□鄢德奎，安怡悅

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108）

近期，自然資源部公開(kāi)通報(bào)了100 起涉刑土地案件，以“零容忍”的態(tài)度嚴(yán)查案件、嚴(yán)肅追責(zé)，持續(xù)打擊非法占用耕地行為，守護(hù)耕地紅線(xiàn)，確保糧食安全。糧食安全作為國(guó)家安全的重要內(nèi)容，其載體依賴(lài)于耕地的充分供給。我國(guó)農(nóng)村土地“非農(nóng)化”“非糧化”愈演愈烈的根源在于農(nóng)民種田不僅無(wú)法獲得足夠的收益，還有可能虧本。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院多次提出，通過(guò)完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制以保障糧食安全，并支持地方探索耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目尚新窂健?021 年新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》在總結(jié)耕地補(bǔ)償?shù)牡胤匠晒?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出建立耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，然而耕地生態(tài)保護(hù)制度如何建立的具體細(xì)則還未出臺(tái)。

1 耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?nèi)涵與實(shí)踐探索

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，也稱(chēng)生態(tài)補(bǔ)償，與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payments for Ecosystem Services，PES）內(nèi)涵接近，國(guó)外學(xué)者將其解釋為“對(duì)保護(hù)和維持生態(tài)環(huán)境效益的行為給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，國(guó)內(nèi)學(xué)者多借助生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，從廣義和狹義兩個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行闡釋。呂忠梅（2014）認(rèn)為，狹義的生態(tài)補(bǔ)償指的是在資源使用過(guò)程中，對(duì)因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)ζ淦茐呐c損失進(jìn)行賠償。汪勁（2014）認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過(guò)向生態(tài)保護(hù)者或受損者以支付金錢(qián)、物質(zhì)或其他方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。韓衛(wèi)平（2016）認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是為了激勵(lì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為，由相關(guān)受益主體對(duì)特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。史玉成?013）從規(guī)范法學(xué)視角進(jìn)行分析，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)于法定主體間生態(tài)利益的相對(duì)增減而實(shí)行的補(bǔ)償，即由生態(tài)受益者依照法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償程序向生態(tài)利益的提供者、受損者進(jìn)行補(bǔ)償。吳萍和王裕根（2017）將生態(tài)補(bǔ)償定義為對(duì)生態(tài)受益者課以補(bǔ)償義務(wù)，由其對(duì)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)的單位和個(gè)人因增加公共生態(tài)利益而損失的自身權(quán)益或犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)加以補(bǔ)償。結(jié)合上述生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x以及耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐，文章探究的耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償指在耕地資源利用過(guò)程中，由耕地生態(tài)受益者向從事耕地生態(tài)保護(hù)并具有突出貢獻(xiàn)或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個(gè)人提供補(bǔ)償，以保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。

表面上，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度有一定程度的相似之處，但實(shí)則存在著根本性差異，因?yàn)槎咚Ｗo(hù)的耕地利益不同。一般認(rèn)為，耕地作為一種自然資源，其利益類(lèi)型可以分為資源利益與生態(tài)利益。具體而言，生態(tài)利益是指耕地對(duì)整體環(huán)境以及人類(lèi)的生產(chǎn)生活起到的非物質(zhì)性正面積極影響；資源利益是人們?cè)陂_(kāi)墾種植耕地過(guò)程中所獲得的物質(zhì)性利益。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度保護(hù)的是資源利益，通過(guò)維護(hù)耕種可得收益的相對(duì)穩(wěn)定來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民耕作的積極性，最終達(dá)到糧食產(chǎn)量提升、農(nóng)民增收以及保障國(guó)家糧食安全的目的。與此相對(duì)，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度所保護(hù)的是耕地生態(tài)利益，耕地生態(tài)利益的使用者和受益者均應(yīng)為其享受到生態(tài)利益的增加支付一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給生態(tài)利益的提供者，這正是耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的功能和目的所在。

2 耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)某尚c問(wèn)題

目前，國(guó)家層面耕地補(bǔ)償?shù)木唧w辦法和實(shí)施步驟還未出臺(tái)。各地在探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方面取得了對(duì)保護(hù)成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行普惠式補(bǔ)償或給予資金獎(jiǎng)勵(lì)等成功經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些不足之處。

