鄧 鵬 申仁洪

（1.重慶師范大學教育科學學院；2.重慶市特殊兒童心理診斷與教育技術重點實驗室 重慶 401331）

一、問題提出

殘疾人職業(yè)教育或特殊職業(yè)教育[1]主要針對殘疾、弱勢群體，屬于特殊教育領域，[2]對其研究始于探索職業(yè)教育對弱智教育的意義。[3]對個體而言，殘疾人職業(yè)教育幫助殘疾人更好發(fā)展生活自理和社會適應能力，增強其生活信心；對社會而言，殘疾人成為能為社會創(chuàng)造財富、殘而不廢、自強自立的勞動者彰顯特殊意義，[4]對推動經(jīng)濟建設、均衡教育發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等起到不可替代的作用，也是一國社會福利保障和文明進步的重要象征。

習近平總書記強調：“中國將進一步發(fā)展殘疾人事業(yè)，促進殘疾人全面發(fā)展和共同富裕”，[5]并要“扎實推動共同富?！薄6]在“十四五國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”大背景下，殘疾人職業(yè)教育日益凸顯其獨特價值。教育政策是國家或政黨為了完成特定時期的教育任務而擬定的行為標準與規(guī)范，[7]體現(xiàn)了教育訴求及未來走向。長期以來，黨和國家高度重視殘疾人職業(yè)教育：黨的十九大提出“發(fā)展殘疾人事業(yè)”“完善職業(yè)教育和培訓體系”；國務院在近幾年發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實施方案》（2019）、《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》（2021）等政策文件。在宏觀政策的引導和規(guī)范下，當前我國殘疾人職業(yè)教育“法律體系不斷健全”“不斷實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展”。[8]然而，“教育發(fā)展結構性失衡，教育資源配置有待均衡”“教育質量薄弱，支持服務水平有待提高”“師資水平不高，師資隊伍建設水平有待提升”等問題比較突出。[9]

殘疾人職業(yè)教育已成為全球性教育議題。《世界殘疾報告》（2011）建議，各國政府及其發(fā)展伙伴要“改變法律、政策、機構與環(huán)境”，使“殘疾人能進入所有的主流體系獲得服務”[10]；德國在“立法保障”“政策鼓勵”“雙元制運行”“多元立交”等方面促進特殊人群職業(yè)教育發(fā)展[11]；韓國殘疾人職業(yè)教育具有“政策支持力度大”“機構發(fā)展多元化”“師資培養(yǎng)要求高”“課程設置多樣化”等特點[12]；澳大利亞基于“同等條件”“參與”等宗旨，制定“教育支持”“社會支持”“就業(yè)支持”等支持政策[13]。然而在國內(nèi)學界，針對殘疾人職業(yè)教育的立法研究重視不夠[14]，相關法規(guī)政策研究較少，文獻產(chǎn)出也缺乏[15]，這為進一步的聚焦研究提供了研究視角。

二、研究設計與文本分析

政策文本蘊含價值邏輯實踐導向，在對社會結構、政策過程的研究及批判性政策分析中至關重要，[16]而政策文本分析需要“從概念上定義研究變量”。[17]有研究認為，“政策”“除了表現(xiàn)為部門規(guī)章,也常以條例、法律、法令、法庭裁決、行政決議等形式出現(xiàn)”[18]“包括法律、法令、措施、辦法、方法、條例等”[19]。參考上述觀點，借鑒高宇翔等對“中國殘疾人職業(yè)教育法律體系”的分類（國家根本法、專項法律、行政法規(guī)、部門及地方規(guī)章），[20]結合搜集的政策文本，本文所探討的“政策”包括法律（根本法、專項法）、行政法規(guī)（條例）及部門規(guī)章（計劃、規(guī)劃、綱要、決定、意見、指示、標準、方案）等3類11種形式。

（一）研究設計。以1951—2021年我國殘疾人職業(yè)教育相關政策為研究對象，運用政策文本分析法，從頻次、類型、主體進行外部特征分析，并梳理出內(nèi)部歷史演變特點，最后針對發(fā)展困境做出未來展望，以期為相關政策制定與完善提供借鑒。

