張文紅,陸思誠(chéng)

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) a.西安統(tǒng)計(jì)研究院;b.統(tǒng)計(jì)學(xué)院,陜西 西安 710100)

一、引 言

黨的十九屆五中全會(huì)提出,到2035年,中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)此,黨和國(guó)家面向現(xiàn)代化的治理藍(lán)圖,強(qiáng)調(diào)多元參與和協(xié)同合作的治理范疇,圍繞制度、體制與機(jī)制的治理布局,遵循控制、放權(quán)與融合的治理邏輯,聚焦制度完善與能力提升并舉的國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)[1]。作為國(guó)家行政管理主體,中國(guó)政府通過(guò)全面深化改革等舉措,履行宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)職能,逐步實(shí)現(xiàn)其治理體系變革與治理能力躍升。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)圍繞國(guó)家建設(shè)總體要求,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供宏觀監(jiān)測(cè)服務(wù)和重大決策支持。

“十四五”開局之際,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)寧吉喆強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革,不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量,為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)統(tǒng)計(jì)保障”[2]。從誕生之日起,政府統(tǒng)計(jì)作為控制與管理國(guó)家的強(qiáng)力工具,貫穿國(guó)家治理建設(shè)與發(fā)展全過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,政府統(tǒng)計(jì)逐漸突破原有框架,初步融入新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè),呈現(xiàn)統(tǒng)計(jì)共治、多元參與及數(shù)據(jù)集成的“三新”特征?；仡櫰淙谌脒^(guò)程,政府統(tǒng)計(jì)在國(guó)家治理建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)和參與作用,既呼應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求,又推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程建設(shè)。

二、文獻(xiàn)綜述

回顧國(guó)家治理的相關(guān)研究,中國(guó)國(guó)家治理的研究從回顧、整理西方現(xiàn)代治理理論,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽穼?、探討中?guó)當(dāng)代國(guó)家治理實(shí)踐。一方面,現(xiàn)代西方國(guó)家治理理論為中國(guó)當(dāng)代國(guó)家治理奠定理論基礎(chǔ)。一是現(xiàn)代國(guó)家治理主體具有多元參與的群體特征,James等認(rèn)為現(xiàn)代治理具有多元治理的主體特征和合作治理的模式特征[3];而郁建興認(rèn)為共治思想表現(xiàn)為關(guān)系穩(wěn)定且相互促進(jìn)的社會(huì)群體,回應(yīng)社會(huì)需求并解決社會(huì)問(wèn)題[4]。二是國(guó)家治理體系表現(xiàn)協(xié)同合作的系統(tǒng)特征,埃利諾分別從主體關(guān)系及實(shí)踐模式的維度,提出合作管理網(wǎng)絡(luò)與合作治理機(jī)制,以適應(yīng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)[5]。另一方面,中國(guó)當(dāng)代國(guó)家治理集西方共治理念和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)于一體,凸顯從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐技術(shù)的“中國(guó)特色”。徐亞清等指出引領(lǐng)國(guó)家治理話語(yǔ)導(dǎo)向開展群眾工作,通過(guò)法治手段平衡制度整合與技術(shù)嵌入,樹立公平公正的改革思路并實(shí)現(xiàn)多元合作的政策與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[6];虞崇勝認(rèn)為堅(jiān)持廣集成、強(qiáng)能效、補(bǔ)短板以及重執(zhí)行的舉措,充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度比較優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[7];黃其松等提出國(guó)家治理結(jié)構(gòu)技術(shù)嵌入劃分為程序執(zhí)行、機(jī)制調(diào)整及資源生產(chǎn)維度[8]。

