張磊晶

【摘要】我國(guó)主張法治社會(huì)，房地產(chǎn)稅法立法的模式選擇和定位等對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展和治理有著重要意義。房地產(chǎn)稅牽扯著許多問(wèn)題，不僅和土地制度有關(guān)，它的立法還不可避免影響著百姓最關(guān)心的房?jī)r(jià)，因此，相關(guān)部門(mén)在立法時(shí)，要注意其中的許多事項(xiàng)。首先需要明確立法的目的，在功能主義之下確定房地產(chǎn)稅存在的意義，其次要分析定性立法要素，最后選擇合適的立法模式。目的明確、要素清晰、功能有效這對(duì)房地產(chǎn)稅的發(fā)展有重要意義，也是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況分析立法的需求。

【關(guān)鍵詞】功能主義;房地產(chǎn)稅;立法模式;選擇

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.001

引言：

房地產(chǎn)稅法在現(xiàn)實(shí)中還面臨著許多難題，如目前還做不到面面俱到，雖然我國(guó)稅法中的每一部單行稅法都具有一般功能，但達(dá)到完善無(wú)缺還有很長(zhǎng)的路要走。我國(guó)稅法種類(lèi)繁多，每種稅法都在不同崗位中扮演著不同角色，正是每部稅法的各司其職，才使得我國(guó)稅法在整體上得到了調(diào)節(jié)。但同時(shí)也需要注意到上述提到的問(wèn)題，尤其是房地產(chǎn)稅要立法得當(dāng)，保障我國(guó)建立稅收法制進(jìn)展順利。

1、功能主義與房地產(chǎn)稅立法的關(guān)系

1.1功能主義：結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、功能

功能主義是現(xiàn)代一個(gè)較為重要的理念，主要指的是在設(shè)計(jì)過(guò)程中注重功能性和實(shí)用性。具體來(lái)說(shuō)，若在制定一項(xiàng)規(guī)則時(shí)，分成結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、功能三部分，其中，結(jié)構(gòu)就如規(guī)章制度，單位結(jié)構(gòu)的不同則會(huì)引起系統(tǒng)功能存在明顯差異，價(jià)值觀念則是建構(gòu)系統(tǒng)的重要力量，因此綜上，功能主義即是以結(jié)構(gòu)的配置為第一位。而我國(guó)目前在房地產(chǎn)稅立法中存在明顯的功能主義，所以在制定法律過(guò)程中，要明確立法模式的結(jié)構(gòu)和功能，這既是功能主義要求，也是立法中不可或缺的一步。

1.2法律視角：稅收制度與房地產(chǎn)稅制度

房地產(chǎn)稅收制度與稅收制度有著密不可分的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，存在著百姓關(guān)心的住房和生存等問(wèn)題，房地產(chǎn)稅制度則是稅收制度中的一部分，即它有著稅收法律中要求的公平公正。房地產(chǎn)稅法制定是在現(xiàn)代稅收制度的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行完善，制定房地產(chǎn)稅是為了通過(guò)擴(kuò)大直接稅的范圍來(lái)進(jìn)行改革分配，確保稅收制度的公平公正。在法律系統(tǒng)中，房地產(chǎn)稅法的立法是建立在法律基礎(chǔ)上的，在調(diào)整完善過(guò)程中，需要以法律思維去引導(dǎo)。整體稅法制度的完善則需注意到各種稅法，是在宏觀的稅法上去做調(diào)整，這一方面說(shuō)明了房地產(chǎn)稅是其中的一部分，又強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)稅的特殊性。任何一項(xiàng)單一的、不成系統(tǒng)的法律都不能成為一部利國(guó)利民的良法。

從我國(guó)近年來(lái)一直在進(jìn)行稅制改革，不僅將收稅法定原則納入《立法》中，還改革了百姓較關(guān)心的個(gè)人所得稅法。從反饋可知，百姓關(guān)心的重點(diǎn)是更加影響生活的一些法律改革。就比如百姓不會(huì)太關(guān)心政府注重的財(cái)政收入，更關(guān)心個(gè)人所得稅修改后的公民輕稅化。因此，在立法過(guò)程中，稅收優(yōu)惠、征收環(huán)節(jié)等要時(shí)刻注意百姓對(duì)其提出的問(wèn)題，在進(jìn)行輕稅立法中，也要注意如何將其設(shè)立在財(cái)稅體制改革中來(lái)進(jìn)行輕稅[1]。另外，房地產(chǎn)稅立法屬于再造或者重構(gòu)式立法，和以往的平移式立法有明顯不同。如環(huán)境保護(hù)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等都屬于平移式立法，但房地產(chǎn)稅目前只在上海重慶試用過(guò)，并沒(méi)有豐富的經(jīng)驗(yàn)，這也是一大難題。

