天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：弱勢群體保護工作是一項社會性的系統(tǒng)工程，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和人民的切身利益。檢察機關(guān)支持起訴是關(guān)系弱勢群體權(quán)益保障的重要民生工作，對促進社會公平正義有重要的意義?；谥С制鹪V與弱勢群體保護的天然聯(lián)系，檢察機關(guān)應當堅持能動司法，積極參與社會治理，以支持起訴為切入點，強化履職盡責，探尋保護弱勢群體的檢察之道。

關(guān)鍵詞：民事檢察 支持起訴 弱勢群體保護

進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長。隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民工、下崗職工等弱勢群體。如何滿足這一特殊群體的切身需要，檢察機關(guān)通過民事支持起訴職能已然給出積極的回應。通過總結(jié)已有的實踐經(jīng)驗，正視現(xiàn)存的問題，反思解決之道，不斷推動支持起訴制度更加完善，才能為保護弱勢群體提供更優(yōu)的檢察模式，貢獻更實的檢察力量。

一、民事支持起訴與弱勢群體保護的內(nèi)在聯(lián)系

（一）弱勢群體的界定

什么是弱勢群體？目前立法上沒有明確的概念性規(guī)定。從本原上看，弱勢群體屬于社會學的基本范疇。“從社會學視角看，社會弱者是一個在社會性資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體?！盵1]任何一個社會群體的出現(xiàn)，都離不開特定的時代背景?！拔覀兯v的弱勢群體是在改革時期分化和顯現(xiàn)出來的一個特殊群體，它的產(chǎn)生是多種復雜因素綜合作用的結(jié)果，只有在特定的時空構(gòu)架中，才能較為全面地理解其個性特征。”[2]當今社會，公民的權(quán)利意識日益強烈，對自身的利益滿足更為關(guān)注，這其中弱勢群體的需求更甚。從法學的角度，我們可以將弱勢群體的概念界定為“由于主客觀原因所導致的，在社會生活中權(quán)利欠缺或?qū)崿F(xiàn)障礙的處于社會不利地位的人群”[3]。

那么，弱勢群體的范圍包括哪些？我們認為，可以根據(jù)“生活弱勢、就業(yè)弱勢、生理弱勢、年齡弱勢” [4]進行列舉式劃分，同時以其他弱勢作概括式兜底。生活弱勢群體主要是指沒有穩(wěn)定收入或收入較低的社會階層;就業(yè)弱勢群體主要是指農(nóng)村貧困人口、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗職工、失業(yè)人員等在就業(yè)競爭中處于劣勢地位、求職困難的人群;生理弱勢群體主要是指身患疾病和殘疾的人、婦女、精神病人等在生理上存在某種弱勢的群體;年齡弱勢群體主要包括老年人、兒童、未成年人等。其他弱勢的范圍要根據(jù)弱勢群體的定義，結(jié)合個案情況，并綜合特定的情勢環(huán)境加以區(qū)分。

（二）支持起訴概述

1.支持起訴的概念。從字面意思看，支持有支援、幫助之意，起訴是指向人民法院提起訴訟，支持起訴的基本概念是指幫助受損害主體向人民法院提起訴訟。《實用訴訟法學新詞典》的定義是，對于損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的侵害行為，受害方由于某種特殊原因未起訴，機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位有權(quán)支持受害的單位或個人向人民法院起訴，要求給予司法保護[5]。

我國民事訴訟法第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。根據(jù)該條的規(guī)定，可以對支持起訴作如下定義，即國家、集體或個人的民事權(quán)益受損時，法律規(guī)定的主體可以支持受損害的組織或個人向人民法院提起訴訟。

2.支持起訴的具體內(nèi)容。第一，支持起訴的對象。支持起訴并不是保護所有的組織或個人，只有民事權(quán)益因侵權(quán)等行為受損的組織或個人才符合條件。第二，支持起訴的主體。法律對支持起訴的主體資格作出限定，從司法實踐看，能夠作為支持起訴主體的應該是對受侵害的組織或個人負有特定保護職責的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位。第三，支持起訴的前提。支持起訴要充分尊重當事人的意思自治，必須是在享有訴權(quán)的組織或個人有起訴意愿但存在起訴困難、不便等訴訟能力欠缺情形的情況下啟動。另外，如果受損害的組織或個人已經(jīng)向法院提起訴訟，那么，支持起訴程序亦不能再啟動。第四，支持起訴主體與對象在訴訟中的地位。支持起訴主體不是案件的當事人，不享有當事人的訴訟權(quán)利與義務，不可以直接向人民法院提起。支持起訴的對象享有訴權(quán)，是訴訟法上的適格當事人，可以以自己的名義向人民法院提起訴訟。