目前,政府統(tǒng)計(jì)在健全統(tǒng)計(jì)制度、增加數(shù)據(jù)透明性、提高統(tǒng)計(jì)服務(wù)能力等方面還有待進(jìn)一步提升。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)研究的主要領(lǐng)域涉及統(tǒng)計(jì)理論方法和政府行為邏輯。關(guān)于政府統(tǒng)計(jì)的理論方法,學(xué)者們分別對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)流程進(jìn)行深入研究。一方面,政府統(tǒng)計(jì)理論方法研究集中于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。邱東等提出,借鑒適用性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性等國(guó)際統(tǒng)計(jì)能力評(píng)價(jià)準(zhǔn)則,通過(guò)內(nèi)、外部監(jiān)督與協(xié)同合作,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制[9];陳丹丹等認(rèn)為制定法律規(guī)章、設(shè)立開發(fā)機(jī)構(gòu)等合作機(jī)制,作用于政府微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的開發(fā)與使用[10];黃恒君指出信息源頭界定與調(diào)查技術(shù)融合是大數(shù)據(jù)參與政府統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)的重點(diǎn)突破方向[11]。另一方面,政府統(tǒng)計(jì)行為邏輯研究圍繞行政體制改革等重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,尋求政府統(tǒng)計(jì)制度方法從宏觀制度到微觀機(jī)制的設(shè)計(jì)與改進(jìn)。許小樂(lè)圍繞“以數(shù)據(jù)為大”觀念,分別從需求層、產(chǎn)出層以及職能層提出政府統(tǒng)計(jì)改革方向[12];楊軍等明確了自治型和回應(yīng)型的統(tǒng)計(jì)法發(fā)展方向,發(fā)揮其調(diào)控以及分權(quán)的作用[13];林勇等提出了減少部門縱向?qū)蛹?jí)和強(qiáng)化雙方供求關(guān)系[14];鮮祖德等認(rèn)為中國(guó)政府應(yīng)在“十四五”期間響應(yīng)聯(lián)合國(guó)《2030可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》,強(qiáng)化政府統(tǒng)計(jì)的生產(chǎn)協(xié)作與信息交互[15]。

當(dāng)前,國(guó)家治理研究側(cè)重于制度框架建設(shè)和技術(shù)實(shí)踐探索,而政府統(tǒng)計(jì)研究涉及經(jīng)濟(jì)、政治等全方位領(lǐng)域。綜上所述,國(guó)家治理建設(shè)與政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展呈現(xiàn)交叉融合的趨勢(shì),由此引出國(guó)家治理與政府統(tǒng)計(jì)的關(guān)系問(wèn)題。一是明晰政府統(tǒng)計(jì)在現(xiàn)代化國(guó)家治理中的地位與作用。政府統(tǒng)計(jì)的角色多樣性決定其國(guó)家治理的所處地位。一方面,政府統(tǒng)計(jì)是行政運(yùn)作的集中表現(xiàn)。作為政府治理的重要環(huán)節(jié),政府統(tǒng)計(jì)具有引導(dǎo)、參與國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)部制度優(yōu)勢(shì);另一方面,政府統(tǒng)計(jì)是統(tǒng)計(jì)科學(xué)的官方應(yīng)用。作為統(tǒng)計(jì)科學(xué)的科學(xué)制度方法,具有判斷、決策國(guó)家重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的外部技術(shù)優(yōu)勢(shì)。二是理順政府統(tǒng)計(jì)在現(xiàn)代化國(guó)家治理中的系統(tǒng)與機(jī)制。政府統(tǒng)計(jì)在新時(shí)代國(guó)家治理建設(shè)中不斷完善其融入機(jī)制:一方面,政府統(tǒng)計(jì)需要從理論框架到方法模式,系統(tǒng)性地融入國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè);另一方面,政府統(tǒng)計(jì)需要統(tǒng)一、靈活的融入機(jī)制,解決可操作性問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,本文遵循從共治理念到集成模式的現(xiàn)代化治理邏輯,歸納政府統(tǒng)計(jì)融入新時(shí)代國(guó)家治理的導(dǎo)向選擇、機(jī)制改進(jìn)與途徑實(shí)踐。

三、政府統(tǒng)計(jì)融入國(guó)家治理的機(jī)制

縱觀人類文明的發(fā)展史,國(guó)家治理的演進(jìn)跨越若干歷史階段,使其秉持的理念與模式不斷融合新的階段性特征[16]。顧名思義,“治理”可理解為“治”的行為準(zhǔn)則與“理”的機(jī)制規(guī)范,而國(guó)家治理又賦予其國(guó)家與階級(jí)屬性,表示“治國(guó)”布局與“制度”構(gòu)建,即確立階級(jí)群體、維持國(guó)家秩序的系列行為及規(guī)范。因此,國(guó)家治理的階段性特征共同組成其現(xiàn)代化內(nèi)涵:一是國(guó)家在初創(chuàng)和發(fā)展階段,運(yùn)用治理工具建立國(guó)家制度體系,實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域內(nèi)的總體控制;二是國(guó)家在瓶頸和騰飛階段,通過(guò)改革放權(quán)緩和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾,調(diào)動(dòng)各階層參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性;三是國(guó)家在高速和質(zhì)量兼顧階段,憑借制度融合團(tuán)結(jié)全體人民參與社會(huì)建設(shè),協(xié)調(diào)國(guó)家系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系。