綜上，房地產(chǎn)稅制度與稅收制度有著在時(shí)間和空間上兩種維度的關(guān)系。從時(shí)間上分析，近來(lái)財(cái)稅制度的改革內(nèi)容主要是降低大體方向上的稅負(fù)，加強(qiáng)稅收的規(guī)范并對(duì)稅收進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，并且可以通過(guò)改革來(lái)增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)可和信任。其中的房地產(chǎn)稅立法正是財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要部分，在立法過(guò)程中，也要注意改革的目標(biāo)和方向，要服從整體方向來(lái)進(jìn)行立法。從空間上分析，我國(guó)稅法制度分為多種，雖然每一部都不能確保面面俱到，但是每一部稅法都有著各自的功能，在房地產(chǎn)稅立法過(guò)程中，也不能保證這一部稅法能涉及到方方面面，但需要注意的是，需要和其他方面相協(xié)調(diào)，以一個(gè)方面為主要，其他進(jìn)行配合。

1.3經(jīng)濟(jì)視角：財(cái)政收入、房地產(chǎn)市場(chǎng)與房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅與我國(guó)民眾息息相關(guān)，從我國(guó)傳統(tǒng)觀念來(lái)說(shuō)，買(mǎi)房十分重要，租賃住房往往不能滿足百姓的愿望，而購(gòu)買(mǎi)住房則是人生中的一件大事。而房地產(chǎn)稅立法后，必定會(huì)增加購(gòu)房所需成本和購(gòu)房人持有成本，從而影響房?jī)r(jià)。從房地產(chǎn)稅來(lái)看，它既會(huì)影響人，也會(huì)影響物：對(duì)于物來(lái)分析，房地產(chǎn)稅就如上述所說(shuō)通過(guò)影響交易成本從而影響房產(chǎn)價(jià)格;從人的方面分析，它會(huì)改變?nèi)说南M(fèi)數(shù)額和投資行為，從而影響著社會(huì)財(cái)富格局。此外還需要注意的是，房地產(chǎn)稅若立法完成后改變了房產(chǎn)價(jià)格，那市場(chǎng)格局必然也會(huì)產(chǎn)生變動(dòng)，房產(chǎn)租賃市場(chǎng)則會(huì)成為房產(chǎn)交易的重要一部分，這會(huì)形成新的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。因此，立法人員在立法過(guò)程中不僅要注意如何減少收稅為購(gòu)房民眾帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，還需保障市場(chǎng)正常運(yùn)行，減少不必要的損失和變動(dòng)。

房地產(chǎn)稅和經(jīng)濟(jì)的另一層影響是，它還關(guān)系著政府的財(cái)政收入。但需要注意的是，房地產(chǎn)稅帶來(lái)的收入關(guān)系著諸多方面，不僅稅率、稅收優(yōu)惠等設(shè)計(jì)決定著收入的多少，而且稅收收入的歸屬問(wèn)題也牽扯著政府間的責(zé)任劃分和財(cái)政事項(xiàng)。因此通過(guò)統(tǒng)計(jì)官方和學(xué)術(shù)界的一些想法后，他們大部分都認(rèn)為，應(yīng)該將房地產(chǎn)稅作為地方的一種稅種，以此來(lái)減少地方因土地財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的壓力。房地產(chǎn)稅雖然有利于提高地方政府工作積極性，但是若不能合理分配也會(huì)影響著社會(huì)的發(fā)展。將房地產(chǎn)稅設(shè)為地方稅的目的，不僅僅是為了通過(guò)將稅收投入到經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)買(mǎi)房住房問(wèn)題中來(lái)提高民眾生活水平，其更重要的目的是解決宏觀上的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另外，房地產(chǎn)稅在正式立法后，房產(chǎn)交易過(guò)程中的各種稅法會(huì)被整合在一起，如土地增值稅、契稅等各種以環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行征稅的方法，會(huì)被以房產(chǎn)類(lèi)別來(lái)征稅所代替[2]。