2.1 耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體單一

“誰(shuí)來(lái)進(jìn)行耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，法律上并未對(duì)此予以明確。實(shí)踐中，耕地所在地的地方政府成為耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際主體。公法上的補(bǔ)償理論有其基本原則和運(yùn)行邏輯，如“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”，即補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體是破壞者或受益者。雖然地方政府是耕地保護(hù)的責(zé)任主體，但是依據(jù)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則，地方政府并非唯一甚至是主要補(bǔ)償主體。因?yàn)楦厮诘氐牡胤秸⒉皇瞧茐恼咭膊皇侵饕芤嬲?。若將地方政府作為耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w，地方政府不堪重負(fù)，也不利于耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的順利推行。

2.2 耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象錯(cuò)位

根據(jù)《憲法》第九條、第十條和《土地管理法》第九條的規(guī)定，包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地屬于集體所有。根據(jù)《土地管理法》第十三條和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，集體所有的由農(nóng)民集體使用的耕地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是以農(nóng)戶(hù)為單位，享有承包土地的使用權(quán)，即農(nóng)戶(hù)是具體耕地的使用權(quán)人。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)既是耕地利益的享受者，也是實(shí)際利用耕地的行為人。如果耕地承包期限較短，農(nóng)戶(hù)為了尋求更大利益而不當(dāng)使用耕地是很有可能的。可以說(shuō)，耕地可否得到可持續(xù)利用，農(nóng)戶(hù)是關(guān)鍵。農(nóng)戶(hù)承包耕地能否獲得相應(yīng)回報(bào)，直接影響農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地的處理。近年來(lái)，各地耕地“非農(nóng)化”的事例便是印證。因此，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶(hù)，以激勵(lì)其妥當(dāng)利用耕地。但是，實(shí)踐中補(bǔ)償對(duì)象多限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府（見(jiàn)表1）。承前所述，這兩類(lèi)補(bǔ)償對(duì)象并不直接利用耕地，而且能否將相關(guān)款項(xiàng)用于耕地保護(hù)則存在疑問(wèn)。

表1 地方實(shí)踐中耕地補(bǔ)償對(duì)象及其占比

2.3 耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康氖峭ㄟ^(guò)彌補(bǔ)和獎(jiǎng)勵(lì)從事耕地生態(tài)保護(hù)并具有突出貢獻(xiàn)或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個(gè)人，以保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響能否實(shí)現(xiàn)上述耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康摹Ｔ趯?shí)踐中，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體是耕地所在地的地方政府，而這類(lèi)農(nóng)業(yè)區(qū)的地方政府往往缺乏自己的財(cái)稅來(lái)源。加之當(dāng)前財(cái)稅制度導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，地方政府財(cái)政往往入不敷出，不要說(shuō)對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償，就是正常的公共事務(wù)開(kāi)支都難以應(yīng)對(duì)。換句話(huà)說(shuō)，在缺少中央財(cái)政資金支持的情況下，單靠地方政府難以保證耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。在這個(gè)背景下，地方政府作為主要甚至唯一的耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體，缺乏足夠的財(cái)政資金對(duì)耕地進(jìn)行補(bǔ)償，勢(shì)必導(dǎo)致耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不高，難以實(shí)現(xiàn)前述的耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)，更難以匹配耕地生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需求，不足以激發(fā)農(nóng)戶(hù)種糧積極性。

3 完善耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

3.1 明確耕地補(bǔ)償責(zé)任主體

顯然，地方政府作為耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ换蛘咧饕a(bǔ)償主體，無(wú)法因應(yīng)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行實(shí)際。根據(jù)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)收益，誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括耕地資源的破壞者和受益者，這兩者是主要的耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體。當(dāng)然，破壞者和收益者往往是同一主體。至于耕地資源的破壞者和受益者如何承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，是利用公法規(guī)制，還是通過(guò)私法訴訟，則有進(jìn)一步探討的空間。在當(dāng)前行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源充裕的情況下，借助公法予以規(guī)制，既可以通過(guò)罰沒(méi)設(shè)置補(bǔ)償基金，也可以避免司法資源浪費(fèi)。耕地資源的破壞者和受益者有承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，但需要考量其有無(wú)能力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。若耕地資源的破壞者和受益者沒(méi)有承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的能力，則應(yīng)當(dāng)由中央政府和耕地所在地的地方政府進(jìn)行補(bǔ)償，事后向前述主體進(jìn)行追償或者要求其履行相應(yīng)的耕地生態(tài)替代修復(fù)責(zé)任。

3.2 重塑耕地補(bǔ)償對(duì)象結(jié)構(gòu)

