吳云青 陳秀玲

摘要：我國的扶貧工作已取得全面重大勝利，但以相對貧困治理為主要內容的扶貧工作仍任重道遠，因此，對當前我國扶貧政策的科學性、有效性和合理性進行深入分析是十分必要的。以在我國的扶貧政策體系中處于引領性地位的《中共中央? 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》為樣本，基于政策工具和政策內容二維分析框架，對我國扶貧政策工具的運用現(xiàn)狀進行分析研究發(fā)現(xiàn)：扶貧政策內容關注扶貧關鍵領域且分布相對均衡，政策工具內部結構需進一步優(yōu)化完善，政策工具和政策內容之間的匹配性還有待加強，《決定》的實施取得顯著成果。未來應優(yōu)化政策工具的組合配置;加強政策的整體規(guī)劃，提升政策工具內部各細分工具及其與各政策內容之間的協(xié)同性;完善相對貧困治理政策體系及其配套機制。

關鍵詞：政策工具;扶貧;政策內容

中圖分類號：F323.8? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2022）03-0080-12

消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是廣大人民群眾的期盼，更是中國共產黨的莊嚴承諾，我們必須努力踐行。為此，我國制定了一系列政策制度，形成了完善的扶貧政策體系，這為我國扶貧攻堅的順利開展提供了重要遵循和指導。到2020年，我國的扶貧工作已經取得全面重大勝利從而進入了后扶貧時代，在此時期，生存性貧困已被消除，絕對貧困已不復存在，但以人口基數大、貧困維度多、動態(tài)變化明顯、持續(xù)時間久、解決難度高為主要特征的相對貧困仍將在較長的時間內持續(xù)存在。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位，需要解決的矛盾問題和應對的風險挑戰(zhàn)更加復雜多變，相對貧困治理也必將面臨新的更大考驗。在此背景下，在鄉(xiāng)村振興的過程中，十分有必要對當前我國扶貧政策的科學性、有效性和合理性進行深入探討分析。

一、文獻回顧

近年來，扶貧政策的設計與實施一直都是國內外多學科領域專家學者的研究熱點，他們從不同的視角對扶貧政策進行了全方位、多層次的探討分析，相關研究成果為本文提供了很好的參考借鑒。

一是扶貧政策發(fā)展演變研究。政策梳理歸納是開展政策分析評價的基礎前提，崔元培、王建忠和薛慶林將新中國成立以來我國的扶貧政策演變劃分為救濟與平均配置為主的階段、幫扶貧困地區(qū)經濟發(fā)展的階段等五個重要時期[1]。李曉園、鐘偉基于政策文本的分析將新中國成立以來的貧困治理政策演變劃分為六個時期[2]。唐超、羅明忠、張葦錕也將我國扶貧政策的發(fā)展劃分為六個時期，即單一性時期、區(qū)域性時期、全國性時期、參與式時期、多元性時期和精準性時期[3]。二是各類型扶貧政策及其效用的研究。Ali E等基于實證數據分析了財政轉移支付政策對于伊朗扶貧績效的影響[4]。陳平路、毛家兵和李蒙基于2010—2014年4省8縣扶貧開發(fā)建檔立卡的數據資料，分析了我國教育扶貧政策的效應[5]。顧寧、劉洋基于在遼寧省阜新市對于既往貧困戶的調查數據資料，分析了產業(yè)扶貧政策對于農戶家庭脆弱性的影響[6]。張文娟、黃繼茂分析了生態(tài)扶貧政策的實施效用[7]。三是扶貧政策實施過程中存在問題的分析。李金龍、楊潔運用街頭官僚理論分析了農村精準扶貧政策實施存在的諸多問題[8]。徐京平、邢蘭若從“互聯(lián)網+”的視角出發(fā)，分析了精準扶貧中存在的問題[9]。程惠霞探討了金融扶貧政策實施中的問題[10]。

