徐潤道

摘 要：權(quán)力清單制度的本質(zhì)是政府部門將自身職能、權(quán)力與責任通過清單的方式呈現(xiàn)于大眾眼前，自覺接受民眾監(jiān)督的機制;政府各部門結(jié)合自身職能，明確提出部門內(nèi)部各崗位的工作范圍、工作內(nèi)容、工作職責、所有權(quán)力、履行責任等等內(nèi)容，以便于清肅政府內(nèi)部組織氛圍，營造清正廉明、依法辦事的良好氛圍。推行權(quán)力清單制度，就是要公開政府的法治建設(shè)行為，為政府合法運用權(quán)力提供一份保障。本次結(jié)合行政權(quán)力清單制度推行的法理進行分析，明確提出行政權(quán)力清單制度的推行要點，提出具體可行的推行完善方法，為政府部門進一步深化推行權(quán)力清單制度提供有價值的參考資料。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;法理;制度;完善方法

中圖分類號：D630;D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）03 — 0122 — 03

行政權(quán)力清單制度的推行目的是讓政府能夠?qū)?quán)力以直觀、現(xiàn)實的方式呈現(xiàn)出來，是加強政府權(quán)力外部監(jiān)督的有效方式。根據(jù)目前推行實際情況來說，行政權(quán)力清單就是將政府的各項行政權(quán)力羅列出來，不包括刑法、司法等其他方面的權(quán)力。推行清單制度的同時，需要依照相應(yīng)的規(guī)章制度編制政府行政權(quán)力，同時提出具體明確的權(quán)力主體、權(quán)力執(zhí)行過程、公開形式，保證權(quán)力公開公示程度滿足我國的法治社會建設(shè)需要，符合規(guī)范要求。建議要立足于行政權(quán)力清單的編制、公示等環(huán)節(jié)，進一步劃清權(quán)力邊界，合理配置不同部門的行政權(quán)力與責任，開辟更多的清單公開公示路徑，從而強化行政權(quán)力清單制度有效性〔1〕。

首先，建立行政權(quán)力清單制度有助于推動法治政府建設(shè)進程?！耙婪ㄖ螄笔俏覈h和政府的重要戰(zhàn)略思想，是汲取了多個國家先進理念，總結(jié)以往經(jīng)驗教訓之后提出的治理國家的有效方式。“依法治國”內(nèi)涵豐富，其中的法治政府建設(shè)是踐行依法治國戰(zhàn)略思想的重要方式，如何建設(shè)法治政府則是需要重點思考的問題。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》文件內(nèi)容，明確闡述了法治政府的實施方式——“權(quán)責法定、公開公正、執(zhí)法嚴明……”，“權(quán)責法定”與“公開公正”進一步體現(xiàn)出權(quán)力把控、權(quán)力公開的重要性。因此，結(jié)合行政權(quán)力清單制度中的“權(quán)力清單內(nèi)容公式、選擇公開形式”的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，制定完善的行政權(quán)力清單制度能夠為政府公開權(quán)力、明確權(quán)責界限提供一個具體依據(jù)，促使政府部門能夠更深刻地理解法律賦予的行政權(quán)力內(nèi)容及程度，將權(quán)力清單按照制度編制出來，向社會公式公開，從而增強政府行政權(quán)力的“權(quán)責法定”效用，為法治政府的建設(shè)提供幫助〔2〕。

其次，建立完善的行政權(quán)力清單制度有助于制約與保障權(quán)力的科學運行。結(jié)合各級政府及有關(guān)部門的權(quán)力行使過程，可以發(fā)現(xiàn)，仍然難以完全規(guī)避權(quán)力濫用的情況。在現(xiàn)實生活中，為了在最大程度上規(guī)避權(quán)力的濫用情況，各級政府設(shè)計了很多權(quán)力監(jiān)管、權(quán)力制衡的方法，比如：監(jiān)察制度、群眾民主監(jiān)督制度、人大執(zhí)法監(jiān)督制度、行政復議制度等等，但是這些方法并不能夠完全保證權(quán)力的合理使用，這主要是由于目前仍然存在一些權(quán)力主體不明確、權(quán)力與責任之間的界限不清晰、權(quán)力執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督等多種原因?qū)е碌?。在建立行政?quán)力清單制度之后，各級政府能夠有效整理、歸納、整合各部門的行政權(quán)力，明確各部門權(quán)力主體的責任、義務(wù)，以此形成完善的行政權(quán)力清單，通過對開公開的方式促使社會各方力量對我國政府及其有關(guān)部門的行政權(quán)力了如指掌，能夠有效約束各級政府及其有關(guān)部門自覺遵循規(guī)范程序行使權(quán)力，從而在最大程度上規(guī)避權(quán)力濫用的情況，為權(quán)力的科學運行提供有效保障。