（二）文本選擇。以“殘疾人”“殘障人士”“職業(yè)教育”“職業(yè)培訓”等為主題詞，采集國家層面殘疾人職業(yè)教育政策文本（以下簡稱文本）。為更全面、更科學地提取與分析文本，篩選、匯總與整理的原則如下：一是權威性。發(fā)文單位必須是國家層面權威主體，體現(xiàn)國家意志，具有規(guī)范作用。二是公開性。文本公開可查且面向公眾。三是關聯(lián)性。文本與殘疾人的職業(yè)教育或職業(yè)培訓有聯(lián)系，包含直接相關與實際內(nèi)容相關的政策；另外，在殘疾人職業(yè)教育實踐理路的前50年，專門性政策較少，所以此期間對其發(fā)展起引導、推動作用的政策也在文本范圍內(nèi)。四是有效性。剔除失效、被廢止或被翻新、起臨時作用的文本。五是互證性?；谡唛g的繼承、引用與發(fā)展的關系進行追溯和印證，確保文本可信度高。最后，時間始于1951年，是因為這年出臺的《關于學制改革的決定》要求各地各級人民政府應對生理上存在缺陷的兒童、青少年及成人施加教育，[21]是新中國成立后首次涉及“特殊教育”的政策，為特殊教育引出了發(fā)展方向。依上述原則，最終遴選出有效文本48份（見表1），成為研究的基本數(shù)據(jù)。

表1 政策文本構成情況

續(xù)表：

（三）文本分析。教育政策分析能“合理窺探教育發(fā)展理路，為經(jīng)驗凝練與瓶頸突破提供理論借鑒”。[22]政策頻次、政策類型、政策主體是政策的重要外部特征，[23]因而接下來從上述三個維度進行文本分析。

1.政策頻次。教育政策作為一種行政資源，其數(shù)量變化在一定程度上反映了政府意志的方向和主導教育改革與發(fā)展力度的大小。[24]如圖1所示，總體來看，我國殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)文呈現(xiàn)頻次逐漸增加、數(shù)量逐漸增多的趨勢，在2016年達到峰值之后有所下降。

圖1 發(fā)文頻次

教育具有社會制約性，其發(fā)展受到當時社會的生產(chǎn)力、經(jīng)濟政治等因素的制約。[25]依據(jù)頻次波動情況，結合影響中國教育發(fā)展的重要經(jīng)濟政策或事件，參考標志性文件出現(xiàn)的年份，分為以下幾個階段進行討論：一是緩慢發(fā)展階段（1951—1981年）。1950年6月，時任國家主席毛澤東力求“國家財經(jīng)狀況從初步好轉到根本好轉”，在黨的七屆三中全會上提出“創(chuàng)造三個條件”。[26]經(jīng)濟在逐漸發(fā)展向好的同時，也一定程度上推動教育發(fā)展。1951年的《關于學制改革的決定》首次為特殊教育引出發(fā)展方向，但后來社會主義建設中發(fā)生的曲折事件制約我國教育事業(yè)發(fā)展，導致在這30年間總共只有2份政策，意味著殘疾人職業(yè)教育發(fā)展缺乏足夠的政策支持。二是逐步發(fā)展階段（1982—1991年）。1978年的“改革開放”是一項關鍵性經(jīng)濟政策，從計劃經(jīng)濟逐步轉型，促進產(chǎn)業(yè)升級，加速經(jīng)濟增長。[27]經(jīng)濟發(fā)展促進法治建設。八二憲法（1982）規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞三類及其他殘疾類型公民的教育”，[28]為殘疾人受教育提供根本性法律保障。在憲法的指引下，政策出臺頻次增加，幾乎每年都會有新政策，以帶動殘疾人職業(yè)教育向前發(fā)展。三是快速發(fā)展階段（1992—2017年）。1992年1月，鄧小平在南巡講話中指出“堅持改革開放”“堅持共同富?！保瑸橹袊磥戆l(fā)展“撥正了航向”，[29]使改革開放進入新階段，推動相關政策出臺：1994年《殘疾人教育條例》（首部行政法規(guī)級政策）、1996年《職業(yè)教育法》（職業(yè)教育的專項法律）及1988年《高等教育法》（首部涉及殘疾人高等職業(yè)教育的法律）的相繼頒布為殘疾人接受中等、高等職業(yè)教育提供了切實的法律保障，也為后續(xù)政策制定奠定基礎、引領方向。在這迅猛發(fā)展的25年間，政策數(shù)量最多（30份），占比最大（約63%）。四是成熟發(fā)展階段（2018至今）。2017年10月，黨的十九大報告指出，為“推動我國經(jīng)濟實力進入世界前列”，應做到“保障、改善民生水平”。[30]為適切回應黨的十九大精神，2018年的《關于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》專門探討“殘疾人職業(yè)教育”，闡述了其重要意義、發(fā)展重點、多項舉措及組織領導，表明其發(fā)展體系日漸成熟。[31]2019年的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出“應加大對殘疾人職業(yè)教育的政策支持力度”，促進其發(fā)展進一步成熟。