政策工具是連接政策目標與其實施績效的橋梁紐帶，是政策制定者宣傳政策、制定理念目標、完成公共治理任務的重要方法手段。選擇科學、適當的政策工具是政策制定者有效達成政策目標的基本保障和前提?；诖?，在鄉(xiāng)村振興的過程中，十分有必要開展政策工具視角的扶貧政策梳理研究，以揭示當前政策工具在我國扶貧領域運用中存在的問題，分析扶貧政策未來的著力點與發(fā)展趨勢，為今后相對貧困治理政策的制定與優(yōu)化創(chuàng)新提供借鑒參考。

在我國現(xiàn)行的扶貧政策法規(guī)中，2015年中共中央、國務院印發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）明確了我國扶貧的基本原則、支撐體系及其主要內容等，是我國正式開始精準扶貧偉大事業(yè)的標志與起點，在我國扶貧事業(yè)發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。同時，該政策在我國扶貧政策體系中層級高、系統(tǒng)性強、覆蓋面廣，處于引領性地位。有鑒于此，本文以《決定》作為政策分析樣本。

二、扶貧政策工具分析框架構建

作為公共政策研究的重要維度，政策工具的研究最早出現(xiàn)于20世紀50年代，但直到80年代才逐漸興起，在90年代，該研究得到了快速發(fā)展進而成為政策科學的研究焦點之一。借鑒已有相關研究成果，本文將扶貧政策工具界定為政府為實現(xiàn)提升扶貧績效、消除貧困的政策目標而采取的一系列手段、方式和方法的集合體。在此基礎上，本文建立了扶貧政策工具——內容分析框架，并進一步深入探討各級各類政策工具之間的配置組合特征和政策內容的布局特點。

（一）X維度：基本政策工具維度

政策工具有不同種類劃分，有自愿型、強制型和混合型[11，12]，供給型、環(huán)境型與需求型[13，14]，基本型、戰(zhàn)略型與綜合型[15]等分類體系。其中，Rothwell和Zegveld的供給型、環(huán)境型與需求型分類方法強調政策實施中供給與需求協(xié)調銜接的重要性，強調市場機制的調節(jié)作用和政府的宏觀調控角色，在學術界得到普遍認同和廣泛認可。同時，該分類方法與《決定》凸顯供給、需求和環(huán)境營造在扶貧工作中重要作用的基本設計思路相契合，因此，本文將以該方法作為分析工具。依據推拉理論，扶貧事業(yè)的發(fā)展進步是“推力”“拉力”和“中間力量”相互作用、協(xié)同共進的結果，三種工具分別發(fā)揮直接推動作用、直接拉動作用和間接影響作用，三方面的力量共同推動扶貧事業(yè)的發(fā)展進步（見圖1）。

具體來說，供給型政策工具是政府通過多種途徑為扶貧事業(yè)的發(fā)展提供資源保證與發(fā)展條件，賦能各扶貧要素，激發(fā)它們的活力能量。依據推動模式的差異性，其又可被劃分為若干細分工具，比如教育培訓、資金投入、基礎設施建設、信息交流服務等。需求型政策工具是指政府通過對外交流、服務外包等多種方式拓寬扶貧資金的來源、拓展扶貧渠道、促進相關產業(yè)發(fā)展，更合理地調節(jié)相關市場的供需關系，穩(wěn)定市場秩序。環(huán)境型政策工具是指政府根據貧困地區(qū)的不同區(qū)位和資源稟賦特點等來制定適合本地發(fā)展的扶貧發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和策略性措施等，其主要通過優(yōu)化外部環(huán)境來支持扶貧發(fā)展，實現(xiàn)政策目標，其效應往往是間接的。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（二）Y維度：政策內容維度

政策工具雖然能夠直觀有效反映政策制定者對于各種政策工具的選擇傾向性，表明為實現(xiàn)政策目標所采取的方法和手段，但卻不能深刻、全面揭示政策所蘊含的內部規(guī)律特征，開展政策內容分析勢在必行?；谡呶谋荆塾诜鲐毮繕说倪_成，本文將《決定》的政策內容分解為社會保障、資源整合和能力建設三個維度。其中，社會保障是扶貧政策制定的出發(fā)點和立足點，主要表現(xiàn)為解決溫飽問題及實行相關兜底支持保障。資源整合是政策執(zhí)行的重要手段和必要途徑，政府通過將貧困地區(qū)的經濟、社會、自然等公共資源進行高效整合與利用，可以為扶貧提供物質條件，保障脫貧攻堅穩(wěn)步推進。在很多貧困地區(qū)，貧困的發(fā)生往往是貧困戶自身能力欠缺所導致的，單純的外部“輸血式”幫扶很難從根本上幫助其徹底脫貧，這種貧困也往往具有較強的傳遞性、累積性。要實現(xiàn)穩(wěn)定持久脫貧，扶貧工作必須要著眼于貧困戶自我發(fā)展意識與能力的培育提升，補齊他們自我發(fā)展的短板，增強其脫貧致富的內生動力。因此，也將能力建設作為政策內容的重要維度。