3.支持起訴的理論基礎(chǔ)。第一，社會干預主義與處分原則的平衡。我國的支持起訴在本質(zhì)上也是一種干預主義。但是，這種干預主義不同于前蘇聯(lián)的全面干預，是經(jīng)過揚棄式改造并以尊重當事人處分原則的干預主義。處分原則要求充分尊重當事人的意志自由，由當事人處分享有的民事程序和實體權(quán)利。但是，處分原則也不是絕對的自由，行使處分權(quán)不能損害國家、集體以及他人的合法權(quán)益。我國的支持起訴，雖然其中也有檢察機關(guān)等公權(quán)力對當事人私權(quán)的干預，“但是不論是程序的開啟，還是支持的過程都以當事人的意愿為主要前提，可看作是一種社會干預主義和處分原則的平衡結(jié)果”[6]。第二，現(xiàn)代訴權(quán)理論。現(xiàn)代訴權(quán)理論強調(diào)，訴權(quán)于當事人而言是一種救濟權(quán)，即在自身權(quán)益受損時有尋求公權(quán)利救濟的權(quán)利。這種救濟權(quán)既包括程序救濟，也包括實體救濟。當客觀存在的弱勢群體行使訴權(quán)的阻礙出現(xiàn)時，作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院依法進行干預就顯得尤為必要。“支持起訴的立法意旨在幫助非出于權(quán)利處分意愿而未起訴的受害人，使他們可以在訴訟中與對方當事人站在同一起跑線上，并通過司法程序?qū)崿F(xiàn)自己的合法權(quán)益。”[7]

（三）民事支持起訴與弱勢群體保護的邏輯分析

1.堅持以人民為中心。弱勢群體在合法權(quán)益受損害時，對如何維權(quán)、如何啟動司法程序的需求更加強烈。以人民為中心的發(fā)展思想就是要把檢察工作深深扎根于人民群眾之中，充分保障人民群眾特別是弱勢群體的切身利益?？梢哉f，檢察機關(guān)的支持起訴將會承擔更多職責和使命，努力化解矛盾糾紛，疏解社會問題，讓人民群眾成為最大受益者。

2.雙贏多贏共贏。最高檢黨組提出的“雙贏多贏共贏”監(jiān)督理念強調(diào)，要通過法律監(jiān)督，與其他辦案機關(guān)共同解決問題、補齊短板，推進嚴格執(zhí)法、公正司法。“雙贏”體現(xiàn)的是檢察機關(guān)與其他辦案機關(guān)之間的通力協(xié)作，“多贏、共贏”則不只是包括這方面，更為關(guān)鍵的是要為當事人解決實質(zhì)問題。檢察機關(guān)的支持起訴，不僅可以幫助有起訴意愿但缺乏能力的弱勢群體及時進入訴訟程序、主張權(quán)利;還能監(jiān)督人民法院依法進行裁判、啟動執(zhí)行程序，更可以有效彰顯檢察機關(guān)的擔當作為、司法為民以及監(jiān)督自信。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

3.推進社會治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會突出強調(diào)，社會治理是國家治理的重要方面。檢察機關(guān)作為創(chuàng)新社會治理的重要力量，在推進社會治理現(xiàn)代化上承擔重要責任，應當不斷參與并完善利益訴求表達機制以及社會矛盾調(diào)處機制。弱勢群體雖然數(shù)量眾多，但由于擁有的社會資源較少且非常分散，訴求依托多元化雜亂無序，就需要借助檢察機關(guān)的力量有序幫助弱勢群體發(fā)聲，使其利益訴求及時導入法治軌道解決。當然起訴并不一定是解決矛盾最好的方法，要積極借鑒“楓橋經(jīng)驗”，以訴促調(diào)，堅持“齊之以法、曉之以理、動之以情”的原則，合情合理地幫助弱勢群體化解爭議。

