○陳陽(yáng) 張玉臻 ,2葉劍平

（1中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心，北京 100872）

一、引言

農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要有機(jī)組成部分，對(duì)我國(guó)糧食安全具有重要的意義，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)有序健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必要條件之一。當(dāng)前農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)仍面臨著“經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、社會(huì)負(fù)擔(dān)重、政策支持體系不健全”等一系列問題。2020年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》明確提出要“加快推進(jìn)農(nóng)墾制度改革”。農(nóng)地是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的核心生產(chǎn)資料和重要資產(chǎn)，國(guó)有農(nóng)地制度的改進(jìn)是農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)制度改革的關(guān)鍵抓手。在此背景下，探究農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度七十年來的建立、存續(xù)與變遷，明晰其動(dòng)力機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制改革，探索未來中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)地制度的研究仍聚焦于集體所有土地，有關(guān)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的研究并未得到應(yīng)有的重視。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)具有有別于農(nóng)村和城市的獨(dú)特性[1]，當(dāng)前有關(guān)國(guó)有農(nóng)用地的研究主要從國(guó)有農(nóng)用地管理經(jīng)營(yíng)[1-7]和農(nóng)地權(quán)利的配置與設(shè)計(jì)[8-12]兩條路線展開。國(guó)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理的研究更多聚焦于農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效率比較和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制改革等方面；而國(guó)有農(nóng)地權(quán)利配置的研究主要從土地法律制度的視角切入。當(dāng)前針對(duì)國(guó)有農(nóng)地制度變遷的研究仍聚焦于政策研究與政府工作總結(jié)[13-14]和均衡截面分析[15]。有學(xué)者從合約的角度對(duì)比了改革開放后農(nóng)村和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)兩類農(nóng)地制度變遷的模式及其經(jīng)濟(jì)效率，但并未觸及制度變遷的動(dòng)力機(jī)制[16]?？傮w而言，當(dāng)前對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的研究總體上仍存在一定的不足，特別是缺少針對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地制度變遷的歷時(shí)性理論分析。

綜上，本文嘗試吸收已有的研究成果，建立農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變遷的分析框架，進(jìn)而對(duì)國(guó)有農(nóng)地制度的歷史演變展開分析，以期豐富現(xiàn)有農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度研究，為當(dāng)前國(guó)有農(nóng)地的制度改革提供鏡鑒與參照。具言之，本文試圖回答三個(gè)問題：其一，新中國(guó)成立以后國(guó)家緣何建立農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度？其二，如何解釋新中國(guó)成立至改革開放期間農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的長(zhǎng)期低效率存續(xù)？其三，如何解釋改革開放后農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷？

二、分析框架與核心命題

（一）分析框架

制度變遷理論需要回答制度的存續(xù)與變遷、制度變遷的漸變與突變、制度多樣性等問題。當(dāng)前的制度變遷研究，依照關(guān)于行為體的假設(shè)——合作與沖突，可以將制度變遷研究分為和諧和沖突兩大基礎(chǔ)研究范式[17-18]。前者認(rèn)為制度是行為體尋求個(gè)人利益而采取的合作與協(xié)調(diào)行為的結(jié)果[19-20]；后者則認(rèn)為制度是行為體為解決利益分歧而采取的沖突行為的結(jié)果[21-22]。而依據(jù)其動(dòng)力機(jī)制是自發(fā)演進(jìn)還是頂層設(shè)計(jì)，制度變遷研究又可以分為誘導(dǎo)性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩類[23]。農(nóng)地制度不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度安排，決定了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效；農(nóng)地制度亦是一項(xiàng)政治制度安排，影響社會(huì)公正秩序。經(jīng)驗(yàn)地看，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷過程無疑既蘊(yùn)含了社會(huì)的合作與沖突，亦涵蓋了基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)，因而需要一個(gè)一般性的元理論分析框架。