綜上，受益于我國經(jīng)濟發(fā)展所帶動的相應教育政策的推陳出新，殘疾人職業(yè)教育從最初的緩慢發(fā)展到目前的成熟發(fā)展，不斷在尋求更有成效的發(fā)展。1951年作為政策元年拉開殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的大幕，2017年黨的十九大報告為我國“新常態(tài)下的經(jīng)濟”奠定發(fā)展基調，同時2018年專門政策應運而生，將殘疾人職業(yè)教育發(fā)展引向新紀元，開啟下一階段的發(fā)展歷程。

2.政策類型。根據(jù)上述對“政策”含義的探討，制作如下表格（見表2）。具體分析發(fā)現(xiàn)：第一，權威性和規(guī)范性較強的法律和行政法規(guī)包含7份文本，形成以憲法為根本指導，以義務教育法、高等教育法、職業(yè)教育法及殘疾人保障法為基本指示，以殘疾人教育條例與殘疾人就業(yè)條例為總體安排的結構。第二，在部門規(guī)章中，具有督促和部署性質的計劃、規(guī)劃、綱要、決定、意見、指示等類型的政策最多（34份），占比最大（約71%），說明在宏觀層面上政府對殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展密切關注，并不斷調試更合適的發(fā)展路徑。第三，具有執(zhí)行、落實性質的標準、方案等類型的政策主要為解決特定問題而制定，僅有7份，占比相對較小。綜合來看，政策類型所形成的體系與層次較為完整、全面，為教育發(fā)展擬定宏觀方向。同時，近幾年《殘疾人教育條例》《殘疾人保障法》相繼有修訂、修正，說明國家把“辦好特殊教育，加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育”“保障殘疾人民生、促進殘疾人發(fā)展”一直視為發(fā)展現(xiàn)代化教育事業(yè)的必要組成部分。然而，具有執(zhí)行、落實性質的具體政策還不夠充足、全面，未來需針對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展困境提出相應對策。

表2 政策類型

3.政策主體。政策發(fā)布包括單部門發(fā)文與多部門共同發(fā)文。具體分析發(fā)現(xiàn)：第一，發(fā)文主體包括中共中央、全國人大及全國人大常委會、國務院及辦公廳、教育部及分管司局（辦公廳、初教司等）、其他部委及分管司局等5類。發(fā)文主體具有多元性，表明殘疾人職業(yè)教育發(fā)展受到的關注度高。第二，如圖2所示，在48份政策里，多部門共同發(fā)文的政策有15份。其中，3個及以上的部門共同發(fā)文的政策有11份，7個及以上的部門共同發(fā)文的政策有8份，更加體現(xiàn)國家著眼于全方位、多領域的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展路徑規(guī)劃，且各部門有較強的合作意愿與協(xié)同能力。第三，如圖3所示，在歷次共同發(fā)文中，中國殘疾人聯(lián)合會、民政部、教育部（包括原國家教委）和財政部參與的次數(shù)處于前列，這既表明殘疾人職業(yè)教育發(fā)展是一項國家級戰(zhàn)略，也體現(xiàn)國家對其發(fā)展的教育支持、社會投入及經(jīng)費保障。