回顧政府統(tǒng)計(jì)沿革(圖1),國(guó)家治理的體系調(diào)整與能力提升是政府統(tǒng)計(jì)變革的不竭動(dòng)力[17]。當(dāng)前,政府統(tǒng)計(jì)圍繞國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè),展現(xiàn)從統(tǒng)計(jì)共治到數(shù)據(jù)集成的“三新”特征。首先,政府統(tǒng)計(jì)將共治理念貫穿于數(shù)據(jù)生產(chǎn)到服務(wù)供給的全過(guò)程,兼顧總體趨勢(shì)和個(gè)體差異等國(guó)家治理視角。其次,政府統(tǒng)計(jì)憑借其治理工具推行“一體化”服務(wù),助力國(guó)家治理主體提升協(xié)同治理能力。接著,政府統(tǒng)計(jì)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和方法創(chuàng)新并舉,提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的集成能力以保障國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。對(duì)此,中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)通過(guò)調(diào)整其組織形式和運(yùn)作模式,依托監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與決策服務(wù)能力提升國(guó)家治理效能。

圖1 中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)融入國(guó)家治理的發(fā)展脈絡(luò)

(一)總體控制的適應(yīng)機(jī)制

傳統(tǒng)國(guó)家治理起源于古希臘和拉丁語(yǔ)的“掌舵”,屬于控制、引導(dǎo)的實(shí)踐范疇。隨著國(guó)家形態(tài)的誕生,治理逐漸淪為國(guó)家階級(jí)的統(tǒng)治工具,對(duì)國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)部要素進(jìn)行總體控制:先秦時(shí)期的“諸子百家”思想,無(wú)論是儒家主導(dǎo)的“忠君”“禮儀”,還是法家提倡的“明法”“法術(shù)”,均體現(xiàn)君臣依附和禮法并行的整體控制。此外,以總體控制為核心的國(guó)家治理遵循集成模式:一是國(guó)家治理主體具有等級(jí)森嚴(yán)的科層特征,中央憑借其權(quán)威性和強(qiáng)制力,實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)部門的控制;二是國(guó)家治理機(jī)制具有自上而下的傳遞特征,上級(jí)通過(guò)其隸屬相關(guān)部門,管理其所屬領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù);三是國(guó)家治理工具體現(xiàn)總攬全局的強(qiáng)制特征,通過(guò)引導(dǎo)、修訂法律規(guī)章和制度政策,約束并規(guī)范其管轄范圍內(nèi)的行為權(quán)限。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),政府統(tǒng)計(jì)配合黨和國(guó)家完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)與發(fā)展,通過(guò)對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的調(diào)查分析為頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展規(guī)劃提供參考和依據(jù),并通過(guò)共治理念引導(dǎo)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)總體控制。為統(tǒng)轄全國(guó)財(cái)經(jīng)事務(wù),中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下設(shè)統(tǒng)計(jì)組;隨后,統(tǒng)計(jì)組被遷至政務(wù)院下屬升至統(tǒng)計(jì)處;最終,黨中央以財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)總處為基礎(chǔ)成立國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,確立了包括MPS核心的核算體系、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等在內(nèi)的專業(yè)統(tǒng)計(jì)制度,初步實(shí)現(xiàn)了中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)正規(guī)化。與此同時(shí),國(guó)家計(jì)劃性地開展全國(guó)范圍的產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)、就業(yè)以及人口等調(diào)查工作。在“大躍進(jìn)”調(diào)整時(shí)期,政府統(tǒng)計(jì)深入開展調(diào)查研究,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整提供統(tǒng)計(jì)支持。

(二)放權(quán)改革的反饋機(jī)制

現(xiàn)代治理被定義為一系列發(fā)揮管理作用的機(jī)制,而國(guó)家治理進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其階級(jí)屬性。一方面,國(guó)家將所屬的政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域職能下放至市場(chǎng)、議會(huì)等支配;另一方面,國(guó)家借鑒企業(yè)績(jī)效管理模式,強(qiáng)化治理主體的權(quán)力監(jiān)督與社會(huì)服務(wù)職能。對(duì)此,以放權(quán)改革為核心的國(guó)家治理表現(xiàn)為多元參與。一是國(guó)家治理依靠強(qiáng)制力維系參與主體的多中心結(jié)構(gòu),明晰治理主體的權(quán)責(zé)劃分;二是政府治理機(jī)制統(tǒng)籌社會(huì)各項(xiàng)事務(wù),形成扁平、網(wǎng)格化等社會(huì)治理形態(tài);三是政府憑借制度設(shè)計(jì)和政策干預(yù)的治理工具,拓展其專業(yè)管理范疇。