二、民事支持起訴保護弱勢群體的適用現(xiàn)狀

（一）民事支持起訴保護弱勢群體工作取得的成績

近年來，民事支持起訴保護弱勢群體工作實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，檢察機關(guān)已然成為支持起訴的主要主體。2019年，全國檢察機關(guān)共受理民事支持起訴案件18510件，支持起訴15419件;2020年，全國檢察機關(guān)共受理民事支持起訴案件32546件，支持起訴24355件。2021年1至9月，全國檢察機關(guān)共受理民事支持起訴案件41966件，同比上升87.9%;支持起訴29303件，同比上升70.1%。2021年11月，最高人民檢察院發(fā)布了第三十一批指導性案例（民事支持起訴主題），對檢察機關(guān)依法履行民事支持起訴職能，保障弱勢群體平等行使訴權(quán)有重要的指導意義。[8]以上司法數(shù)據(jù)和指導性案例的發(fā)布充分說明，民事支持起訴在維護弱勢群體合法權(quán)益，解決矛盾糾紛，穩(wěn)定社會秩序上有良好的效果。

（二）民事支持起訴保護弱勢群體工作存在的問題

1.對支持對象的審查標準不統(tǒng)一。立法雖然規(guī)定了支持起訴制度，但是并沒有進行明確的細化。司法實踐中，哪些主體可以成為支持起訴的對象，檢察機關(guān)沒有形成統(tǒng)一的標準，“是否支持以該檢察機關(guān)對法律的理解和辦案經(jīng)驗自行決定”[9]。目前，通說主要以是否弱勢作為支持起訴的對象標準。顯而易見的如，民事行為能力不足的未成年人、老人、精神病人等;經(jīng)濟能力較低的農(nóng)民工、下崗工人、低收入人群等。至于公司高管、企事業(yè)單位的職工等人群，有的地方檢察機關(guān)也將其作為支持起訴的對象。這種納入方法認為該部分人群屬于相對弱勢群體。但是筆者認為，該解釋并不具有說理性，基于公司高管、企事業(yè)單位職工的社會地位及經(jīng)濟能力，其完全可以通過購買法律服務滿足的自己的需求。故，支持對象的審查標準不統(tǒng)一可能導致檢察權(quán)的濫用，增加不必要的司法成本，違背支持起訴的立法宗旨。

2.支持方式不統(tǒng)一。立法對支持起訴的方式?jīng)]有作明確的規(guī)定。司法實踐中，有兩種方式，一是經(jīng)濟支持，另一是法律支持?！敖?jīng)濟支持是在當事人極端困難下采取的物質(zhì)幫助，這種困難直接導致當事人無法進行訴訟，進而予以支持的方式?！盵10]如為當事人發(fā)放司法救助金。法律支持主要是為當事人提供法律咨詢服務，尋求法律援助、指派訴訟代理人、制發(fā)支持起訴書等。這兩種方式是否均為必須完成的規(guī)定動作，還是由檢察機關(guān)根據(jù)個案自行決定，應予以明確，以防檢察權(quán)過多介入到私權(quán)中。

3.支持程序不統(tǒng)一。立法沒有明確支持起訴要遵循的程序。民事訴訟是平等主體之間的爭議解決程序，在民事支持起訴案件中檢察機關(guān)幫助其中一方當事人調(diào)查收集證據(jù)，勢必會造成“兩造”的不平衡，存在一定爭議。案件起訴到法院后，檢察機關(guān)是否要出席法庭，各地檢察機關(guān)做法不一。絕大多數(shù)檢察機關(guān)認為出庭與否沒有實質(zhì)影響，因為檢察機關(guān)通常只宣讀支持起訴書，不發(fā)表具體意見，只有極少數(shù)檢察機關(guān)派員出庭。

4.支持效果不統(tǒng)一。檢察機關(guān)辦案要堅持政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一，這涉及檢察機關(guān)民事支持起訴如何確保履職到位的問題。實現(xiàn)辦案效果的統(tǒng)一，要準確把握以下重要節(jié)點：訴前和解（調(diào)解）、案件起訴到法院、訴中和解（調(diào)解）、人民法院支持當事人的訴訟請求、被執(zhí)行案款到位等節(jié)點。究竟以哪一節(jié)點作為辦案效果的評價標準，各地做法不一。