圖2 多部門共同發(fā)文情況

圖3 發(fā)布主體參與情況

三、我國殘疾人職業(yè)教育政策的歷史演變特點

定性分析我國殘疾人職業(yè)教育政策（以下簡稱政策）的內(nèi)部特征，挖掘出其歷史演變特點，包括政策環(huán)境、培養(yǎng)目標、職業(yè)理念三個方面。

（一）政策環(huán)境：從口號呼吁到深化落實。雖《關于學制改革的決定》（1951）為特殊教育引出發(fā)展方向，但最初特殊教育在發(fā)展中并未充分重視殘疾人職業(yè)教育。直到1987年，《全日制弱智學校（班）教學計劃（征求意見稿）》才內(nèi)隱式地提出“發(fā)展殘疾人職業(yè)教育”（“弱智學校中高年級要開展初步的職業(yè)技能教育”），但僅限于宏觀目標上的呼吁?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)五年工作綱要（1988—1992年）》從教育層次、辦學形式、教學內(nèi)容等方面首次為殘疾人職業(yè)教育指出發(fā)展路徑，[32]從政策層面提出發(fā)展措施的雛形?！稓埣踩私逃龡l例》（1994）也做出相應探索性規(guī)定，包括政府責任、發(fā)展路徑、辦學形式及專業(yè)設置，[33]為措施的落實首次提供行政法規(guī)級保障。之后近20年的政策中雖有一些落實措施，但仍以宏觀上呼吁“大力發(fā)展/加強/推進……”為主。

2014年開始，政策進入深化落實階段。《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》提出基于“融合教育”理念需要“深化特殊教育課程教學改革”；[34]《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》在此基礎上從辦學形式、學校設立、校企合作、師資培養(yǎng)、課程資源建設等角度對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展提出了明確要求。[35]2018年的《關于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》闡述了殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展重點、多項舉措及組織領導，[36]再一次助推政策落實。在答記者問上，教育部有關負責人強調“一分部署、九分落實”，[37]表明政府對政策落實的深度關切。此后，政策設計會繼續(xù)沿著深化落實的路徑，以回應黨對特殊教育從十七大提出“關心”到十九大提出“辦好”[38]的實質性轉變。

（二）培養(yǎng)目標：從培養(yǎng)“適應性個體”到培養(yǎng)“職業(yè)型人才”。殘疾人職業(yè)教育培養(yǎng)目標的雛形來源于《關于辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》（1957）提出的“對盲童、聾啞兒童施以職業(yè)勞動訓練，以培養(yǎng)其勞動職業(yè)技能”。[39]后來，《全日制弱智學校（班）教學計劃（征求意見稿）》（1987）《關于發(fā)展特殊教育若干意見》（1989）相繼頒布，都以類似的話語提出“培養(yǎng)殘疾學生具有一定勞動技能并可以參與、適應社會”。后續(xù)政策也基本以“適應”為核心，力求培養(yǎng)殘疾人成為適應社會的個體，關注其基本的生存發(fā)展與社會交往。

直到1996年，基于社會主義現(xiàn)代化建設的大背景，《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要（1996—2000年）》提出殘疾人教育的重點在于提高就業(yè)能力，[40]這實質上把就業(yè)作為殘疾人職業(yè)教育發(fā)展導向，更關注個體價值的實現(xiàn)，是培養(yǎng)“職業(yè)型人才”的雛形。此后至今，無論是在經(jīng)濟、教育還是人權領域的政策，都主要以“關鍵能力本位”為出發(fā)點提出“促進殘疾人就業(yè)”的路徑。而且，《殘疾人教育條例》（2017）指出：“殘疾人職業(yè)教育應以提高就業(yè)能力為主，培養(yǎng)技術技能人才”，[41]在行政法規(guī)層面指明在殘疾人職業(yè)教育領域“培養(yǎng)職業(yè)型人才”，為殘疾人個體價值追求提供法律保障。