隨著全面改革開放,中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)緊隨國(guó)家中心工作調(diào)整,將其重點(diǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),借鑒國(guó)際統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)和制度框架,提供體制改革和市場(chǎng)建設(shè)的開放環(huán)境和自由導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理圍繞總體控制的放權(quán)改革。一是黨中央重組國(guó)家統(tǒng)計(jì)局并恢復(fù)政府統(tǒng)計(jì)制度,公開出版《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》并頒布《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》。二是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局配合城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革調(diào)整統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度,成立農(nóng)村抽樣調(diào)查隊(duì)和城市抽樣調(diào)查隊(duì);隨后,兩支隊(duì)伍經(jīng)過(guò)重組更名為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì),具有追蹤與評(píng)價(jià)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)責(zé)。三是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局成立企業(yè)調(diào)查隊(duì),對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開展監(jiān)測(cè)與預(yù)警,將國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系由MPS核心逐漸過(guò)渡至SNA核心[18]。

(三)制度融合的互動(dòng)機(jī)制

當(dāng)代國(guó)家治理植根于中國(guó)特色社會(huì)主義制度,整合了現(xiàn)代治理思想和馬克思主義學(xué)說(shuō)。如今,全球化與多極化浪潮迫使中國(guó)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)體系轉(zhuǎn)型和制度融合:一是堅(jiān)持民主政治和國(guó)家機(jī)器建設(shè)并舉,夯實(shí)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)環(huán)境;二是堅(jiān)持中國(guó)道路與對(duì)外開放有機(jī)統(tǒng)一,端正國(guó)際包容姿態(tài);三是堅(jiān)持多元中心的國(guó)家治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)從制度構(gòu)建到機(jī)制運(yùn)作的統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)此,以制度融合為主題的國(guó)家治理體系彰顯共治理念:一是國(guó)家治理主體之間具有互補(bǔ)機(jī)制,通過(guò)發(fā)揮各領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)響應(yīng)國(guó)家治理的總體布局;二是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)特征,表現(xiàn)為橫向部門聯(lián)動(dòng)與縱向?qū)蛹?jí)協(xié)同;三是國(guó)家治理工具強(qiáng)調(diào)治理的規(guī)范屬性,憑借其強(qiáng)制力統(tǒng)籌所屬范圍的社會(huì)行為。

21世紀(jì)以來(lái),中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)積極應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)新秩序和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),改革政府統(tǒng)計(jì)制度方法,參與國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),把握全球化與信息化的機(jī)遇,初步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度融合。一方面,政府強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)制度的頂層設(shè)計(jì):組建國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查總隊(duì),實(shí)現(xiàn)跨級(jí)隊(duì)伍的統(tǒng)一管理,包含農(nóng)村、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司及服務(wù)業(yè)調(diào)查中心;修訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn),增加了金融、非營(yíng)利等新興產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)部門;修訂統(tǒng)計(jì)法,聚焦數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督,筑牢準(zhǔn)確、及時(shí)的統(tǒng)計(jì)工作原則。另一方面,政府統(tǒng)計(jì)部門不斷推進(jìn)制度方法革新,增加諸如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境等衛(wèi)星賬戶,對(duì)接多樣化經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等治理需求;改進(jìn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)以及統(tǒng)計(jì)服務(wù)監(jiān)督等工作,共筑互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)平臺(tái)。

四、政府統(tǒng)計(jì)融入國(guó)家治理的現(xiàn)狀

回顧政府統(tǒng)計(jì)的發(fā)展,各級(jí)部門嚴(yán)格遵守統(tǒng)計(jì)制度,靈活運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法,提供以指標(biāo)與數(shù)據(jù)為核心的統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和統(tǒng)計(jì)服務(wù)。中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展無(wú)論是在理論與方法創(chuàng)新領(lǐng)域,還是在生產(chǎn)與服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域,均圍繞國(guó)家治理建設(shè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級(jí):一是積極參與世界銀行的全球統(tǒng)計(jì)能力評(píng)價(jià)與建設(shè)工作,推動(dòng)國(guó)際官方統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);二是緊隨全球科技革命浪潮普及計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù),為政府統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)提供技術(shù)保障;三是堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路,明確政府統(tǒng)計(jì)本土化方向,助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(一)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與全球嵌入