最后，建立完善的行政權(quán)力清單制度有助于進一步劃分市場與政府界限，維護社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟的發(fā)展情況分析，可以發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展壓力過大，會直接采用行政力量干預市場經(jīng)濟的自然發(fā)展，且頻頻出現(xiàn)過度干預的情況，這種情況雖然能夠在短期內(nèi)緩解經(jīng)濟發(fā)展壓力問題，但是仍然沒有解決本質(zhì)問題，且容易出現(xiàn)惡性競爭、職權(quán)濫用、政商勾結(jié)等情況，不利于我國社會的穩(wěn)定與和諧。在建立行政權(quán)力清單制度之后，能夠明確列舉賦予各部門的行政權(quán)力，且明確提出“政府及有關(guān)部門不得行使的權(quán)力范圍”，明確政府的權(quán)力邊界，促使政府不能夠過度使用職權(quán)干擾市場經(jīng)濟發(fā)展，能夠有效避免政府權(quán)力與市場主體之間的密切接觸，以此營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，促進市場經(jīng)濟的良性循環(huán)發(fā)展〔3〕。

要想推行行政權(quán)力清單制度，充分發(fā)揮行政權(quán)力清單制度對政府及其有關(guān)部門權(quán)力行使的監(jiān)督效用，建議分別從以下三方面入手。

第一， 明確劃分主體權(quán)力與責任邊界。結(jié)合地區(qū)政府部門的權(quán)力行使實際情況，對其進行全面的摸排清理，可以分別從行政征收、行政審批、行政給付、行政處罰（獎勵）、行政強制（裁決）、行政確認、行政規(guī)劃等角度入手，明確政府權(quán)力分類標準;需要結(jié)合政府行政權(quán)力的相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整，堅決取消法律沒有賦予的權(quán)力，保留法律賦予的職權(quán)，將權(quán)力進行公開公示，明確政府單位及各部門的權(quán)力分工與職責分工，以此重塑政府職能，弱化政府的微觀決策，強化政府的宏觀管理，實現(xiàn)政府職能的升級轉(zhuǎn)型，將政府權(quán)力逐漸從“權(quán)力行使”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)力監(jiān)督”，明確政府工作重心為各項政策與規(guī)范的制定、各項戰(zhàn)略實施的事中控制，政府服務(wù)職能的履行等，通過這種方式推行行政權(quán)力清單制度，凸顯行政權(quán)力清單制度的有效性。

第二， 優(yōu)化分配政府權(quán)責。權(quán)力與責任之間相輔相成，根據(jù)地區(qū)政府的行政權(quán)力與責任實際情況，建議堅持遵循“權(quán)責一致”的分配原則，在明確政府及其有關(guān)部門的各項權(quán)力基礎(chǔ)上，需要提出相應(yīng)的責任，列舉責任清單，將每一項行政權(quán)力附帶的責任細化分解，保證各項責任落實到具體部門、具體崗位、具體對應(yīng)權(quán)力方面，以此實現(xiàn)對政府踐行責任的監(jiān)督管理。之后，可以結(jié)合權(quán)責清單，根據(jù)權(quán)力清單內(nèi)容，明確提出各項權(quán)責分配制度，比如：事中控制制度、事后控制制度、監(jiān)督檢查的范圍規(guī)范、監(jiān)督檢查的方式與措施機制、監(jiān)督檢查的處理意見規(guī)范等，以此輔助踐行各項權(quán)力、履行各種責任。建議政府要堅持對外公開權(quán)力清單與責任清單，自覺接受廣大人民群眾的監(jiān)督，既能夠加強對行政權(quán)力行使的約束，又能夠加強對踐行責任義務(wù)的監(jiān)督，促使政府能夠確權(quán)、配權(quán)、制權(quán)、明責、問責、追責，以此提升政府民主服務(wù)效率，提升服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量，促使人民群眾均能夠感受到行政權(quán)力清單制度推行益處，更加主動配合政府展開民主監(jiān)督，貫徹落實行政權(quán)力清單制度〔4〕。

第三，豐富、創(chuàng)新行政權(quán)力清單公開路徑。行政權(quán)力清單公開公示是行政權(quán)力清單制度中的主要內(nèi)容之一，是進一步推進法治政府建設(shè)、推動政治體制改革的主要措施。結(jié)合現(xiàn)代社會生活，開展行政權(quán)力清單公開公示活動，可以借助現(xiàn)代技術(shù)手段，促使公開公示具備現(xiàn)代化特色，體現(xiàn)我國政府改革的先進性與時代性。通過互聯(lián)網(wǎng)渠道公開公示行政權(quán)力清單內(nèi)容，能夠在最大程度上拓展公開范圍，接受更多人民群眾的監(jiān)督，強化行政權(quán)力清單公開有效性與影響力。建議政府開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”框架，優(yōu)化設(shè)計地區(qū)政府的在線服務(wù)平臺，提出各種服務(wù)事項標準，促使人民群眾能夠借助互聯(lián)網(wǎng)平臺參與到行政權(quán)力清單制度推行中，實時查看各種信息、明確各種事務(wù)的辦事流程、明確各項事務(wù)的審批進度等，以此加強政府與群眾之間的溝通，構(gòu)建政府與群眾之間的橋梁，為人民群眾提供便民服務(wù)，進一步提升政府服務(wù)效率，履行政府職能，凸顯政府權(quán)責，進一步推動行政權(quán)力清單制度的施行。

