張煒

摘要：在全面推進(jìn)依法治國基本方略的大背景下，完善我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系意義重大。目前我國已初步構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，但存在執(zhí)法主體的規(guī)定不一致、缺少程序性法律規(guī)范、行刑銜接存在障礙、公益訴訟制度不完善等問題?？蓮男薷耐晟片F(xiàn)有法律規(guī)范、制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟法律制度建設(shè)等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護(hù);法律體系;完善

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006—7973（2022）05-0025-04

1引言

2018年5月18日至19日全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開，習(xí)近平總書記發(fā)表了重要講話，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，“加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，加強(qiáng)法治建設(shè)”[1]，習(xí)近平總書記所說的“生態(tài)環(huán)境問題”顯然包括海洋生態(tài)環(huán)境問題，習(xí)近平總書記所說的“法制建設(shè)”當(dāng)然也包括海洋環(huán)境保護(hù)方面的法制建設(shè)。

針對(duì)我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況，從2002-2021年這二十年，我國生態(tài)環(huán)境主管部門每年都會(huì)以公報(bào)的形式向社會(huì)公開上一年我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況。據(jù)《2020 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)顯示》，“2020年我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況整體穩(wěn)定。海水環(huán)境質(zhì)量總體有所改善”，但仍存在劣四類海域分布廣泛、赤潮在重點(diǎn)海域時(shí)有發(fā)生、直排海污染源污水排放量增加等問題。

為保護(hù)我國海洋環(huán)境，近幾十年來，我國非常重視海洋環(huán)境保護(hù)的立法工作，基本形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根本，以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）為主體法律，以相關(guān)法律為補(bǔ)充，以海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等為配套，以相關(guān)國際公約（條約）為參照的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。在全面推進(jìn)依法治國基本方略的大背景下，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、科學(xué)有效、與時(shí)俱進(jìn)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系顯得尤為重要。

2我國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系存在的問題

雖然我國目前在海洋環(huán)境保護(hù)方面形成了基本的法律體系，但是在執(zhí)行法律規(guī)范維護(hù)海洋環(huán)境方面仍在諸多問題，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

2.1法律規(guī)范關(guān)于執(zhí)法主體的規(guī)定不一致

明確、統(tǒng)一的法定執(zhí)法主體是依法執(zhí)法的內(nèi)在要求，在海上執(zhí)法隊(duì)伍整合的大背景下，出現(xiàn)了法律規(guī)范關(guān)于執(zhí)法主體的規(guī)定不一致的情況?！吨腥A人民共和國海警法》第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)?！蓖ㄟ^該條規(guī)定使海警機(jī)構(gòu)成為海上維權(quán)執(zhí)法的主體力量，但是諸多現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范是在海警法出臺(tái)前制定或修改的，出現(xiàn)了法定執(zhí)法主體不一致的情況。比如海洋環(huán)境保護(hù)主體法律《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定，海洋環(huán)境保護(hù)主管部門包括國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門以及沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，這種不一致的規(guī)定不利于海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的整體性、系統(tǒng)性。

2.2缺少程序性法律規(guī)范

程序法一般是保障法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)或保證職權(quán)和職責(zé)得以履行所需程序，以追求程序正義為主要內(nèi)容的法律規(guī)范的總稱[2]。目前海上環(huán)境保護(hù)執(zhí)法程序法主要包括《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國海警法法》、《海洋行政處罰實(shí)施辦法》以及其他相關(guān)法律規(guī)范，整體上呈現(xiàn)分散、缺乏針對(duì)性和可操作性的特點(diǎn)，缺少一部專門規(guī)范海洋行政執(zhí)法程序的法律規(guī)范，導(dǎo)致海上執(zhí)法力量在執(zhí)法實(shí)踐中主觀隨意性較大，不利于海上執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

2.3在行刑銜接方面存在障礙

2.3.1有案不移，以罰代刑

《中華人民共和國海警法》通過第二條和第十二條的規(guī)定，將海上犯罪偵查賦予了海警機(jī)構(gòu)，但是目前海上執(zhí)法力量除了海警機(jī)構(gòu)之外，還有海事部門、地方海洋執(zhí)法隊(duì)伍等。這些非海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量在查處海洋環(huán)境行政案件中，出于部門利益、績效考核等方面的考慮，會(huì)將一些介于海洋環(huán)境行政違法與犯罪之間的的案件傾向于定性為海洋環(huán)境行政案件，最終以行政處罰結(jié)案，形成以罰代刑的現(xiàn)象。