2、功能主義視閾下房地產(chǎn)稅立法的模式

2.1財(cái)政性立法模式：以緩釋地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為中心

（1）模式特點(diǎn)：將原有財(cái)政模式改革并重新構(gòu)架。我國(guó)地方財(cái)政向來(lái)面臨著許多難題，“法外籌錢(qián)”基本都已代替了“法內(nèi)要錢(qián)”，因?yàn)橐X(qián)往往不足以支撐地方的建設(shè)，而地方政府則大多通過(guò)籌錢(qián)的方式來(lái)支撐正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，土地財(cái)政的預(yù)支性這一收入模式，不僅升高了房?jī)r(jià)，更不利于社會(huì)健康穩(wěn)步地發(fā)展。而新型的房地產(chǎn)稅卻能解決這一難題，它可以釋放地方土地經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并且增添為地方的一個(gè)稅種，但這前提是需要土地財(cái)政的可持續(xù)化，并且進(jìn)行合理的改革。25A510A4-E565-4070-ABF8-0CE04216C250

（2）結(jié)構(gòu)要素：應(yīng)注重可稅性和規(guī)則的合法性。將房地產(chǎn)稅納入地方稅中的主體稅是為了緩解地方的財(cái)政壓力，在執(zhí)行過(guò)程中，要保證房地產(chǎn)稅規(guī)則的合法性和持續(xù)性，才能完成設(shè)立的任務(wù)并且得到預(yù)期的成果。在實(shí)施過(guò)程中，也要貫徹以人民為服務(wù)對(duì)象，奉行民主精神，落實(shí)原有規(guī)則，保障法律實(shí)施的順利。另外，房地產(chǎn)稅屬于受益稅，與百姓關(guān)注的住房問(wèn)題息息相關(guān)，并且還關(guān)系著政府提供的公共服務(wù)，在征稅過(guò)程中，還應(yīng)將涉及政府服務(wù)的所有房地產(chǎn)都劃分到征收范圍中，不再過(guò)多注意住宅類(lèi)型等，做到寬積稅。政府還可整合房地交易中的各種稅務(wù)，提高工作效率并且節(jié)約成本[3]。

（3）局限性反思：在實(shí)施征稅過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題。房地產(chǎn)稅能夠在較短時(shí)間內(nèi)緩解地方財(cái)政壓力，是弱化了量能負(fù)擔(dān)在稅法中的價(jià)值。就如上世紀(jì)八十年代末和九十年代初美國(guó)出現(xiàn)的稅務(wù)信任危機(jī)一樣，稅務(wù)部門(mén)在法律規(guī)定下，會(huì)嚴(yán)格重視稅收的總量，甚至是地方財(cái)政收入總量，而不在乎是否發(fā)生變化。但房地產(chǎn)稅并不是在規(guī)則下機(jī)械地對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估并進(jìn)行征稅，這其中還涉及諸多問(wèn)題。房地產(chǎn)稅中的寬稅基雖然好處多多，但這種設(shè)計(jì)也面臨著在各環(huán)節(jié)相關(guān)人均可能被課稅，量能課稅地原則是在具體分析時(shí)要在納稅人“能”的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但若如果將規(guī)則細(xì)化，一點(diǎn)點(diǎn)列出各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策，那無(wú)疑會(huì)增加工作負(fù)擔(dān)，提高征稅成本，并且這種方式也會(huì)使納稅人容易逃稅，這又會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。

2.2調(diào)控性立法模式：以擠壓房產(chǎn)泡沫為中心

（1）模式特點(diǎn)：通過(guò)調(diào)控將政策法律化。我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)一直面臨著價(jià)格高甚至還在繼續(xù)上漲，而房?jī)r(jià)上漲的原因則是我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、各地城市化等原因，這都是不可避免的。而房地產(chǎn)稅立法后，應(yīng)起到它的作用，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，將其如同金融行業(yè)一樣，在調(diào)控的作用下健康穩(wěn)步發(fā)展。各大市場(chǎng)都面臨著變動(dòng)和不斷出現(xiàn)的難題，而其中的調(diào)控就在變化中發(fā)揮著重要作用，調(diào)控性立法可根據(jù)變化對(duì)房地產(chǎn)稅適時(shí)而變，但這前提是必須厘清房地產(chǎn)稅政策中的牢固收益和有益部分，來(lái)確保調(diào)控的精準(zhǔn)靈活。并且房地產(chǎn)稅立法的一重目的時(shí)為了建立一種機(jī)制將政府和市場(chǎng)聯(lián)系在一起，不僅將貨幣、金融等政策聯(lián)系在一起，還可以促進(jìn)房地產(chǎn)資源的合理利用。