國(guó)家治理現(xiàn)代化思想源于不斷發(fā)展和完善的社會(huì)共治理念,表現(xiàn)為國(guó)家治理中思想、主體和技術(shù)層的吸納能力。隨著資本主義危機(jī)蔓延,國(guó)家干預(yù)主義成為資本主義改良的主流學(xué)說(shuō)。在長(zhǎng)期國(guó)家發(fā)展實(shí)踐中,資本主義基本矛盾催生馬克思主義學(xué)說(shuō),提出了國(guó)家階級(jí)的治理工具。作為馬克思主義中國(guó)化最新成果,社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)了社會(huì)思想的吸納融合與公共精神的貫徹培育,使得國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)不斷迎合全球化與多極化趨勢(shì)。當(dāng)前,中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)融入國(guó)際統(tǒng)計(jì)建設(shè)統(tǒng)一框架,以標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向規(guī)范現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)建設(shè),統(tǒng)籌政府統(tǒng)計(jì)制度規(guī)劃,滿足國(guó)家監(jiān)測(cè)預(yù)警和服務(wù)決策需求。其一,政府統(tǒng)計(jì)建設(shè)將數(shù)據(jù)質(zhì)量納入NSDS戰(zhàn)略與TQM體系,圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量提升政府統(tǒng)計(jì)能力,樹立政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威和公信。其二,國(guó)際統(tǒng)計(jì)能力評(píng)價(jià)指出中國(guó)統(tǒng)計(jì)存在制度不健全、數(shù)據(jù)透明性較差、方法滯后及服務(wù)缺失等問(wèn)題,對(duì)統(tǒng)計(jì)制度方法變革具有較高的參考價(jià)值[19]。其三,統(tǒng)計(jì)法強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)秩序而忽略統(tǒng)計(jì)服務(wù)權(quán)限,尚未適應(yīng)當(dāng)代政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展需要。

(二)多元合作與系統(tǒng)構(gòu)建

多元協(xié)同系統(tǒng)構(gòu)建源于國(guó)家主義學(xué)說(shuō)和管理學(xué)多元合作思想,整合了國(guó)家治理主體和治理模式。隨著工業(yè)化和社會(huì)化進(jìn)程,國(guó)家資本主義在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)政府在國(guó)家治理中的配置角色,產(chǎn)生以政府自主性嵌入機(jī)制為核心的國(guó)家中心論。21世紀(jì)以來(lái),世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn),彰顯了國(guó)際合作治理的重要性,拓展了國(guó)家治理主體規(guī)模。此時(shí),政府統(tǒng)計(jì)融入以建設(shè)服務(wù)型政府為主要任務(wù)的行政管理體制改革,以統(tǒng)計(jì)規(guī)范與數(shù)據(jù)技術(shù)變革推動(dòng)政府治理能力建設(shè),呈現(xiàn)國(guó)家政府統(tǒng)計(jì)建設(shè)的本土化趨勢(shì)。其一,政府統(tǒng)計(jì)工作遵循行政管理模式,執(zhí)行有限度的系統(tǒng)外部監(jiān)督,難以保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量[20]。其二,政府統(tǒng)計(jì)組織實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),存在職權(quán)設(shè)置與部門協(xié)同問(wèn)題,制約統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)工作效率提升。其三,政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展尚未適應(yīng)其目標(biāo)規(guī)劃,尚未建立中國(guó)特色的統(tǒng)計(jì)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,不利于強(qiáng)化宏觀監(jiān)測(cè)與政策評(píng)估能力。

(三)方法挑戰(zhàn)與工具革新

治理工具是治理主體為解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)采取的行動(dòng)機(jī)制或策略,又稱“政策工具”。除了必要的治理工具,國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開先進(jìn)的治理技術(shù),包括大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等數(shù)據(jù)集成方法,為部門決策提供信息支持,一方面,區(qū)塊鏈技術(shù)強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的開放整合機(jī)制,為政府治理提供開放平臺(tái);另一方面,人工智能技術(shù)提升數(shù)據(jù)的感知交互能力,為國(guó)家治理拓展信息維度。政府統(tǒng)計(jì)逐漸融入信息化、數(shù)字化時(shí)代,迎合國(guó)際政府統(tǒng)計(jì)的信息化趨勢(shì)。目前,以大數(shù)據(jù)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展,推動(dòng)了政府統(tǒng)計(jì)方法的創(chuàng)新變革,使得統(tǒng)計(jì)制度方法與統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)服務(wù)面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)。其一,大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用筑牢數(shù)據(jù)至上的理念,機(jī)構(gòu)專業(yè)化、產(chǎn)品數(shù)據(jù)化以及流程智能化為政府統(tǒng)計(jì)提供數(shù)據(jù)獲取來(lái)源及處理方式。其二,圍繞微觀數(shù)據(jù)開發(fā)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用具有廣闊的發(fā)展前景,急需完善監(jiān)管法規(guī)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)保密以及提高服務(wù)質(zhì)量,為進(jìn)一步挖掘政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)提供技術(shù)積累[21]。其三,大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用,存在著源頭可靠性以及技術(shù)兼容性等問(wèn)題,應(yīng)遵循問(wèn)題導(dǎo)向提高數(shù)據(jù)質(zhì)量滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