2.3.2立法層面存在行政違法與刑事罪名不對(duì)應(yīng)的問題

由于立（修）法時(shí)間不同、立法技術(shù)不規(guī)范等原因，海洋環(huán)境保護(hù)行政違法與環(huán)境犯罪罪名存在不對(duì)應(yīng)的問題。比如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定：“……對(duì)嚴(yán)重污染海洋環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹摋l沒有對(duì)污染物的種類進(jìn)行明確界定。而《中華人民共和國刑法》第三百三十八條規(guī)定：“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金……”，該條將構(gòu)成犯罪的污染物的種類進(jìn)行了較為明確的界定，即“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”，按照罪行法定的原則，除了上述污染物之外的污染物，則不屬于犯罪調(diào)整的范圍，但這又與《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條的規(guī)定相矛盾。

2.4海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度不完善

海洋生態(tài)環(huán)境破壞一般存在跨區(qū)域、跨時(shí)空、跨生物的特性，客觀上致使海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償具有一定的特殊性[3]。目前，我國關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的法律體系已初步構(gòu)建，主要包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款、《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條、《民法典》第一千二百三十五條、《民事訴訟法》第五十五條等法律規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》等司法解釋，以及2021年最高檢頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等。但是這些分散的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性與整體性，造成了訴訟主體不明確、損害鑒定缺乏詳細(xì)的規(guī)定、缺少賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等問題，這些客觀存在的問題使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的效能。75B0EFC4-CC80-4F46-9E54-991DD7B9DEC6

3我國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的完善途徑

3.1對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行修改完善

按照馬克思主義唯物史觀，“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，我國海洋環(huán)境保護(hù)客觀實(shí)際情況處在不斷變化之中，海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律制度作為上層建筑的組成部分也必然要進(jìn)行相應(yīng)的修改完善，只有這樣才能充分發(fā)揮法律制度在海洋環(huán)境保護(hù)方面的作用?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

3.1.1對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范

明確的執(zhí)法主體是依法執(zhí)法的內(nèi)在要求，針對(duì)目前不同法律規(guī)范對(duì)執(zhí)法主體規(guī)定不一致的情況可以進(jìn)行如下兩種方式進(jìn)行修改：一是直接修改相關(guān)法律條款，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條，明確海警機(jī)構(gòu)在海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方面的主體地位;二是在法律規(guī)范的附則部分增加一條或一款，將海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位進(jìn)行明確，如2018年10月26日，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三次修正時(shí)，將原第二百九十條增加了一款“中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)?！毙薷暮蟮牡诙倬攀畻l改為第三百零八條。

3.1.2盡快修改施行時(shí)間較長的法律規(guī)范

對(duì)某些施行時(shí)間較長的法律規(guī)范進(jìn)行修改，以適應(yīng)當(dāng)前的海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)際。比如《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，該行政法規(guī)自1983年12月29日頒布施行以來，已有39年之久，其中的某些條款已嚴(yán)重脫離當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐，比如該條例關(guān)于罰款規(guī)定，處罰額度明顯偏低，起不到應(yīng)有的懲戒作用。

3.2制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范

制定科學(xué)、高效和規(guī)范的海洋執(zhí)法程序法，一方面是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的內(nèi)在要求，在《習(xí)近平談治國理政》第二卷“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”一文中指出“執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，各級(jí)政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，健全依法決策機(jī)制，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[4];另一方面是規(guī)范海上執(zhí)法、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的客觀要求。

3.2.1在立法內(nèi)容上分為行政案件程序和刑事案件程序兩部分

目前來看，在程序方面立法較成熟的是公安機(jī)關(guān)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》前后共有三版，即2003年版、2006年版和現(xiàn)行的2012年版，且現(xiàn)行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》又分別于2014 年、2018年和2020年進(jìn)行了三次修正?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》也同樣經(jīng)歷了三版，即1987年版、1998年版和現(xiàn)行的2012年版，現(xiàn)行的2012年版于2020年7月4日進(jìn)行了修正。公安機(jī)關(guān)這兩個(gè)程序規(guī)定在規(guī)范實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范可以從海上執(zhí)法實(shí)際出發(fā)，借鑒公安機(jī)關(guān)的兩個(gè)程序規(guī)定進(jìn)行立法。

