲明倡議中發(fā)揮核心作用①。如我國參與的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》以積極營建開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境為目標，充分反映締約方的意愿與利益，助力全球貿(mào)易投資增長與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

4? ?結(jié)語

新一代數(shù)字技術廣域賦能推進新業(yè)態(tài)持續(xù)增長。我國不僅需要積極參與國際規(guī)約建設并高度重視具體的實施工作，還必須高效解決具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)要素的權(quán)利義務不明確、收集存儲高度分散、交易流程管控混亂以及缺乏相關技術運作標準等問題，在遵循數(shù)據(jù)主權(quán)原則的基礎上構(gòu)筑普適的數(shù)據(jù)確權(quán)定價與有序流轉(zhuǎn)機制，積極探索數(shù)據(jù)資源化與資產(chǎn)化的激勵與保障措施，建立健全數(shù)據(jù)交易市場、爭議解決模式和對外協(xié)作方案，大力推動數(shù)據(jù)普惠共享與深化應用，逐漸形成全球橫向聯(lián)動與縱向貫通的數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略格局。

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作者簡介：眭占菱，女，南京師范大學博士研究生，研究方向：信息規(guī)制、訴訟法學；劉敏，男，南京師范大學法學院教授，博士生導師，南京師范大學中國法治現(xiàn)代化研究院、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展研究中心研究員，研究方向：民事訴訟法學。