（三）二維分析框架的構建

基于上述X、Y維度的理論分析，本文設計了我國扶貧政策二維分析框架（見圖2）。

三、基于政策工具的扶貧政策分析

（一）《決定》政策文本內容編碼

以需求型、供給型、環(huán)境型政策工具分類及其細分類別（資金投入、稅收優(yōu)惠、市場塑造等）、能力建設、資源整合與社會保障等政策內容為分析類目，以《決定》文本的政策條款為基本分析單元進行編碼處理，形成表1所示的編碼表（局限于篇幅，在此只列出部分內容）。

（二）對《決定》的X維度分析

依據X維度的分類標準，對已經編碼的《決定》政策單元進行歸類，三類工具的頻次分布見表2。

由表2可知，總體而言，《決定》統(tǒng)籌運用了三種政策工具，這為我國扶貧事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，提供了全方位、多層次的激勵支持。從統(tǒng)計結果來看，三種政策在具體應用中具有顯著的差異性，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具的使用頻率依次減少，他們占全部政策工具的比例依次分別為69.67%、26.43%和3.90%。這表明我國政府對于環(huán)境型政策工具有較強的偏好，注重運用該類工具來推動扶貧事業(yè)發(fā)展，對于其他兩類尤其是需求型政策工具的應用較少。

1.環(huán)境型政策工具使用較多

由表2可知，《決定》意在通過環(huán)境型政策工具的大量使用為扶貧攻堅營造良好氛圍環(huán)境，但是各細分工具的使用有較大差異，較多地使用了目標規(guī)劃、策略性措施、金融支持和法規(guī)管制工具。目標規(guī)劃主要是從宏觀層面和長遠角度對扶貧事業(yè)發(fā)展進行系統(tǒng)性規(guī)劃和整體布局，具有系統(tǒng)性、全面性和長遠性的特點，占比為25%。比如《決定》提出，健全弱勢群體關愛服務體系、制定扶貧產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開展健康扶貧行動、實施健康扶貧工程。策略性措施是目標規(guī)劃的進一步細化、具體化，它的使用頻率最高，占比達到36.64%，這說明政府希望通過扶貧工作體系機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)提升扶貧效率的目的，但一些策略性措施的適用性還有待進一步驗證和優(yōu)化。金融是經濟發(fā)展的血脈，更是扶貧工作的基石，金融扶貧是我國扶貧攻堅的核心內容和重要支撐。《決定》從農業(yè)保險、金融服務基礎設施建設、扶貧金融產品創(chuàng)新、扶貧金融機構設置、扶貧金融激勵等多方面對金融支持服務扶貧攻堅作出規(guī)定。金融服務政策工具的使用頻率也較高，占比為17.67%。法規(guī)管制方面的舉措也較多，所占比例為19.40%，涉及社會監(jiān)督、責任追究、扶貧干部作風建設、領導責任制等內容。比如《決定》提出，要建立中央對省一級黨委政府扶貧績效考核辦法，建立逐級督察制度。稅收優(yōu)惠政策工具使用頻率較低，占比僅1.29%，這顯然不符合我國構建扶貧“大格局”的目標規(guī)劃，需要進一步完善強化相關稅收優(yōu)惠政策，通過經濟手段調動廣大企業(yè)、社會組織等參與扶貧的積極性和創(chuàng)造性。