與生物界類似，人類社會(huì)亦遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規(guī)律[24]。制度體系構(gòu)成社會(huì)的骨架，制度變遷是社會(huì)變遷的基本動(dòng)力之一，同樣也遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規(guī)律[18，25]。社會(huì)演化理論是一種具有高度一般性的元理論范式。在具體的制度變遷過程中，往往需要將一般性的原理與細(xì)節(jié)性的機(jī)制解釋結(jié)合起來[26]。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家在制度供給層面居于核心位置。一方面，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷，國(guó)家（權(quán)力）扮演著最為重要的角色；另一方面，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的基因（觀念），則來自于包含國(guó)家和社會(huì)的諸多行為體。因此，本文嘗試在社會(huì)演化的范式下，通過引入觀念和權(quán)力的核心概念，統(tǒng)合合作與沖突、自發(fā)演化與權(quán)力控制二元對(duì)立的動(dòng)力學(xué)解釋，構(gòu)建制度變遷的分析框架（見圖1）。

圖1 社會(huì)演化范式下的制度變遷分析框架

觀念包含信念、意識(shí)形態(tài)和傾向等多種形式，是制度的基因。觀念反映了行為體的利益，是人的主觀能動(dòng)性的體現(xiàn)。制度包含了正式的制度安排和非正式的規(guī)范和慣例[27]。制度變遷的過程是擇取眾多觀念固化成制度的過程。行為體是自利的，憑借自身的資源和權(quán)力為自己的利益而動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)有利于自己觀念的規(guī)制化。行為體會(huì)采取合作的方式，亦會(huì)選擇沖突的方式，這一方式的選取有賴于行為體之間的利益沖突與力量對(duì)比，即權(quán)力的配置。所謂權(quán)力指的是“一個(gè)實(shí)體——行為體(如個(gè)人）、組織、制度安排或系統(tǒng)（他們必然以行為體和組織加以支撐）——所擁有的在既定社會(huì)背景下，通過或者無須這個(gè)實(shí)體有意識(shí)的行為，就可以促成或組織某事的能力”[18]。有權(quán)者可強(qiáng)制實(shí)行他們偏好的制度安排[28]，獲得分配利益，并維持其分配優(yōu)勢(shì)，并影響下一輪的制度變遷。換言之，制度的發(fā)展與演變是社會(huì)成果分配的結(jié)果；制度維持和穩(wěn)定則是由于制度規(guī)則能夠獲得分配優(yōu)勢(shì)[17]。

在社會(huì)演化范式下，引入觀念和權(quán)力，制度的存續(xù)與變遷可以被具體分解為三個(gè)階段：新觀念的產(chǎn)生、制定權(quán)的爭(zhēng)奪與制度的設(shè)計(jì)、制度的穩(wěn)定化與存續(xù)。前兩個(gè)階段對(duì)應(yīng)制度的變遷，即新的觀念不斷對(duì)當(dāng)前的制度發(fā)出挑戰(zhàn)，行為體爭(zhēng)奪規(guī)則的制定權(quán)并制定規(guī)則；后一階段對(duì)應(yīng)制度的存續(xù)，即新的觀念得到合法化并穩(wěn)定下來。三個(gè)階段的往復(fù)循環(huán)，構(gòu)成制度的螺旋前進(jìn)，推動(dòng)了社會(huì)的螺旋式發(fā)展①經(jīng)驗(yàn)地看，制度或會(huì)陷入“低效率”的陷阱，但是制度的演進(jìn)總體朝著“帕累托改善”的方向前進(jìn)。。

第一階段是新觀念的產(chǎn)生。觀念包含了信念、意識(shí)形態(tài)和傾向等多種形式，與主體的利益相一致。新觀念的產(chǎn)生取決于人類的智力與制度環(huán)境，即人的創(chuàng)造性與人類社會(huì)的需求（如生存壓力）。一方面，人類的創(chuàng)造能力和解決問題的能力是社會(huì)持續(xù)性變異的重要機(jī)制[29]；另一方面，現(xiàn)存的制度環(huán)境會(huì)規(guī)制觀念的形成，這一規(guī)制可能是促進(jìn)性的，也可能是制約性的。環(huán)境的開放性無疑會(huì)增加新觀念的產(chǎn)生。就其具體產(chǎn)生方式而言，新的觀念可經(jīng)由學(xué)習(xí)產(chǎn)生，如新的知識(shí)的產(chǎn)生。新的觀念可能是舊觀念的再興，如近代以來民主觀念的興起和當(dāng)代新儒家的興起；新的觀念也可能由社會(huì)互動(dòng)從系統(tǒng)外部傳入，如佛教自印度的傳入和近代馬克思主義在中國(guó)的傳入。正如變異并不必然形成遺傳，新的觀念并不必然能夠發(fā)動(dòng)制定權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。