(四)新時(shí)代政府統(tǒng)計(jì)的融入趨勢(shì)

當(dāng)前,政府統(tǒng)計(jì)牢牢把握改革開放的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,將其現(xiàn)代化建設(shè)地位提升至國(guó)家治理的“新高度”。然而,政府統(tǒng)計(jì)由淺入深地融入新時(shí)代國(guó)家治理,尚未完全適應(yīng)從共治理念到集成模式的現(xiàn)代化治理邏輯。一是政府統(tǒng)計(jì)存在本土適應(yīng)與國(guó)際比較的矛盾,受制于行政體制和關(guān)系,難以在實(shí)際工作中推行數(shù)據(jù)透明和信息交換建設(shè)。二是政府統(tǒng)計(jì)規(guī)劃滯后于國(guó)家治理整體布局,缺乏制度系統(tǒng)設(shè)計(jì)和方法靈活運(yùn)用,致使政府統(tǒng)計(jì)與國(guó)家治理無(wú)法在實(shí)踐過(guò)程中有效銜接。三是政府統(tǒng)計(jì)的大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用與統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)工作不相適應(yīng),在數(shù)據(jù)收集、處理和公布等環(huán)節(jié)存在統(tǒng)籌規(guī)劃缺失和部門聯(lián)系松散等問(wèn)題。

五、政府統(tǒng)計(jì)融入國(guó)家治理的路徑

面向國(guó)家治理現(xiàn)代化,政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展毫不動(dòng)搖地遵循統(tǒng)計(jì)共治理念、多元參與范式以及數(shù)據(jù)集成模式,為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)出謀劃策。一方面,經(jīng)濟(jì)變革立足新發(fā)展格局,要求政府統(tǒng)計(jì)遵循新發(fā)展理念,為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展完善統(tǒng)計(jì)體制;另一方面,社會(huì)發(fā)展步入新時(shí)代,要求政府統(tǒng)計(jì)推進(jìn)全面深化改革,為加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)力量。因此,政府統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革需兼顧整體性和靈活性,鞏固適應(yīng)性融入機(jī)制,完善反饋性融入機(jī)制并健全互動(dòng)性融入機(jī)制,進(jìn)一步融入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè),一是創(chuàng)新政府統(tǒng)計(jì)融合方法,以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的總體控制;二是修訂政府統(tǒng)計(jì)核算體系,完善特色衛(wèi)星賬戶,助力國(guó)家治理的放權(quán)改革;三是改革政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度,強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)調(diào)查的科普職能建設(shè),推動(dòng)國(guó)家治理的制度融合(圖2)。

圖2 政府統(tǒng)計(jì)融入路徑

(一)社會(huì)適應(yīng)的技術(shù)融通

鞏固政府統(tǒng)計(jì)的適應(yīng)性融入機(jī)制是運(yùn)用國(guó)家治理技術(shù)工具,提升國(guó)家治理主體實(shí)踐能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面,政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集中概括社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,提升國(guó)家治理的評(píng)價(jià)能力與決策效率;另一方面,政府統(tǒng)計(jì)部門分析結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),依托信息化實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的集成。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)融合傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)方法和新興的數(shù)據(jù)技術(shù),一是政府統(tǒng)計(jì)部門通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)共享行政記錄信息,整合多重?cái)?shù)據(jù)源提升統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)效率,實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)計(jì)的大數(shù)據(jù)技術(shù)初步應(yīng)用;二是政府統(tǒng)計(jì)部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)抽樣框?qū)崟r(shí)更新,通過(guò)提升其信息化水平保證統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作質(zhì)量,推動(dòng)政府統(tǒng)計(jì)的制度方法革新;三是政府統(tǒng)計(jì)部門面對(duì)大數(shù)據(jù)的維災(zāi)難和有效數(shù)據(jù)缺失,重新審視統(tǒng)計(jì)能力評(píng)估框架和數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估體系,探索政府統(tǒng)計(jì)能力提升的技術(shù)要素。