2.供給型政策工具運用略顯不足

在所有的政策工具中，供給型政策工具運用頻率相對較小。針對各扶貧要素活力不夠的現(xiàn)狀，《決定》從人、財、物、信息等多個方面作出規(guī)定，形成了促進扶貧事業(yè)發(fā)展的政策組合拳。其中，人才培養(yǎng)工具（占比為43.18%）通過實施教育扶貧工程、新型職業(yè)農民培訓、人才支持培養(yǎng)計劃、致富帶頭人培訓工程、扶貧開發(fā)隊伍建設等為扶貧提供智力和人才支撐。資金投入工具（占比為11.36%）主要通過發(fā)揮政府投資引導作用、調整財政支出結構、加大扶貧資金投入等建立完善財政投入扶貧攻堅的長效機制?；A設施的落后殘缺往往是各貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的桎梏。多年來各地方也都注重把基礎設施建設作為扶貧攻堅的重要手段，《決定》中基礎設施建設工具使用也相對較多，占比為23.86%。比如《決定》提出，支持貧困地區(qū)根據當地土地利用現(xiàn)狀及扶貧開發(fā)現(xiàn)實需求調整土地利用總體規(guī)劃，支持在有條件的貧困地區(qū)優(yōu)先開展土地利用政策改革試點，給予扶貧項目用地支持，等等。在當前的信息化時代，信息的獲取、流通與開發(fā)對于扶貧工作十分關鍵，信息服務（占比為21.59%）工具著力完善扶貧數據庫，補齊農村網絡通信建設短板。比如《決定》提出，建立扶貧信息管理系統(tǒng)，推進貧困村的寬帶網絡建設，加強貧困地區(qū)的電商平臺建設，等等。

3.需求型政策工具應用較少

在倡導充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，鼓勵支持各類經濟社會主體廣泛深入參與扶貧工作的背景下，需求型政策工具是必不可少的。但從整體來看，《決定》對于需求型政策工具使用較少，這應成為未來扶貧政策優(yōu)化完善的重要方向。從政策工具的內部結構來看，超過50%的需求型政策工具為市場塑造工具，其原因可能主要在于貧困地區(qū)大多區(qū)位條件較差，市場意識淡薄，市場化程度較低，難以有效利用當地的資源稟賦條件。基于此，地方政府大多注重運用有效的政策工具為當地產業(yè)發(fā)展搭建平臺、拓展市場。比如《決定》提出，通過一些市場化手段吸引社會資本到貧困地區(qū)投資，基于各地資源稟賦發(fā)展特色產業(yè)打造產業(yè)核心競爭力。而諸如對外交流等政策工具應用較少，服務外包政策工具根本就沒有涉及，這些政策工具的薄弱或缺失也為未來我國扶貧政策的優(yōu)化完善預留了空間潛力。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（三）對《決定》的Y維度分析

在上述分析的基礎上，將X維度與Y維度進行交叉分析，可以得到如圖3所示的分析結果。以能力建設為內容的政策工具使用頻率最高，占比達到37.54%，這意味著我國政府在扶貧攻堅工作中，越來越重視扶貧對象“造血”能力的培養(yǎng)與提升。比如《決定》提出，要加強教育脫貧，加大貧困人群特殊教育、技能培訓的力度，加強貧困地區(qū)基礎設施建設，等等。在該內容維度，分別有100條、18條、7條使用了環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。以資源整合為內容的政策工具占比為34.23%，這說明我國政府已經充分認識到整合資源、凝聚工作合力、構建大扶貧格局在扶貧開發(fā)中的關鍵作用，在此內容維度，分別有78條、30條、6條使用了環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。以社會保障為核心的政策工具占比為28.23%。比如《決定》提出，要加強農村社會保障體系建設，健全社會弱勢群體關愛服務體系等。在此內容維度，使用環(huán)境型、供給型政策工具的分別有54條、40條，需求型政策工具沒有應用。需要認識到的是，盡管扶貧中的社會保障服務是一種公共物品或準公共物品，需要以政府為主體的公共部門承擔供給責任，但是在具體的提供方式上可以充分吸納市場機制的成熟做法，更加靈活多樣，以提高服務的可及性和效率。比如，在農村人才培養(yǎng)方面，可以采取政府購買服務或服務外包等方式開展教育培訓和技能培養(yǎng);在貧困人口的養(yǎng)老方面，政府可以在發(fā)揮投資引導作用的同時，積極采取措施，通過拓寬社會投資渠道等方式推動養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展。