第二階段是制定權(quán)競(jìng)爭(zhēng)與制度的設(shè)計(jì)。制定權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)便是社會(huì)動(dòng)員的過程，因而規(guī)則制定權(quán)的獲得與觀念的吸引力和社會(huì)動(dòng)員能力有關(guān)。一方面，規(guī)則制定權(quán)的獲勝方將主導(dǎo)規(guī)則的制定，因而行為體會(huì)動(dòng)員自己的所有力量（經(jīng)濟(jì)和政治的）來爭(zhēng)奪規(guī)則的制定權(quán)。另一方面，社會(huì)制度結(jié)構(gòu)通常在限制受眾的權(quán)力的同時(shí)，強(qiáng)化執(zhí)政者的權(quán)力，這就導(dǎo)致制度變遷通常是困難的。所以，制度的變遷通常會(huì)伴隨著社會(huì)運(yùn)動(dòng)，如歷史上的土地革命、女權(quán)運(yùn)動(dòng)等。在現(xiàn)代民主國(guó)家，規(guī)則的制定權(quán)通常掌控在國(guó)家手中，制定權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)通常經(jīng)由一定的政治程序，因而制度的變遷很多時(shí)候會(huì)采取比較溫和的社會(huì)變革方式。在制度設(shè)計(jì)過程中，獲勝者依照其偏好設(shè)計(jì)制度，這一制度必然會(huì)符合獲勝者的利益，亦會(huì)傾向于增強(qiáng)獲勝者的權(quán)力。這也解釋了為何制度變遷不可避免具有“路徑依賴”的特征。與此同時(shí)，制度的設(shè)計(jì)又必然受當(dāng)前制度環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)和行為體力量對(duì)比的限制，而呈現(xiàn)出一定程度的“妥協(xié)”。

第三階段是制度的穩(wěn)定化和存續(xù)。新制度需要得到系統(tǒng)內(nèi)行為體的認(rèn)可（合法化），方可穩(wěn)定化，進(jìn)而存續(xù)下去。新的制度合法化需要滿足受眾的利益訴求；另外，獲勝者亦可通過權(quán)力使得制度合法化。新制度是社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，社會(huì)結(jié)構(gòu)必然約束了制度的變化，反之社會(huì)結(jié)構(gòu)也會(huì)強(qiáng)化制度的穩(wěn)定性。因而，新制度的穩(wěn)定化需要與整個(gè)（社會(huì)結(jié)構(gòu)）社會(huì)制度體系匹配方能穩(wěn)定存續(xù)下去。這一匹配過程是制度變遷深化的過程，是制度的適應(yīng)性邊際調(diào)整過程。

（二）核心命題

將上述社會(huì)演化的制度變遷框架引入到具體的農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的建立、存續(xù)與變遷的經(jīng)驗(yàn)分析中，本文嘗試提出和驗(yàn)證以下三個(gè)理論命題。

P1：農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度是執(zhí)政者土地觀念的規(guī)制化。

制度是觀念的固化。新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨獲得制度的制定權(quán)，貫徹其土地制度觀念，建立了農(nóng)墾國(guó)有土地制度。具言之，一方面，受中國(guó)屯墾傳統(tǒng)和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的影響，中國(guó)共產(chǎn)黨決定建立“政社合一”的農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度。另一方面，在集權(quán)化的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)共產(chǎn)黨通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立農(nóng)墾國(guó)有土地制度。

P2：農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的存續(xù)源于制度和權(quán)力的雙重保障以及觀念的穩(wěn)定。

觀念與權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定保證了制度的穩(wěn)定與存續(xù)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的存續(xù)有賴于政治集權(quán)體制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。首先，中國(guó)集權(quán)化的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了農(nóng)墾農(nóng)地制度，約束了農(nóng)地制度的變化；其次，“政社合一”的制度結(jié)構(gòu)，約束了國(guó)家與社會(huì)的觀念與行動(dòng)，強(qiáng)化了國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)的穩(wěn)定性，因而整個(gè)社會(huì)層面沒有出現(xiàn)挑戰(zhàn)性的觀念。