（三）職業(yè)理念：從“教康組合”到“教康整合”。參考賀曉霞對“教康整合”的定義（將教育與康復進行有機結合）,[42]本文的“教康整合”指“殘疾人職業(yè)教育與康復的有機結合”?；谔厥饨逃娜蛐匝葸M趨勢,殘障兒童的“職業(yè)康復”“職業(yè)教育”正從傳統(tǒng)的“庇護性就業(yè)”模式往“支持性就業(yè)”模式演化，[43]以實現(xiàn)“職業(yè)康復、職業(yè)教育、就業(yè)支持和工作進程一體化”。[44]

1978年是我國改革開放元年,特殊教育立法正是在1978年后迅速發(fā)展。[45]1986年的《義務教育法》首次把殘疾人的“教育（學習）”“康復”組合一起，要求特殊教育學校和普通學校都應為特殊兒童的學習、康復提供幫助。[46]后續(xù)政策從設施建設、師資配備、康復訓練、康復知識普及等角度進行了組合陳述，具體以“……、康復、教育、……”的文本形式出現(xiàn)。

殘疾人教育語境下的“教康整合”首次出現(xiàn)在2001年，源自《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中的“要將殘疾學生的身心康復工作貫穿于學校教育教學的全過程”，[47]即“寓康復于教育”。2008年的《中共中央國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》強調要建立健全包含“康復”“教育與就業(yè)”的殘疾人服務體系。[48]為全面貫徹落實上述意見，2011年的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》《殘疾人就業(yè)工作“十二五”實施方案》都以相似的話語提出“開展教育康復與職業(yè)康復”“推進職業(yè)康復勞動項目”，[49，50]這標志著政策層面的殘疾人職業(yè)教育也開始有“教康整合”。2016年，為進一步保障殘疾人民生、促進殘疾人發(fā)展，《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》把“職業(yè)康復、勞動技能培訓等服務”視為“殘疾人民生兜底保障重點政策”，[51]突出了教康整合對發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的特有價值。

四、未來展望

“實現(xiàn)‘一個都不能少’的目標，對殘疾人要格外關心、格外關注”是習近平總書記對加快推進我國殘疾人職業(yè)教育的親切囑托。[52]“基于個體差異的補償正義”“超越缺陷中心的潛能開發(fā)”“拒斥隔離發(fā)展的融合取向”“超越職業(yè)適應的整合性支持”正成為殘疾人職業(yè)教育研究基本趨勢。在我國開啟全方位建設社會主義現(xiàn)代化強國新征途之際，殘疾人職業(yè)教育正處于新一輪發(fā)展的關鍵時期。在政策落實、發(fā)力持續(xù)、不斷探索與實踐的同時，應致力于更高的教育現(xiàn)代化目標，積極促進特殊教育政策的科學性與有效性，以確保以殘疾人教育為引領的特殊教育質量提升的現(xiàn)代化。

政策文本分析發(fā)現(xiàn)，政策經(jīng)過70年的發(fā)展日趨成熟，逐漸形成自身完整體系。從政策內(nèi)容看，其在不同時期所具有的特點，無論是深化落實的政策環(huán)境、培養(yǎng)“職業(yè)型人才”還是以“教康整合”為職業(yè)理念，都順應時代變遷格局與大國發(fā)展趨勢，是對政策現(xiàn)實性的映襯。但整體來看，目前政策存在以下困境：一是政策在相互繼承、引用與發(fā)展中暫未有堅實的理論基礎；二是由于國家政策“結構欠完善，可操作性不強”，導致部分地區(qū)“配套立法滯后”“目標不明、措施不力”，[53]無法改變現(xiàn)階段“庇護性就業(yè)（輔助性就業(yè)）”為主的殘疾人集中就業(yè)模式；[54]三是民間力量如社會組織、社區(qū)志愿者、家庭成員的價值、功能等尚未得到明確規(guī)定，導致多主體支持缺乏足夠的政策背書。因此，有必要對殘疾人職業(yè)教育在深化理論研究、推進制度建設、構建多主體協(xié)作模式上做出展望。