為適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè),政府統(tǒng)計(jì)需要通過(guò)“新舊”技術(shù)融通,將數(shù)字集成能力轉(zhuǎn)化為治理集成模式。目前,政府統(tǒng)計(jì)的大數(shù)據(jù)運(yùn)用正處于照搬階段,尚未實(shí)現(xiàn)技術(shù)融通與體系重塑。圍繞國(guó)家數(shù)字治理,政府統(tǒng)計(jì)需加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的全方位監(jiān)管,擴(kuò)展覆蓋全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù),整合國(guó)家治理過(guò)程中的信息記錄,賦予部門相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)限,助力政府統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)集成工作,實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型升級(jí)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用過(guò)程中,政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制決定其信息能否進(jìn)行有效融合[22]。一是大數(shù)據(jù)信息質(zhì)量參差不齊,部分?jǐn)?shù)據(jù)源可靠性存疑,需要進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)納入準(zhǔn)則,判斷其能否滿足國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn),以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè);二是政府統(tǒng)計(jì)對(duì)新技術(shù)認(rèn)知不足,部分新技術(shù)特點(diǎn)尚未充分發(fā)揮,需利用大數(shù)據(jù)技術(shù)改進(jìn)傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法,實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)計(jì)方法的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(二)全局反饋的指標(biāo)更迭

完善政府統(tǒng)計(jì)反饋機(jī)制是中國(guó)政府部門通過(guò)統(tǒng)計(jì)行為,引導(dǎo)并參與以新經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化為主要特征的現(xiàn)代化國(guó)家治理,推動(dòng)行政體制現(xiàn)代化改革實(shí)現(xiàn)其融入國(guó)家治理“總布局”[23]。一是政府統(tǒng)計(jì)思路對(duì)接“總體平均”宏觀理念,利用國(guó)民經(jīng)濟(jì)賬戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,追蹤國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì);二是政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“多元差異”中觀范式,通過(guò)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)改革和統(tǒng)計(jì)督察工作,體現(xiàn)國(guó)家政治體制變革的形態(tài)特征;三是政府統(tǒng)計(jì)工作展現(xiàn)“數(shù)據(jù)集成”微觀行為,通過(guò)提升統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)效能和統(tǒng)計(jì)服務(wù)質(zhì)量,履行國(guó)家宏觀調(diào)控的治理職能。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)部門貫徹多元參與的工作理念:首先,各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)參與主體需堅(jiān)持實(shí)事求是的理念,強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí);其次,各政府統(tǒng)計(jì)參與主體需落實(shí)科學(xué)求真的態(tài)度,遵循科學(xué)規(guī)律并指導(dǎo)實(shí)踐;最后,政府統(tǒng)計(jì)參與主體堅(jiān)持依法統(tǒng)計(jì)的原則,落實(shí)法治建設(shè)與督察工作。

改進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算工作是政府統(tǒng)計(jì)行政體制改革的縮影,以指標(biāo)形式貫徹共治理念,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的全局反饋機(jī)制。國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算是政府統(tǒng)計(jì)的靈魂,以國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)理論為界定標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用統(tǒng)計(jì)理論方法建立以國(guó)民經(jīng)濟(jì)賬戶為核心的指標(biāo)體系,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體進(jìn)行系統(tǒng)定量描述。因此,政府統(tǒng)計(jì)部門圍繞國(guó)家重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題改進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算工作:一方面,政府統(tǒng)計(jì)部門圍繞現(xiàn)代化國(guó)家治理主題,融合運(yùn)用結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),兼顧國(guó)家治理環(huán)節(jié)的總體收益和生產(chǎn)效能評(píng)估,引導(dǎo)相關(guān)部門切實(shí)提升其治理能力,實(shí)現(xiàn)基于治理全局的行政體制變革;另一方面,政府統(tǒng)計(jì)部門緊隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形態(tài),進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類,改進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算賬戶體系,擴(kuò)充有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等衛(wèi)星賬戶,適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的新動(dòng)態(tài),實(shí)現(xiàn)基于治理環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。

(三)互動(dòng)協(xié)同的調(diào)查溝通

健全政府統(tǒng)計(jì)的互動(dòng)機(jī)制是基于多元共治的現(xiàn)代國(guó)家治理理念,完善政府治理體系的必然要求:一方面,政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治理念,通過(guò)統(tǒng)計(jì)服務(wù)回應(yīng)人民關(guān)切的熱點(diǎn)話題,推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展;另一方面,新時(shí)代國(guó)家治理對(duì)接多元中心體系,通過(guò)統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)密切相關(guān)部門的工作聯(lián)系,統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)家制度與運(yùn)作機(jī)制。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)需把握總體與個(gè)體、平均與差異的統(tǒng)計(jì)思維,適應(yīng)多元共治的現(xiàn)代化治理特征,彰顯兼容并包的現(xiàn)代化治理特色,迎合融會(huì)貫通的現(xiàn)代化治理趨勢(shì),迎接統(tǒng)計(jì)共治的國(guó)家治理新局面。近年來(lái),社會(huì)公眾對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高度關(guān)注,使政府統(tǒng)計(jì)圍繞渠道拓展和質(zhì)量提升推進(jìn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革。因此,建立多元政府統(tǒng)計(jì)體系,完善政府統(tǒng)計(jì)協(xié)同機(jī)制是政府統(tǒng)計(jì)參與國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè),實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度融合的組織和制度保障。