（2）結(jié)構(gòu)要素：將房地產(chǎn)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)。調(diào)控性立法根據(jù)市場(chǎng)模式，規(guī)范市場(chǎng)行為，并且綜合考慮各項(xiàng)規(guī)章制度，將市場(chǎng)劃分為兩個(gè)級(jí)別。一級(jí)市場(chǎng)也就是初級(jí)市場(chǎng)，這其中有三者，包括土地具有價(jià)值、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者;二級(jí)市場(chǎng)即次級(jí)市場(chǎng)則有房地產(chǎn)增長(zhǎng)價(jià)值、房產(chǎn)轉(zhuǎn)售人和購(gòu)房者。這兩級(jí)市場(chǎng)包括的范圍都是經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)人士綜合考慮后確定的。市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，放房地產(chǎn)稅法在執(zhí)行過(guò)程中也要注意其中的變化，比如若一級(jí)市場(chǎng)中可能會(huì)出現(xiàn)需要征收閑置稅的情況，這種情況基本發(fā)生在房地產(chǎn)在開(kāi)發(fā)后過(guò)度征收開(kāi)發(fā)者課稅而導(dǎo)致土地閑置;次級(jí)市場(chǎng)也會(huì)出現(xiàn)對(duì)交易頻繁的中介要求繳納限制稅等情況。

（3）局限性反思：如上述所說(shuō)，每一項(xiàng)立法都會(huì)存在著問(wèn)題，而調(diào)控性立法則具有片面性和依賴型。若經(jīng)過(guò)調(diào)控市場(chǎng)比較完善那政府則不會(huì)完善反之也如此，因此必須面臨選擇其中一種不完善或?qū)烧哌M(jìn)行種種結(jié)合。調(diào)控性立法具有靈活性，并且房地產(chǎn)稅法的立法為框架性，在法律允許的前提下，它可以進(jìn)行變革，調(diào)整人員流動(dòng)和權(quán)力分配等，便于部門(mén)做出合理決策，提高整體效率，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

2.3分配性立法模式：以調(diào)節(jié)住房需求為中心

（1）模式特點(diǎn)：將“收富濟(jì)貧”成為可能。“收富”指的是房地產(chǎn)稅的納稅人大部分來(lái)源于收入較高、能力較強(qiáng)的人群?！笆崭粷?jì)困”這種方式在理論上是通過(guò)修復(fù)稅收窗口，調(diào)節(jié)社會(huì)不平衡的財(cái)產(chǎn)分布來(lái)縮短貧富差距，因此分配性立法的對(duì)象主要從房產(chǎn)資源持有率較高的高收入人群。近年來(lái)，我國(guó)貧富差距越來(lái)越大，但通過(guò)調(diào)查可知，這種差距的來(lái)源并不是房地產(chǎn)，而是富人的收入增長(zhǎng)速度高于窮人。但若是在征稅過(guò)程中僅僅對(duì)富人房產(chǎn)限制高度重視，這只是治標(biāo)不治本的方法，對(duì)整體的情況并沒(méi)有很大改善。反而如何增強(qiáng)低收入人群買(mǎi)房或者租房的能力，才是改善貧富差距和合理分配的難題，這也是分配性立法應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

（2）結(jié)構(gòu)要素：區(qū)分稅率并且明確稅收用途。在房地產(chǎn)稅立法后，地方的財(cái)政來(lái)源會(huì)得到一筆可觀的資金，而這部分稅收所得專(zhuān)款必須將其利用到應(yīng)有的位置，明確稅收的用途。我國(guó)目前在住房建設(shè)中還存在巨大漏洞，建設(shè)資金較少，因此在得到房地產(chǎn)稅收這部分資金來(lái)源后，可用于保障性住房的建設(shè)，全面提高民眾購(gòu)買(mǎi)住房能力，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，避免浪費(fèi)資源和不合理分配。分配性立法首要目的就是合理分配，提高低收入人群的購(gòu)房能力[4]。