（四）對《決定》的分析結論

1.政策內容關注關鍵領域且分布相對均衡

政策內容關注能力建設、整合資源和社會保障三個扶貧關鍵領域，以能力建設為內容的政策工具使用頻率最高，占比達37.54%，以資源整合為內容的政策工具占比為34.23%，社會保障方面的政策工具占比為28.23%。政策內容在各個關鍵領域的布局相對均衡，這有利于促進各扶貧領域工作的協(xié)同、可持續(xù)推進，進而形成推動貧困問題解決的強大合力。

2.政策工具內部結構性可進一步優(yōu)化完善

《決定》對于政策工具的運用尚不均衡，環(huán)境型政策工具使用相對較多，供給型政策工具使用較少，需求型政策工具使用更少。在環(huán)境型政策中，稅收優(yōu)惠運用較少。人才培養(yǎng)、信息服務等成為供給型政策工具的重要技術方法，但資金投入工具運用較少。需求型政策工具對于對外交流、政府采購等工具應用較少，服務外包政策工具沒有涉及。盡管政策工具的不同組合運用反映了政策制定者對于政策工具的不同偏好，但從長遠來看，政策工具組合結構性有待進一步優(yōu)化完善，以利于扶貧政策的實施及貧困問題的長久穩(wěn)定解決。

3.政策工具和內容之間的匹配性有待加強

事實上，政策工具和內容的合理組合是一項政策得以順利高效實施的關鍵所在，提高二者的匹配性，有利于扶貧工作持續(xù)深入推進。

四、《決定》的實施情況及成效分析

（一）《決定》的配套政策體系逐步完善

作為扶貧領域的綱領性政策，《決定》的相關條款具有相對抽象性和一般性，其實施需要一系列配套政策“保駕護航”。我國高度重視對于《決定》的配套政策體系建設，經查詢國務院政策文件庫、北大法寶等數據庫，發(fā)現(xiàn)自《決定》頒布實施以來，我國頒布實施的相關扶貧行政法規(guī)、部門規(guī)章達到了180余個，這些政策文件從財稅支持、基礎設施建設、就業(yè)幫扶、生態(tài)振興、科技幫扶、產業(yè)幫扶、社會保障、衛(wèi)生健康等多方面對《決定》進行細化、深化，相關政策規(guī)定具有較強的針對性和可操作性，為《決定》政策目標的達成提供了重要支撐。

（二）貧困地區(qū)內生發(fā)展能力進一步提升

內因是決定事物發(fā)展的根本性因素，貧困地區(qū)的脫貧最終還要依靠貧困群體的自身努力?；诖耍覈姆鲐毠ぷ魈貏e重視對貧困群體內生發(fā)展能力的培養(yǎng)，將物質扶貧與精神扶貧有機結合。依照《決定》提出的“堅持群眾主體，激發(fā)內生動力”，“著力加強教育脫貧”的要求，2016年以來，我國頒布實施的教育培訓領域扶貧政策就有10余個，比如2019年人力資源社會保障部頒布的《國務院扶貧辦關于深入推進技能脫貧千校行動的實施意見》，圍繞“面向建檔立卡貧困家庭學生和勞動者開展技工教育和職業(yè)培訓”出臺意見措施，有效增強了目標群體的自我發(fā)展能力。我國的扶貧工作特別重視完善貧困地區(qū)的發(fā)展條件，優(yōu)化其外部發(fā)展環(huán)境，增強其“造血”功能。2016年以來，我國頒布實施的基礎設施建設領域政策文件就有10余個，涉及水利建設、道路交通、住房建設、電力和網絡、農村人居環(huán)境整治等領域。