3.2.2在立法位階上屬于規(guī)章層面

《中華人民共和國海警法》第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。”該法律條款賦予了中國海警局就海上執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章的權(quán)限，參照當(dāng)前公安機(jī)關(guān)、海關(guān)等部門關(guān)于執(zhí)法程序的立法現(xiàn)狀，海洋執(zhí)法程序方面的法律規(guī)范在立法位階上屬于由中國海警局制定的規(guī)章。

3.3加快行刑銜接方面的立法工作

3.3.1涉海部門聯(lián)合發(fā)布行刑銜接方面的法律規(guī)范

為了杜絕其他涉海部門有案不移、以罰代刑的情況，可以考慮由目前的中國海警局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等涉海部門以聯(lián)合發(fā)文的形式對(duì)行政案件轉(zhuǎn)刑事案件的案件類型、刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、行轉(zhuǎn)刑程序以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定?？紤]到海洋案件行轉(zhuǎn)刑的復(fù)雜性、特殊性，可以先以規(guī)范性文件形式發(fā)布施行，待條件成熟后，再上級(jí)為更高法律位階的法律規(guī)范。

3.3.2完善現(xiàn)有的刑法罪名，增設(shè)海洋環(huán)境污染罪

目前《中華人民共和國刑法》關(guān)于環(huán)境方面的罪名設(shè)在第二編第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪當(dāng)中，但是縱觀所有環(huán)境方面的罪名，都沒有專門考慮到海上的特殊性，這與目前我國海洋污染現(xiàn)狀不相適應(yīng)，應(yīng)立足于海洋環(huán)境污染的客觀實(shí)際，從現(xiàn)有的海洋環(huán)境法律、法規(guī)關(guān)于海洋環(huán)境污染處罰的條款出發(fā)，增設(shè)“污染海洋罪”，可以將該罪名設(shè)在《中華人民共和國刑法》第三百三十八條（污染環(huán)境罪），作為該條的第三款，將污染海洋罪從污染環(huán)境罪中分離出來，單獨(dú)成立一個(gè)罪名，以充分發(fā)揮《中華人民共和國刑法》在海洋環(huán)境保護(hù)方面的積極作用。

3.4加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟法律制度建設(shè)

3.4.1明確海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟主體

依據(jù)目前的相關(guān)法律規(guī)定，海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟主體包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、法定社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)，但從目前的司法實(shí)踐來看，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門和法定社會(huì)組織提起海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟的情況并不樂觀，典型的勝訴案例基本都是由檢察機(jī)關(guān)起訴的，如海南首例海洋傾廢公益訴訟案。這種狀況與現(xiàn)行法律規(guī)范的立法初衷相背離。因此，建議通過立法明確訴訟主體的順位，即：第一順位為海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，其次為法定社會(huì)組織，最后為檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，從訴訟主體整體性的角度出發(fā)，也要注重不同訴訟主體之間的協(xié)作與配合，可通過簽訂合作協(xié)議的方式進(jìn)行，最大程度發(fā)揮不同訴訟主體的作用。

3.4.2確定合理的賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是海洋環(huán)境公益訴訟必須要解決的基礎(chǔ)性問題，但是，目前我國還沒有出臺(tái)針對(duì)此問題的法律規(guī)范。從我國目前海洋環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，不宜僅以所確定的損害金額為最終的賠償金額，建議采用“損害基數(shù)×倍率”的形式，即海洋環(huán)境公益訴訟的賠償應(yīng)具有懲罰性，懲罰性賠償是指裁判的賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償，它具有補(bǔ)償、懲戒、教育、警示、預(yù)防、彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足等多重功能。[1]損害基數(shù)可采取由起訴方委托具有相關(guān)鑒定資質(zhì)的第三方進(jìn)行鑒定評(píng)估。鑒于目前我國海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟處于探索階段，將懲罰性的“倍率”設(shè)為1.5～3倍較為適宜，并根據(jù)未來的實(shí)際情況對(duì)“倍率”進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

4結(jié)論

全面、協(xié)調(diào)、規(guī)范的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系對(duì)我國海洋環(huán)境保護(hù)工作意義重大，是依法治國基本方略的內(nèi)在要求。我國經(jīng)過幾十年的立法實(shí)踐，已基本形成了由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國際條約等所構(gòu)成的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，但也存在諸多亟待解決的問題，針對(duì)這些客觀存在的問題，本文提出了修改完善現(xiàn)有法律規(guī)范、制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟法律制度建設(shè)等四點(diǎn)不成熟的建議，希望能起到拋磚引玉的作用，為海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的研究提供一定的參考。

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