（3）局限性反思：分配性立法限制經(jīng)濟(jì)效率。一方面，分配立法主要目的是為了提高低收入群體的購(gòu)房能力，為在調(diào)控過(guò)程中，主要目標(biāo)是低收入群體，而并沒(méi)有在意整體市場(chǎng)的調(diào)控和經(jīng)濟(jì)效益。因此，此模式只有益于保障性住房問(wèn)題，而并不會(huì)降低地方土地財(cái)政壓力。另外，此模式會(huì)較好解決部分群體的住房問(wèn)題，那么相應(yīng)地也會(huì)因此解決一些市場(chǎng)的投機(jī)問(wèn)題，但同時(shí)因?yàn)檎矫娼鉀Q了部分群體的住房問(wèn)題后，市場(chǎng)中的商品房需求就會(huì)降低，房產(chǎn)行業(yè)中競(jìng)爭(zhēng)壓力和投資同樣也會(huì)削減。另一方面，這樣不利于房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種。因?yàn)槿粢苑峙淠Ｊ竭M(jìn)行稅收，這大大限制了稅種的模式，同時(shí)相應(yīng)的房地產(chǎn)稅稅基則會(huì)減少，地方經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)，這不利于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、功能主義視閾下我國(guó)房地產(chǎn)稅立法的模式選擇

通過(guò)上述提到的功能主義進(jìn)行分析，若進(jìn)行房地產(chǎn)稅的功能定位，則應(yīng)拋棄原有的傳統(tǒng)理念，放棄原來(lái)的簡(jiǎn)單想法，在立法中應(yīng)從整體和宏觀的方面來(lái)定位房地產(chǎn)稅應(yīng)有的角色。在進(jìn)行功能分析中，前提是運(yùn)用一種社會(huì)系統(tǒng)所涉及的某些概念。在法律層面中看，某些法律實(shí)施過(guò)程中的目的與原本出發(fā)點(diǎn)并不相同。因此，必須需要將社會(huì)主義作為一個(gè)更加廣闊的體系和其中各個(gè)組成部分的位置來(lái)確定其具備的作用。在房地產(chǎn)稅立法中，同樣也應(yīng)將其放在整體稅制結(jié)構(gòu)和大體方向上的財(cái)稅體制改革中，不應(yīng)對(duì)其提出過(guò)高要求，將其設(shè)定為全面發(fā)展，面面俱到的制度，應(yīng)實(shí)事求是確定其所具有的制度功能，同時(shí)也要結(jié)合其他稅法，做到稅法間的相互協(xié)調(diào)，貫徹全面法治的精神，保障財(cái)稅制度的多元化發(fā)展[5]。

房地產(chǎn)稅立法最重要的是，要從功能主義出發(fā)來(lái)確保各項(xiàng)制度的合理性，并通關(guān)比較法律和經(jīng)濟(jì)對(duì)其的影響來(lái)精準(zhǔn)立法，保障我國(guó)整體財(cái)稅改革的順利進(jìn)行。房地產(chǎn)稅的立法本質(zhì)并不是特別困難，但根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，如各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距，人之間也存在著貧富差距，地方政府同樣存在著能力差距等問(wèn)題加大了這一立法的困難。須指出的是，房地產(chǎn)稅立法并不是獨(dú)立存在的，而是在整體改革下提出的這一項(xiàng)要求，因此在立法過(guò)程中要從整體出發(fā)，注重宏觀的調(diào)控。從整體的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)在將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)穩(wěn)固增值稅的收入功能，雖然這意味著間接稅所占高比例不會(huì)發(fā)生太大改變，但不代表直接稅規(guī)模不會(huì)發(fā)生改變。因直接稅所占比例較小，其發(fā)展速度往往不能直觀體現(xiàn)，但根據(jù)目前我國(guó)整體財(cái)稅制度的改革，直接稅也會(huì)快速增長(zhǎng)。就如本文所講的房地產(chǎn)稅，通過(guò)重視調(diào)節(jié)各項(xiàng)要素，會(huì)形成與個(gè)人所得稅成功融合的直接稅。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，提出的三種房地產(chǎn)稅立法模式都存在著相應(yīng)的模式特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)要素和局限性反思，每一種模式都需要認(rèn)真思考，并且還可以考慮三種理論的兼容性問(wèn)題，以保證立法的順利進(jìn)行，同時(shí)也可考慮將這三種模式套用在其他稅法中。在立法中，同樣需要注意許多問(wèn)題，房地產(chǎn)稅因我國(guó)住房問(wèn)題而引起廣大重視，人們對(duì)它給予了殷切希望，但實(shí)際它只是各種稅中的一種，不能面面俱到，實(shí)現(xiàn)民眾所期盼的各種功能。在立法過(guò)程中也要重視選擇其中的一種功能作為主要目的，不能同時(shí)發(fā)展多項(xiàng)功能，這樣才能確保整理財(cái)稅的正常發(fā)展。

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