（三）貧困地區(qū)的內涵式高質量發(fā)展成效初顯

當前，我國的經濟社會發(fā)展已進入高質量發(fā)展階段，扶貧工作亦是如此。近些年，我國高度重視科技扶貧，以科技賦能貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展。依照《決定》提出的“發(fā)揮科技、人才支撐作用”要求，2016年以來頒布實施了多項政策。比如科技部等部門聯(lián)合制定了《科技扶貧行動方案》、農業(yè)農村部發(fā)布了《農業(yè)農村部辦公廳關于進一步推動科技助力產業(yè)扶貧的通知》，這些政策都在不同程度上了提高了貧困人口的科技素養(yǎng)，提高了貧困地區(qū)的產品競爭力和產業(yè)發(fā)展效益?！盎ヂ?lián)網+”扶貧模式發(fā)展迅速，相關政策體系日益健全，2016年以來頒布實施了10余項相關政策。比如人力資源社會保障部辦公廳等部門聯(lián)合制定的《“數字平臺經濟促就業(yè)助脫貧行動”方案》、中國殘聯(lián)等部門聯(lián)合制定的《電子商務助殘扶貧行動實施方案》，等等。依據商務大數據，2020年全國農村網民達3.09億，農村網絡零售額達1.79萬億元，農產品網絡零售額達4158.9億元，新的扶貧模式極大地促進了農村經濟的高質量發(fā)展。生態(tài)扶貧成效顯著，2018年頒布實施了《生態(tài)扶貧工作方案》，2020年頒布實施了《關于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果? ?進一步推進鄉(xiāng)村振興的指導意見（2020—2022年）》，貧困地區(qū)在“增綠”的同時，貧困人口增收明顯，生態(tài)扶貧成為助力扶貧、提高貧困地區(qū)綠色發(fā)展水平的重要抓手。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（四）注重問題導向，積極回應扶貧領域的新情況新問題

我國的扶貧工作始終堅持問題導向，在對扶貧作出長遠、全面、系統(tǒng)規(guī)劃設計的同時，積極回應新情況新問題，確保扶貧工作能夠始終在預設的軌道推進。2018年，為落實黨的十九大提出的精準扶貧的部署，著眼于按時完成脫貧攻堅任務，集中力量攻克扶貧中的難中之難，中共中央、國務院頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，為脫貧攻堅取得最終勝利起到了把舵領航的作用。在脫貧攻堅即將取得決定性勝利的2020年，新冠肺炎疫情突然來襲，對扶貧工作造成嚴重沖擊。我國政府積極應對這種突發(fā)情況，2020年頒布實施了多個協(xié)同推進疫情防控和扶貧攻堅的政策文件。比如《關于做好新冠肺炎疫情防控期間脫貧攻堅工作的通知》《關于積極應對新冠肺炎疫情影響切實做好扶貧小額信貸工作的通知》《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控和脫貧攻堅有關工作的通知》《關于新冠肺炎疫情防控期間維護貧困戶合法權益的公告》，取得了抗擊新冠肺炎疫情和脫貧攻堅的雙戰(zhàn)雙捷。

（五）構建了政府主導的大扶貧格局

圍繞《決定》提出的堅持政府主導，增強社會合力，構建大扶貧格局的要求，一方面，政府積極發(fā)揮核心領導作用，在建章立制、引導激勵、財政投入、考核督查等方面積極作為，始終引領脫貧攻堅沿著正確方向前進。2016年以來頒布實施了《中央專項彩票公益金支持貧困革命老區(qū)脫貧攻堅資金管理辦法》《關于進一步加強財政扶貧資金監(jiān)管工作的指導意見》《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》等。另一方面，積極引導動員社會力量參與扶貧，比如，為引導社會組織積極參與，國務院扶貧開發(fā)領導小組在2017年就制定了《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，此后于2019年，國務院扶貧辦綜合司又頒布了《國務院扶貧辦綜合司? 民政部辦公廳關于規(guī)范社會組織參與脫貧攻堅工作的通知》。在多方聯(lián)動、多維聚力下，構建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，形成了扶危濟困的社會氛圍，凝聚起決戰(zhàn)脫貧攻堅的磅礴力量?，F(xiàn)行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，脫貧群眾更加自立自強，精神面貌煥然一新，全國832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列;脫貧地區(qū)整體面貌發(fā)生歷史性變化，經濟社會發(fā)展水平大踏步趕上;黨在農村的執(zhí)政基礎更加牢固，黨群干群關系顯著改善[16]。