（一）完善相關(guān)規(guī)范，促進權(quán)力清單制度標準化發(fā)展

要想進一步完善推行行政權(quán)力清單制度，就要從行政權(quán)力相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)范入手，編制更加完善的行政權(quán)力清單制度相關(guān)條例，進一步規(guī)范行政權(quán)力清單制度的推行過程。結(jié)合現(xiàn)階段的實際情況，在推行行政權(quán)力清單制度的過程中，缺乏具體、明確的政策規(guī)范對其進行約束，導致行政權(quán)力清單制度推行進程緩慢，無法充分發(fā)揮行政權(quán)力清單編制與公示的有效性。因此，建議要根據(jù)行政權(quán)力清單制度的推行需求，制定相關(guān)政策、規(guī)范及條例，進一步解釋行政權(quán)力清單制度的作用、范圍及對象，明確提出行政權(quán)力清單制度的推行目標、推行任務(wù)、工作要求及具體流程，明確提出行政權(quán)力清單內(nèi)容的主體、流程、責任、權(quán)力等內(nèi)容，形成系統(tǒng)、完善、全面的行政權(quán)力清單制度推行規(guī)范文件，為不斷深化推行“制度”提供有力保障。舉例分析，目前我國政府推出的《行政權(quán)力清單條例》就是針對行政權(quán)力清單制度的有效規(guī)范之一，能夠約束行政權(quán)力清單制度的履行行為，促使制度施行標準化發(fā)展，能夠為推行“制度”提供明確原則與導向，有效提升政府行政權(quán)力清單制度的權(quán)威性與專業(yè)性〔5〕。

（二）把握行政權(quán)力清單內(nèi)容，健全行政單位指標考核體系

要想進一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要進一步梳理要想進一步行政權(quán)力清單制度內(nèi)容，明確制度的編制環(huán)節(jié)，同時設(shè)計有效的行政單位“制度”執(zhí)行的績效指標考核體系，強化“制度”推行的監(jiān)督與管理。一方面，建議要明確提出行政權(quán)力清單制度的編制過程、編制環(huán)節(jié)、編制標準、公開方式與時間、內(nèi)容更新周期、內(nèi)容實施方法等，同時制定相關(guān)制度，為“制度”的推行提供有力保障。另一方面，建議要建立健全的考核體系，將“是否嚴格依照‘制度’梳理權(quán)力內(nèi)容”“是否存在規(guī)避‘制度’的情況”“是否認真推行‘制度’”作為監(jiān)督考核的主要內(nèi)容，同時明確政府及各部門的考核目標，細化分解考核指標體系，形成季度、半年度、年度考核體系，提高“制度”推行的有效性。此外，建議提出完善的行政權(quán)力清單制度推行監(jiān)督模式，結(jié)合已經(jīng)設(shè)計完成的考核指標體系，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，全面進行數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析、程序管理、預警警告、效能評價等不同的工作，實現(xiàn)全過程監(jiān)督，輔助推進行政權(quán)力清單制度，完善制度體系。

（三）關(guān)注信息公開機制，堅持公開權(quán)力清單信息

要想進一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要加強信息公開機制的建設(shè)，定期、明確公開行政權(quán)力清單內(nèi)容，踐行行政權(quán)力清單制度要求。結(jié)合“推行要點”內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，“公開公示”既是行政權(quán)力清單制度中的重要構(gòu)成，也是推行行政權(quán)力清單制度的主要方法，更是維護政府行政權(quán)力合理運行的關(guān)鍵手段。因此，建議要靈活運用信息化工具，既要構(gòu)建政府對外公開平臺，又要加強軟件系統(tǒng)建設(shè)，形成專屬于行政權(quán)力清單的公式路徑，提高公開公式效率。建議將行政權(quán)力清單公式與信息化政府建設(shè)有機融合，明確政府權(quán)力對應(yīng)職責與事項，優(yōu)化設(shè)計在線運行體系，形成不同部門之間的行政權(quán)力流程機制，加強政府各部門之間的協(xié)作，在各部門使用信息化系統(tǒng)的同時更新數(shù)據(jù)內(nèi)容，以此實現(xiàn)權(quán)力事項、權(quán)力運行的信息共享，自動接收外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)管。此外，還可以鼓勵人民群眾積極觀看部門之間行政權(quán)力機制平臺的公示信息，明確各部門之間的關(guān)聯(lián)，促使人民群眾能夠?qū)π姓?quán)力清單內(nèi)容進行線上監(jiān)督，以此強化民主監(jiān)督有效性，貫徹踐行行政權(quán)力清單制度〔6〕。