三、民事支持起訴保護弱勢群體工作的完善與強化

（一）民事支持起訴的基本遵循

1.合法性原則。合法性原則是檢察機關(guān)應當堅持的首要原則。檢察機關(guān)不具有當事人的訴訟地位，不能替代當事人提起訴訟，也不能成為當事人的訴訟代理人。在支持起訴過程中，檢察機關(guān)要妥善處理好與原告、被告、人民法院之間的關(guān)系，遵守現(xiàn)行法律規(guī)定和民事訴訟程序。既不因擔心監(jiān)督失范而“畏手畏腳”，也不會因濫用權(quán)力而“跨越雷池”。

2.確有必要原則。這其中的“必要”就是啟動支持起訴程序要把握的“度”。一般而言，多數(shù)弱勢群體的案件都可以通過向工會、行政機關(guān)、法律援助機構(gòu)等尋求幫助得到有效解決，檢察機關(guān)不能過早、非必要的介入，避免檢察權(quán)不當干預當事人私權(quán)的行使。同時，應堅持以當事人申請為原則，以檢察機關(guān)主動介入辦理為例外，嚴格限制檢察機關(guān)對弱勢群體支持起訴案件的啟動。

3.有限性原則。支持起訴設(shè)立的價值是為了保護社會公共利益和幫助弱勢群體，基于法律監(jiān)督機關(guān)的特殊定位，檢察機關(guān)在支持起訴的同時應當保持客觀、公正立場，尊重當事人的處分權(quán)，尊重民事訴訟法確立的舉證責任規(guī)則，充分聽取雙方當事人的陳述和意見，不可介入太多、太深。這就要求檢察權(quán)的運行要有限且適當。并非所有的糾紛案件都適合啟動司法程序解決，檢察機關(guān)介入支持起訴案件，不能惟向法院起訴論。在訴前階段，對于可以協(xié)商的糾紛，在合法、合理、自愿的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)可以組織有關(guān)當事人進行和解。檢察機關(guān)可以根據(jù)當事人的申請，依法行使調(diào)查核實權(quán)，收集有關(guān)證據(jù)，但應以嚴格依照法定程序、幫助弱勢群體向法院提起訴訟為限。檢察機關(guān)介入支持起訴要尊重法院的獨立審判權(quán)，不能對法官公正審理案件造成不當干預和影響。

（二）嚴格審查標準

2021年6月16日，全國檢察機關(guān)召開的民事檢察工作座談會指出，要準確把握民事訴訟法有關(guān)支持起訴的立法宗旨，對未成年人、老年人、農(nóng)民工、困難群眾等民事主體因訴訟能力欠缺或者較弱而導致訴訟困難的，加大支持起訴力度。對于民事支持起訴案件，我們需要明確對支持對象的審查標準“主客觀一致+主體特定”，即主觀上想起訴，客觀上不能起訴的弱勢群體。主觀上想起訴是指當事人對發(fā)生的糾紛有通過訴訟方式解決的意愿，這是一個基礎(chǔ)條件。如果當事人沒有提起訴訟的想法，那么通常情況下檢察機關(guān)不能過于主動地干預?？陀^上不能起訴是指基于法律上或法律以外的因素形成的阻礙。法律上的因素包括但不限于由于年齡、健康等方面的限制導致的民事行為能力欠缺;法律以外的因素是指在經(jīng)濟實力、專業(yè)水平、技術(shù)能力上處于的相對劣勢。司法實踐中，檢察機關(guān)需要根據(jù)個案的實際情況對“主客觀一致”作出具體判斷。“主體特定”即指弱勢群體。凡是符合“主客觀一致+主體特定”標準的，經(jīng)由當事人申請，檢察機關(guān)應當及時進行受理審查。特殊情況下，如果涉及群體性有社會影響的案件，檢察機關(guān)也可直接予以立案審查。需要注意的是，并不是所有的民事案件都適合檢察機關(guān)介入審查，涉及身份權(quán)的案件，檢察機關(guān)應謹慎對待?！耙驗樯矸輽?quán)不僅涉及當事人的民事權(quán)益，也涉及基本的秩序，更多情況下還涉及當事人之間的情感?！盵11]1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7