政府統(tǒng)計(jì)是以統(tǒng)計(jì)報(bào)表為主干,以統(tǒng)計(jì)調(diào)查為核心,兼顧其他類型方法的統(tǒng)計(jì)制度和方法體系,融合了大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù),為實(shí)現(xiàn)多元共治奠定工作基礎(chǔ)。政府統(tǒng)計(jì)的互動(dòng)機(jī)制是通過(guò)調(diào)查、分析及發(fā)布等統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)工作,探索并完善了部門聯(lián)動(dòng)和信息互通工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)信息交換與治理協(xié)同配合:一是新經(jīng)濟(jì)、數(shù)字治理等發(fā)展?fàn)顩r觸及傳統(tǒng)政府統(tǒng)計(jì)盲區(qū),需要相關(guān)部門給予行政記錄信息支持,明晰信息所有和使用權(quán)限劃分,配合其他部門共同開展政府統(tǒng)計(jì)工作,完善政府統(tǒng)計(jì)制度與方法建設(shè);二是政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查是政府與社會(huì)互動(dòng)的重要窗口,一方面要適時(shí)調(diào)整調(diào)查內(nèi)容回應(yīng)公民關(guān)切,培養(yǎng)調(diào)查員的專業(yè)素養(yǎng),健全現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)調(diào)查體系,另一方面要實(shí)時(shí)開展面向群眾的政府統(tǒng)計(jì)科普工作,強(qiáng)化公民政府統(tǒng)計(jì)意識(shí),使統(tǒng)計(jì)政務(wù)工作在陽(yáng)光下運(yùn)行。

六、結(jié) 語(yǔ)

近70年以來(lái),中國(guó)政府統(tǒng)計(jì)不斷融入國(guó)家治理建設(shè),朝著制度化、體系化方向邁進(jìn)。本文圍繞新時(shí)代國(guó)家治理研究了政府統(tǒng)計(jì)融入機(jī)制,遵循從共治理念到集成模式的現(xiàn)代化治理邏輯,提出政府統(tǒng)計(jì)通過(guò)指標(biāo)更迭、調(diào)查溝通及技術(shù)融通舉措,鞏固適應(yīng)機(jī)制、完善反饋機(jī)制并健全互動(dòng)機(jī)制,推動(dòng)其制度方法和生產(chǎn)服務(wù)革新。因此,中國(guó)國(guó)家治理的政府統(tǒng)計(jì)融入機(jī)制是馬克思主義中國(guó)化的延續(xù),集當(dāng)代治理理論與建設(shè)實(shí)踐之精華,展現(xiàn)了當(dāng)代國(guó)家治理的“中國(guó)智慧”:一方面,政府統(tǒng)計(jì)貫徹服務(wù)至上的理念,統(tǒng)籌國(guó)家治理全局,奠定其在國(guó)家治理建設(shè)中的引導(dǎo)地位;另一方面,政府統(tǒng)計(jì)堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先的原則,提升現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)能力,增強(qiáng)其在國(guó)家治理進(jìn)程中的整合作用。

然而,本文僅從國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的視角,研究了政府統(tǒng)計(jì)的時(shí)代特征與演進(jìn)邏輯,對(duì)于新時(shí)代政府統(tǒng)計(jì)工具體系構(gòu)建和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定仍需進(jìn)一步探討,以提升政府統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化研究的前瞻性和針對(duì)性。對(duì)此,政府統(tǒng)計(jì)需圍繞新時(shí)代國(guó)家治理體系和能力建設(shè),不斷完善其制度、機(jī)制以增強(qiáng)國(guó)家治理效能:一是履行政府統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督職能,圍繞政府、市場(chǎng)及三方機(jī)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體,建立以多元參與為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制;二是發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的引領(lǐng)作用,立足經(jīng)濟(jì)、政治等“五位一體”總體布局,實(shí)施以統(tǒng)計(jì)共治為核心的數(shù)據(jù)治理模式;三是開發(fā)政府統(tǒng)計(jì)的微觀數(shù)據(jù),聚焦制度構(gòu)建、應(yīng)急處置等治理能力建設(shè),完善以數(shù)據(jù)集成為核心的統(tǒng)計(jì)技術(shù)體系。