（一）深化殘疾人職業(yè)教育理論研究。教育政策助推教育實踐。教育實踐飛躍使理論研究深化成為必須，因為“教育行為”“教育工作”“教育活動”等能夠堪稱“教育實踐”的前提是對教育理念的涉及、攝入。[55]在國外，融合教育是殘疾人在美國社區(qū)學院接受職業(yè)教育的普遍實踐樣態(tài)；[56]在國內(nèi)，自《殘疾人教育條例》（2017）首次在行政法規(guī)層面提出“積極推進融合教育”后，可以說融合教育揭示了我國殘疾人教育的發(fā)展新方向。[57]作為特殊教育理論中的重要組成部分，殘疾人職業(yè)教育理論在未來必然朝著“融合”方向生長。在全面推行殘疾人支持性就業(yè)的新背景下，[58]殘疾人在職業(yè)教育、就業(yè)培訓、實訓實習等必然需要接觸、適應、融入社會。加強殘疾人職業(yè)教育理論研究，對堅定理論自信、精確政策定位、超越上位概念特殊教育政策的禁錮及突顯政策的獨立價值具有深遠意義。在新時代深化教育體制機制改革的視閾下，對政策進行頂層建構，界定其地位、職責與功效，明確殘疾人職業(yè)教育分別在普通職業(yè)教育、融合教育中的生態(tài)位，以教育體系變革的方式來實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、弱有所扶”“全體人民共同富裕”的中國特色社會主義社會保障體系建設。[59]

（二）推進殘疾人職業(yè)教育制度建設。教育政策的制定既要順應教育發(fā)展規(guī)律，也要體現(xiàn)教育本質內(nèi)涵。[38]教育的頂層設計需要對各個要素進行系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，關鍵在于以制度建設為抓手進行推進、落實。[60]雖然《職業(yè)教育法》在修訂草案中對“殘疾人職業(yè)教育”的內(nèi)容未作修改，[61]但未來可在以下幾方面進行制度建設：一是制定具有權威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的《特殊教育法》；二是修訂法律效力較高的《教育法》《殘疾人保障法》等，增設相關內(nèi)容，以強調殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)涵、理念與價值；三是對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展中長期規(guī)劃進行謀篇布局，明確“支持性就業(yè)”未來發(fā)展方向；四是繼續(xù)頒布具體、可實操的辦法、方案等一系列新政策，增加“支持性就業(yè)”相關政策，全力鼓勵“融合性就業(yè)安置”，[62]以使更多殘疾人脫離隔離環(huán)境。

（三）構建殘疾人職業(yè)教育的多主體支持模式。殘疾人職業(yè)教育不只是教育領域的關注點，更是人權保護、公平正義、經(jīng)濟建設、文明發(fā)展等社會目標達成的必要路徑。因此，為應對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展困境，需要包括教育部門在內(nèi)的多主體協(xié)同參與。聯(lián)合國《兒童權利公約》《殘疾人權利國際公約》深信“殘疾人及其家庭成員應得到必要保護與援助，使家庭能為殘疾人充分地、平等地享有權利做貢獻”。作為兩大公約的簽署國，我國必然遵守其相關要求。[63]美國從《職業(yè)教育法》（1963）到《從學校到工作機會法》（1994）, 一直把“校企合作”視為職業(yè)教育的核心。[64]借鑒國外，基于當下我國社會組織和家庭參與度低的現(xiàn)狀，新的政策設計不但要明確利益相關者的合理、有序參與，還要規(guī)定各參與主體間的職責與分工，鼓勵、支持與引導新的協(xié)同模式，以政府為主導、學校為橋梁，有機串聯(lián)家庭與社會組織，從而構建政府主導下的“家-校-社”支持模式。