（三）明確支持方式

檢察機關(guān)的支持起訴方式不應作過多限制，在充分尊重當事人意愿的前提下，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，以維護當事人合法權(quán)益為出發(fā)點，檢察機關(guān)可以綜合運用不同方式開展工作。對于受教育水平不高、法律知識缺乏的弱勢群體，檢察機關(guān)應及時提供有效的法律咨詢服務，幫助弱勢群體提高法治意識和觀念。民事支持起訴應與法律援助機構(gòu)有效溝通、銜接，共同為保障當事人合法權(quán)益履職盡責。檢察機關(guān)認為當事人以及當事人的訴請符合《法律援助條例》規(guī)定條件的，可以幫助當事人申請法律援助;法律援助機構(gòu)認為當事人及當事人的訴請符合支持起訴條件的，可以將案件線索移送檢察機關(guān)。對為弱勢群體討薪等案件，檢察機關(guān)可以邀請或者接受邀請與行政機關(guān)一道為弱勢群體維權(quán)。一些弱勢群體因民事權(quán)益受損，又無法通過訴訟獲得有效賠償，生活面臨急迫困難，檢察機關(guān)可以按照規(guī)定程序為當事人申請國家救助金。對于需要向人民法院提起訴訟的民事案件，檢察機關(guān)應依法制作支持起訴書，闡明意見。

（四）規(guī)范辦案流程

我國民事訴訟法第63條規(guī)定：“證據(jù)必須查證屬實，才能作為認定事實的依據(jù)”。第68條規(guī)定：“證據(jù)應當在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證”。檢察機關(guān)在審查民事支持起訴案件中，運用調(diào)查核實權(quán)取得的證據(jù)也要接受庭審階段的質(zhì)證。檢察機關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)通過這種“質(zhì)證”才能發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)督者的功能，對于防止檢察權(quán)的濫用具有極為重要的意義。[12]因此，檢察機關(guān)要嚴格依法規(guī)范調(diào)查取證程序。檢察機關(guān)對案件審查后，符合支持起訴條件的，作出支持起訴決定;不符合支持起訴條件的，作出不予支持起訴決定、終結(jié)審查決定。在辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門或單位存在制度隱患或管理漏洞的，可以同時向有關(guān)部門或單位提出完善相關(guān)制度的檢察建議。關(guān)于檢察機關(guān)派員出庭問題，“檢察機關(guān)作為支持起訴主體是基于其訴訟參與者和法律監(jiān)督者的地位，檢察機關(guān)對其支持起訴的案件，有權(quán)派員出庭?！盵13]司法實踐中，有判決顯示人民法院已認可檢察機關(guān)作為支持起訴人參與訴訟。檢察機關(guān)出庭的主要任務是發(fā)表支持起訴意見;對調(diào)查核實取得的證據(jù)予以出示和說明;對法庭審理違反訴訟程序的情形予以記錄，待休庭或者庭審結(jié)束之后提出書面糾正意見等。

（五）注重辦案效果

確保案件質(zhì)量是檢察機關(guān)營造公平正義的法治環(huán)境，滿足人民群眾司法需求最核心的內(nèi)容。檢察機關(guān)要落實以人民為中心的發(fā)展思想，把案件質(zhì)量作為司法辦案的生命線。要嚴格把握民事支持起訴案件的受理（立案）標準，不符合要求的不能進入檢察機關(guān)的辦案流程;符合要求的，切實做到應管盡管。以哪一節(jié)點作為辦案效果的評價標準，筆者認為，簡單地以某一個節(jié)點作為辦案效果的評價標準并不科學，而應該以檢察職能的充分發(fā)揮作為辦案效果的評價標準。具體來講，案件未訴到法院前，檢察機關(guān)通過調(diào)解，促使雙方當事人達成和解，實現(xiàn)案結(jié)事了;若雙方當事人不能和解，檢察機關(guān)支持弱勢群體一方向法院提起訴訟;案件起訴到法院后，檢察機關(guān)盡量促成訴中和解;若人民法院判決被支持對象勝訴，檢察機關(guān)監(jiān)督法院將案款執(zhí)行到位。在這些節(jié)點中，檢察機關(guān)有效運用調(diào)解、支持起訴、執(zhí)行監(jiān)督等職能，既為民辦了實事，厚植了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，又實現(xiàn)了個案的公平正義，讓弱勢群體在司法案件中感受到公平正義。1E8FFA27-C512-4549-B383-634CDF32E4E7