文/韓江雪
鐵路作為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施,不僅承載著國家物資的流通,而且在經(jīng)濟(jì)和社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。支持鐵路建設(shè)對推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、引導(dǎo)社會資金投向的關(guān)鍵作用。本文總結(jié)了中國鐵路發(fā)展現(xiàn)狀和投融資現(xiàn)狀,識別了問題,提出了鐵路投融資建議舉措。
1.我國鐵路發(fā)展現(xiàn)狀
近年來,我國鐵路發(fā)展成效顯著,對支持國家重大戰(zhàn)略,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生具有重要作用。1991年以來,全國鐵路營業(yè)歷程呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢,從5.78萬公里至13.17萬公里,增長率為127.85%,如圖1所示。1995-1996年,京九鐵路的開通使得我國鐵路營業(yè)歷程快速增長;2009-2010年,“四萬億計(jì)劃”促進(jìn)我國“四橫四縱”客運(yùn)專線建設(shè),推動全國高速鐵路運(yùn)輸干線基本骨架形成;2014-2015年期間,國務(wù)院發(fā)布《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,大力支持鐵路建設(shè)。[1]
圖1 全國鐵路營業(yè)里程增長情況
2.我國鐵路建設(shè)投融資現(xiàn)狀
我國鐵路投資最主要的主體是國鐵集團(tuán),地方鐵路投融資平臺、部分國有企業(yè),民營企業(yè)也參與其中,除國鐵集團(tuán)外,其余投資主體投資鐵路項(xiàng)目建設(shè)出資比例一般較低。
目前,鐵路資金來源有政府投資,發(fā)行股票、債券,引進(jìn)直接投資,投資基金,各類貸款,以及營業(yè)收入等。雖然鐵路投融資來源相較之前渠道拓寬,但鐵路資金來源仍以政府資金與貸款為主,其他方式的融資所占比例較小,貸款方式的融資趨勢并未得到切實(shí)改觀。據(jù)統(tǒng)計(jì),2019年國鐵集團(tuán)貸款(國內(nèi)、國外)0.56萬億元,占全部資金來源的52.98%。[2]當(dāng)前,伴隨鼓勵社會資本參與鐵路建設(shè)的相關(guān)配套政策與措施的逐步出臺,中國的鐵路建設(shè)跨入新的歷史時期,過去政府對鐵路行業(yè)的壟斷經(jīng)營,由于鐵路建設(shè)資金短缺,難免出現(xiàn)設(shè)備不齊全、軟硬件更新遲緩、技術(shù)滯后等問題引發(fā)鐵路建設(shè)與運(yùn)營的效率不高。而社會資本以追求利潤最大化為目標(biāo),進(jìn)入鐵路行業(yè)后,為提高鐵路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量,會不斷引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),加強(qiáng)管理,提高鐵路建設(shè)與運(yùn)營的效率。社會資本的引進(jìn)不僅增加了鐵路建設(shè)資金的渠道來源,有效減輕政府負(fù)擔(dān),并且其高效運(yùn)營方式將會不斷推進(jìn)行業(yè)發(fā)展和交通現(xiàn)代化水平。[3]
近年來,我國鐵路資金來源進(jìn)行了多元化嘗試,取得了一定進(jìn)展,但仍存在問題。一是投融資的主體仍然過于集中。二是投融資的渠道還比較窄。目前,鐵路建設(shè)資金來源主要為于銀行借款、國家財(cái)政撥款和鐵路建設(shè)基金,其中向銀行借款占比較高,如表6所示。三是借債還債惡性循環(huán)。國鐵集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率近年來都保持在65%較高水平上,當(dāng)前利潤難以滿足逐漸增大的建設(shè)支出,如表7所示。如果項(xiàng)目建成后收益較差,也將影響企業(yè)償債能力,降低信用級別,也容易引發(fā)銀行對企業(yè)的貸款積極性降低,形成不良貸款。這樣的惡性循環(huán)無疑會損害國鐵集團(tuán)、商業(yè)銀行和投資者等多方利益。[4]
表6 國鐵集團(tuán)負(fù)債情況表
表7 2019年國鐵集團(tuán)鐵路資金來源及流向
分析其原因,主要有3個方面:一是中央財(cái)政投入不足。中央財(cái)政對于鐵路建設(shè)的資金支持力度小。二是政企界限不清晰。2013年政企分開改革后,國鐵集團(tuán)一家獨(dú)大,這樣鐵路行業(yè)環(huán)境中雖然引入了社會資本,但無法打消投資主體的顧慮,難以達(dá)到大規(guī)模吸引社會資本投資,拓展融資渠道的目的。三是政策扶持還不夠。需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)和政策支持,此類政策扶持體系還未發(fā)展完善。