五、對于相對貧困治理政策的啟示

基于上述分析，考慮到新時代的特點以及未來我國相對貧困治理面臨的新環(huán)境、新挑戰(zhàn)，著眼于提升我國扶貧政策的科學性和可實施性，未來我國的相對貧困治理政策應注意從以下幾方面進行優(yōu)化提升。

（一）優(yōu)化政策工具的組合配置

任何政策工具的不足或缺失都會掣肘政策的順利實施。基于《決定》中政策工具結構性問題，未來我國的相對貧困治理應做好政策工具優(yōu)化配置的文章。提高供給型和需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮其推動與拉動扶貧事業(yè)發(fā)展的作用，要依據我國相對貧困治理的實際需求，酌情降低環(huán)境型政策工具的運用。政策工具效應的持久性是有差異的，應優(yōu)化短期效應政策工具與長期效應政策工具的組合配置，適當降低短期效應顯著的策略性措施的運用頻率，持續(xù)加強人才培養(yǎng)、扶貧產業(yè)培育、制度政策創(chuàng)新等長期效應明顯的政策工具的運用，以提升相對貧困治理的內生力量。在供給型政策工具中，應進一步拓寬扶貧投資渠道，加大農田水利、電商物流設施、田間道路等薄弱環(huán)節(jié)的補強力度，完善幫助農民增收、實現(xiàn)共同富裕的條件。在加大需求型政策工具使用力度的同時，要進一步優(yōu)化其內部結構，著重從服務外包、政府采購、對外交流等層面為扶貧發(fā)展提供多元驅動力量。

（二）加強整體規(guī)劃，提高政策工具內部及其與政策內容之間的協(xié)同性

政策實施績效是多種政策工具相互配合、協(xié)同合作、共同發(fā)力的結果，任何政策工具都是無法單獨發(fā)揮作用的，它們都是高一層次的政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)，政策工具的選擇要注意其與相關政策工具的協(xié)同性。基于此，扶貧政策的制定應注重整體性規(guī)劃，明確各個政策工具的目標任務及其相互之間的互補、承接關系，強化它們之間的協(xié)同配合，保證扶貧政策的行穩(wěn)致遠。扶貧政策的制定還要注重政策工具和政策內容之間的匹配性，針對具體的政策內容，善于綜合運用多種政策工具，多維度、全方位為相對貧困治理提供支持。

（三）完善相對貧困治理政策體系及其配套機制

扶貧是多部門相互協(xié)同配合，面向復雜多變問題矛盾的系統(tǒng)工程，相對于消除絕對貧困，相對貧困治理難度更大，任務更艱巨?；诖耍龊孟鄬ω毨е卫淼捻攲釉O計，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，完善扶貧推進機制，加強不同層級、領域政策的協(xié)調統(tǒng)籌，完善包括技術規(guī)范、行業(yè)標準、目標規(guī)劃、法律法規(guī)在內的相對貧困治理政策體系及其配套機制。同時，政策工具也不是一經選定就長久不變的，要在深入客觀分析研判的基礎上預先打造一個“適應性強、涉及面廣、種類多、相互支持配合”的貧困治理政策工具箱。

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An Analysis of China's Poverty Alleviation Policy from the Perspective of Policy Instruments

WU Yunqing， CHEN Xiuling

Abstract： Although China's poverty alleviation has achieved comprehensive victories， much endeavor is expected for relative poverty alleviation. It is necessary to carry on an in-depth analysis on the current poverty alleviation policy in a scientific， effective and rational way. Taking the "Decision on Winning the Tough Battle Against Poverty" issud by the CPC Central Committee and the State Council as the object of study and based on the two-dimensional analysis framework of policy instruments and components， the paper analyzes the current state of using poverty alleviation policy instruments. The study shows that the policy contents are evenly distributed and focus on key areas， that there are structural imbalances within the policy instruments， and that the degree of coordination between policy instruments and contents is not high. Notable results have been achieved in implementing the "Decision". In the future， the combination and balance of policy instruments should be optimized， the overall planning for poverty alleviation policies should be strengthened， the synergy between policy instruments and that between policy instruments and contents should be improved， and the relative poverty alleviation policy system and the supporting mechanisms should be further improved.

Key words： policy instruments; poverty alleviation; policy contents

責任編輯：翟? ?祎6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4