確定補(bǔ)償對(duì)象是耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償能否發(fā)揮效用的重要一環(huán)。實(shí)踐中，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象多集中在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而這兩類(lèi)主體并不是直接利用耕地的行為人，甚至與具體的耕地生態(tài)保護(hù)利益并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。因此，應(yīng)當(dāng)改變補(bǔ)償對(duì)象以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主的現(xiàn)狀，代之以耕地承包經(jīng)營(yíng)者為主、集體經(jīng)濟(jì)組織為輔的補(bǔ)償對(duì)象結(jié)構(gòu)。作為耕地承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)戶(hù)是耕地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有耕地的所有權(quán)，二者成為耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是無(wú)可置疑的。相比于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶(hù)是土地利用的具體實(shí)施者，因此農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)是耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象。即使因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)問(wèn)題而補(bǔ)償給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，最終應(yīng)補(bǔ)償給具體的耕地使用人，以激勵(lì)他們轉(zhuǎn)變土地利用和經(jīng)營(yíng)方式?；鶎诱袚?dān)耕地保護(hù)職責(zé)，其保護(hù)耕地理所應(yīng)當(dāng)，但其是否應(yīng)受到補(bǔ)償則有待商榷。即使對(duì)基層政府開(kāi)展耕地生態(tài)保護(hù)予以支持，也不應(yīng)以補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。

3.3 健全耕地補(bǔ)償資金籌措機(jī)制

明確了耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體和補(bǔ)償對(duì)象后，還需解決補(bǔ)償多少的問(wèn)題。為了達(dá)到耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，?shí)踐中耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待提高。一般而言，耕地?cái)?shù)量是固定的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著補(bǔ)償資金存在缺口。如此一來(lái)，單靠政府財(cái)政難以維系。為此，亟須開(kāi)拓更多的耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來(lái)源。應(yīng)結(jié)合前述的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償主體構(gòu)建，通過(guò)縱向和橫向兩個(gè)維度搭建耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金籌措機(jī)制，并借助市場(chǎng)機(jī)制和責(zé)任保險(xiǎn)等方式，多元化拓寬資金籌措渠道，最大限度推動(dòng)整個(gè)社會(huì)參與耕地保護(hù)。具體而言，在縱向耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償層面，政府設(shè)立耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)，并由中央政府和地方政府通過(guò)專(zhuān)款或轉(zhuǎn)移支付的方式安排生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，為耕地生態(tài)保護(hù)提供底線(xiàn)保障；在橫向耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償層面，耕地資源破壞者和受益者向耕地使用者進(jìn)行補(bǔ)償，耕地受益地區(qū)的地方政府向耕地所在地的地方政府提供一定的補(bǔ)償資金，并由接受補(bǔ)償資金的政府按照公正程序發(fā)放給具體的耕地保護(hù)者。

此外，很多耕地破壞并非人為原因，而是與自然災(zāi)害相關(guān)。可以借助責(zé)任保險(xiǎn)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償。通過(guò)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金、設(shè)立耕地保護(hù)責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)等方式，吸引社會(huì)成員和耕地使用者分擔(dān)耕地補(bǔ)償責(zé)任，減輕政府財(cái)政壓力。借助多元耕地補(bǔ)償資金渠道，提升耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)相關(guān)主體保護(hù)耕地，以保障糧食安全。

4 結(jié)束語(yǔ)

耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)類(lèi)別。一直以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是我國(guó)頂層設(shè)計(jì)關(guān)切的話(huà)題。從黨的十八大提出建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度，到《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度、制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)确煞ㄒ?guī)，再到黨的十九大提出建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，直至黨的十九屆四中全會(huì)提出落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)有序推進(jìn)并逐步上升為現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架的重要內(nèi)容。與此對(duì)應(yīng)，我國(guó)陸續(xù)在森林、草原、耕地等七大重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域等兩大重要區(qū)域?qū)嵤┮钥v向轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，在新安江等流域進(jìn)行跨流域、跨區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。然而，由于國(guó)家政策缺乏可操作性，使得生態(tài)補(bǔ)償在落實(shí)中彈性空間較大，以致于“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少”等方面的問(wèn)題一直沒(méi)有得到解決，實(shí)踐中受益者和保護(hù)者的范圍及權(quán)責(zé)未厘清，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式未統(tǒng)一，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)者的利益沒(méi)有得到有效維護(hù)。正因如此，2019 年11 月15 日國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，明確提出推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化、法治化。在國(guó)家日益重視糧食安全和耕地保障的背景下，于《土地管理法實(shí)施條例》實(shí)施之際，對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)，補(bǔ)多少”的問(wèn)題進(jìn)行解構(gòu)，提出耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體包括耕地資源破壞者、受益者、中央政府和地方政府，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象應(yīng)當(dāng)是耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，拓展包括責(zé)任保險(xiǎn)、社會(huì)基金在內(nèi)的多元生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金籌措渠道，以期為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完善提供助力。