國外的鐵路投融資,因?yàn)殍F路的公益性與商業(yè)性并存,既有政府投資,又有企業(yè)投資,還有在政府給予一定補(bǔ)助和優(yōu)惠政策下的企業(yè)投資,形式多樣。自上世紀(jì)九十年代始,英國的鐵路已由過去的國有國營轉(zhuǎn)為由政府授權(quán)給私營聯(lián)合體運(yùn)營,這一民營化改革,提高了鐵路的運(yùn)營管理效率。同時,運(yùn)營出現(xiàn)的虧損也不再依靠政府補(bǔ)貼,減輕了政府的負(fù)擔(dān),推進(jìn)了鐵路企業(yè)的市場化運(yùn)營。[5]德國對鐵路的投資條件和規(guī)模有許多法律規(guī)定,保障了鐵路資金的連續(xù)性以及鐵路行業(yè)的有序發(fā)展。法國城市公共交通建設(shè)資金實(shí)行由政府、企業(yè)和使用者按比例分擔(dān),一般各占1/3,它體現(xiàn)了對城市軌道交通開發(fā)利益進(jìn)行返還的原則。美國模式的特點(diǎn)是注重利用商業(yè)化原則進(jìn)行鐵路建設(shè)資金的籌集,如通過征稅和商業(yè)化開發(fā)獲取鐵路建設(shè)資金等。日本自明治初年鐵路建設(shè)的初期階段,就積極制定政策、采取措施,吸引民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè),且取得了較為理想的效果。鐵路建設(shè)主體包括社會資本、國家或地方公共團(tuán)體等,資金來源則包括各級政府補(bǔ)助、地方公共團(tuán)體投資、發(fā)行債券、貸款、使用者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、內(nèi)部保留基金、以及稅制優(yōu)惠等。
一是深化國鐵集團(tuán)改革,打破鐵路壟斷。目前,國鐵集團(tuán)主要承擔(dān)鐵路項(xiàng)目投融資及建設(shè)運(yùn)營,地方政府、國有企業(yè)及民營企業(yè)只是參與鐵路項(xiàng)目投資建設(shè),在鐵路投資計(jì)劃、建設(shè)管理、運(yùn)營調(diào)度以及利潤分割過程中話語權(quán)較少。鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)效率較低,在價格管制情況下造成鐵路企業(yè)盈利能力較弱,阻止了民營資本的引入。積極推進(jìn)“網(wǎng)運(yùn)分離”,將自然壟斷屬性明顯的鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運(yùn)服務(wù)進(jìn)行分離,國鐵集團(tuán)著重鐵路主干道路網(wǎng)的鋪設(shè),其他線路鼓勵社會資本積極參與。二是加強(qiáng)制度建設(shè),營造良好的鐵路投融資環(huán)境從制度層面明確鐵路的分類和判定方法,明確中央、地方、鐵路企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的投資責(zé)任。建立健全有利于吸引社會投資鐵路的政策法規(guī)。落實(shí)存量債務(wù)、公益性運(yùn)營補(bǔ)貼的責(zé)任劃分。研究切實(shí)可行的投資補(bǔ)償機(jī)制。爭取政府政策導(dǎo)向,建立健全鼓勵使用鐵路運(yùn)輸?shù)恼叽胧?,拓展投融資渠道,吸引資金流向鐵路。深化鐵路運(yùn)價改革,完善運(yùn)價形成機(jī)制,使其能夠體現(xiàn)運(yùn)輸價值、反映供求關(guān)系、適應(yīng)市場需求。三是實(shí)現(xiàn)資金合理分配,提高資金使用效率通過分析市場需求,實(shí)地調(diào)研考察方式,科學(xué)合理進(jìn)行路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)。在保障公益性鐵路建設(shè)發(fā)展平穩(wěn)的同時,優(yōu)先考慮預(yù)期效益好的鐵路線路。企業(yè)要對在建和運(yùn)營鐵路合理分配資金,提高資金利用效率。
引用出處
[1]劉雪.鐵路投融資模式面臨的主要問題及優(yōu)化[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2019.
[2]任鑫.我國鐵路投融資:現(xiàn)狀分析、問題剖析及改革政策取向[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2016年第5期.
[3]范文.關(guān)于深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革的思考[J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì),2012年第11期.
[4]孔競成.鐵路投融資風(fēng)險問題研究[D].中央財(cái)經(jīng)大學(xué),2016.
[5]孫志毅.鐵路建設(shè)及其投融資模式創(chuàng)新比較研究[J].亞太經(jīng)濟(jì),2013年第5期.
[6]孟祥春.進(jìn)一步深化鐵路投融資體制改革[J].《理論學(xué)習(xí)與探索》,2012年第1期.