P3：農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變遷的過程是新觀念替代舊觀念的過程。

新觀念的挑戰(zhàn)是制度變遷的開始。改革開放后，思想解放，新的土地制度觀念產(chǎn)生，農(nóng)村產(chǎn)生土地制度改革。執(zhí)政者學(xué)習(xí)農(nóng)村集體土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，在既有的制度基礎(chǔ)上逐步改進(jìn)了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度，實(shí)現(xiàn)了制度的變革。與此同時(shí)，社會(huì)從國(guó)家中逐漸分離，社會(huì)觀念逐漸多樣化，并與國(guó)家觀念產(chǎn)生互動(dòng)，推動(dòng)了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的多樣化發(fā)展。

綜上，本文基于社會(huì)演化研究范式，將觀念和權(quán)力作為關(guān)鍵變量引入，構(gòu)建農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變遷的分析框架，并將制度的存續(xù)與變遷分解為新觀念的產(chǎn)生、制定權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)與制度制定、制度的穩(wěn)定化與存續(xù)三個(gè)階段，進(jìn)而提出農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度建立、存續(xù)和變遷的三個(gè)理論解釋命題。

三、基于歷史經(jīng)驗(yàn)的考察

社會(huì)演化范式下制度變遷分析框架的引入旨在對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的建立、存續(xù)與變遷進(jìn)行真實(shí)且確切的動(dòng)態(tài)解釋。這一解釋不能僅僅構(gòu)建在抽象的理論分析之上，亦應(yīng)通過歷史經(jīng)驗(yàn)的驗(yàn)證。下文以新中國(guó)成立以來農(nóng)墾長(zhǎng)時(shí)段的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為材料，考察農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度存續(xù)與變遷的內(nèi)在機(jī)制。這一經(jīng)驗(yàn)的考察以1949 年建國(guó)為分析起點(diǎn)，分農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)和農(nóng)地制度的變遷與深化兩個(gè)部分展開分析。

（一）農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)：1949-1978

新中國(guó)成立以后，執(zhí)政者審時(shí)度勢(shì)，在恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鞏固國(guó)防、安置官兵、穩(wěn)定政權(quán)等多重目標(biāo)下，貫徹其對(duì)社會(huì)主義土地制度的理解，建立了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度，這一制度穩(wěn)定存續(xù)至二十世紀(jì)七十年代末。下面就其建立緣由以及存續(xù)的動(dòng)力機(jī)制展開具體分析。

1.制度的建立。新中國(guó)剛成立時(shí)，國(guó)家局勢(shì)尚不穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)內(nèi)需要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，對(duì)外還要面對(duì)西方國(guó)家的封鎖。與此同時(shí)，伴隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，大量官兵需要轉(zhuǎn)業(yè)。平衡發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固國(guó)防、安置官兵、穩(wěn)定政權(quán)等多重目標(biāo)是新中國(guó)無法躲避的現(xiàn)實(shí)問題。中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，這些現(xiàn)實(shí)問題的解決必然要先從農(nóng)業(yè)方面尋求解決方案。加之，中國(guó)自古以來便有屯墾戍邊的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)在中共革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期亦得到應(yīng)用，以支援戰(zhàn)爭(zhēng)和減輕人民負(fù)擔(dān)[13]，如西北和東北地區(qū)軍隊(duì)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場(chǎng)。在恢復(fù)存量農(nóng)地的正常生產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，派遣官兵開墾農(nóng)用地，便成了領(lǐng)導(dǎo)人在當(dāng)時(shí)制度環(huán)境約束下的理性選擇。