（四）不斷修訂相關(guān)法律法規(guī)，補充行政清單制度體系

要想進一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要不斷修訂關(guān)于“行政權(quán)力清單制度”的法律條文，明確法律授予政府及各部門的行政權(quán)力，明確被授予權(quán)力的履行過程、行使要求及權(quán)力界限，以此界定各部門行政權(quán)力，規(guī)范行政權(quán)力清單制度推行，進一步完善行政權(quán)力清單制度體系。結(jié)合現(xiàn)階段的政府行政權(quán)力法律賦予情況，可以發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律法規(guī)為政府的行政復議權(quán)力、行政訴訟權(quán)力的行使提供了有力依據(jù)。由此可見，制定更多的行政權(quán)力相關(guān)法律，有助于不斷補充、完善政府行政權(quán)力體系，促使政府及各部門能夠有依據(jù)地行使各項行政權(quán)力，增強行政權(quán)力的法律效益，能夠為推行行政權(quán)力清單制度提供法律約束，以法律效力界定行政權(quán)力的法律地位，有效規(guī)避權(quán)力濫用問題，促進我國法治政府建設(shè)與發(fā)展。

（五）厘清權(quán)力底線，明確界定權(quán)力清單內(nèi)容界限

要想進一步完善推行行政權(quán)力清單制度，建議要始終保留權(quán)力底線，明確劃分權(quán)力清單中各項行政權(quán)力之間的界限，保證各項權(quán)力之間界限清晰，避免出現(xiàn)行政權(quán)力混淆不清的情況。隨著行政權(quán)力清單制度的不斷推行與完善，其覆蓋范圍不斷擴大，新的問題就此產(chǎn)生：由于行政權(quán)力的簡化，政府主體裁量權(quán)的弱化促使市場各主體主動性不斷增強，這就會引發(fā)市場競爭秩序紊亂的情況發(fā)生。因此，在約束政府及有關(guān)部門行政權(quán)力行使的同時，需要進一步細化關(guān)于各方利益主體的權(quán)力邊界，始終保留權(quán)力行使底線，既要避免權(quán)力濫用，又要避免權(quán)力缺失，才能夠始終維護社會主義和諧社會的建設(shè)，推動法治政府的健康發(fā)展〔7〕。

綜上所述，自十八屆三中全會中提出了“建立政府權(quán)力清單制度，將其作為深化改革的重要構(gòu)成”之后，各級政府紛紛將行政權(quán)力清單制度作為編制行政權(quán)力清單的主要依據(jù)，同時不斷建立、完善與發(fā)展行政權(quán)力清單制度，深化開展行政權(quán)力清單制度改革。要想建立行政權(quán)力清單制度，首先要保證權(quán)力公開，保證權(quán)力在陽光下運行，才能夠堅定行政權(quán)力清單制度建立的信心。在完善行政權(quán)力清單制度的過程中，建議政府有關(guān)部門工作人員要進一步豐富相關(guān)規(guī)范內(nèi)容，明確行政權(quán)力清單制度的各項標準，促進其標準化發(fā)展;需要精準把握行政權(quán)力清單制度內(nèi)容，加強信息公開機制的建設(shè)，修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確權(quán)力與責任之間的界限，保證權(quán)力底線，才能夠穩(wěn)扎穩(wěn)打建設(shè)行政權(quán)力清單制度，將其作為政府權(quán)力分配改革的突破點，為我國政治體制改革與發(fā)展提供助力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕康琳娜.行政權(quán)力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學，2019.

〔2〕金同鎮(zhèn).哈爾濱市人民政府推行權(quán)力清單制度實證研究〔D〕.2019.

〔3〕王娜.政府權(quán)力清單制度研究〔D〕.黑龍江大學，2018.

〔4〕朱新力，余軍.行政法視域下權(quán)力清單制度的重構(gòu)〔J〕.中國社會科學，2018（04）：109-131.

〔5〕盧雪峰.地方政府推行權(quán)力清單制度研究〔D〕.云南大學，2019.

〔6〕楊勇.我國地方政府權(quán)力清單制度存在的問題與對策研究〔D〕.河北師范大學，2019.

〔7〕韓永艷.政府權(quán)力清單制度完善初探——以安徽省地方稅務(wù)局權(quán)力清單梳理工作為起點〔D〕.天津師范大學，2018.

〔責任編輯：包 闊〕