秦漢至民國(guó)之屯墾，主要以家庭經(jīng)營(yíng)方式為主，建立“政社合一”的農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度，則主要是受意識(shí)形態(tài)上的影響。在經(jīng)典馬克思主義著作中，土地是一種重要的生產(chǎn)資料，土地的公有制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的必要條件之一。在1927年開始土地革命時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨就明確指出要取消土地私有制度，實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有。受蘇聯(lián)集體農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的影響，中央一度認(rèn)為，現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該是土地國(guó)有化基礎(chǔ)上的集體大農(nóng)業(yè)。在二十世紀(jì)三十年代，中國(guó)共產(chǎn)黨便嘗試建立過國(guó)有制的“蘇維埃農(nóng)場(chǎng)”。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨獲得執(zhí)政權(quán)，便希望通過建立國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，推廣示范先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)[30]，并逐步實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)地的國(guó)有化。當(dāng)時(shí)分管農(nóng)業(yè)工作的鄧子恢曾指出“……國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)要在集體化的過程中起示范作用，推動(dòng)作用，要它作為一個(gè)榜樣來推動(dòng)廣大農(nóng)民的集體化”[31]。這一定位不僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話當(dāng)中，亦以文件的形式予以明示和動(dòng)員，如政務(wù)院在《關(guān)于1952年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》中便明確指出，要求各縣辦好一兩個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，并以國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的優(yōu)越性對(duì)農(nóng)民進(jìn)行集體化的示范教育。

在當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，國(guó)家可以通過政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)其觀念的規(guī)制化。一方面，由于國(guó)內(nèi)與國(guó)際環(huán)境動(dòng)蕩不安，我國(guó)逐步建立了“全能主義”政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。另一方面，黨中央“砸爛一切舊的國(guó)家機(jī)器”，廢除國(guó)民黨的法制體系，法律制度體系近乎處于真空狀態(tài)。因而國(guó)家能夠針對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外的環(huán)境快速推出一系列指示、命令、決定和方法，并通過強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力強(qiáng)制性推行。1949年12 月5 日，毛主席頒布的《關(guān)于一九五零年軍隊(duì)參加生產(chǎn)建設(shè)工作的指示》，“號(hào)召全軍，除繼續(xù)作戰(zhàn)和服勤務(wù)者外，應(yīng)負(fù)擔(dān)一部分失衡產(chǎn)任務(wù)，使我國(guó)人民解放軍不僅是一支國(guó)防軍，而且是一支生產(chǎn)軍，借以協(xié)同全國(guó)人民克服長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)所遺留下來的困難，加速新民主主義建設(shè)”；并在1952 年2 月《人民革命軍事委員會(huì)命令》進(jìn)一步指出，要將中國(guó)人民解放軍31 個(gè)師轉(zhuǎn)為建設(shè)師，其中15 個(gè)師參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。與此相應(yīng)，原農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局于1952 年2 月28 日頒發(fā)了《國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)組織規(guī)程》，對(duì)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的總體原則和組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)分工做出了具體規(guī)定。原農(nóng)業(yè)部則于1952 年8月9日頒布《國(guó)營(yíng)機(jī)械農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)章》，對(duì)農(nóng)場(chǎng)中的基本情況調(diào)查、土地利用及規(guī)劃，以及農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的基本規(guī)程做了具體規(guī)定。借助一系列政策文件的頒布和實(shí)施，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)建設(shè)快速推進(jìn)，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度隨之建立。具言之，農(nóng)墾農(nóng)地歸國(guó)家所有，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)成為國(guó)有土地所有權(quán)的直接行使者[35]，國(guó)有農(nóng)地的使用無流動(dòng)、無期限。從土地經(jīng)營(yíng)制度上看，與農(nóng)村公社類似，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)生產(chǎn)單位，承擔(dān)政治和社會(huì)雙重責(zé)任。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的職工參加國(guó)有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，領(lǐng)取等級(jí)工資，并享有與國(guó)有企業(yè)職工相同的勞動(dòng)和社會(huì)保障。

2.制度的存續(xù)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度建立后保持了相對(duì)的穩(wěn)定，并一直維持至二十世紀(jì)七十年代末。在此期間，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地的變化主要在其耕作技術(shù)結(jié)構(gòu)，處于農(nóng)墾農(nóng)地制度核心的所有制和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生變化。這一階段農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的存續(xù)可從拉力和推力兩個(gè)層面得到解釋。在拉力層面，權(quán)力與制度結(jié)構(gòu)本身對(duì)自我維持進(jìn)行強(qiáng)化。其一，在當(dāng)時(shí)的集權(quán)型政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與職工并無多大的決策權(quán)，若執(zhí)政者沒有制度改革的計(jì)劃，其他行為體要強(qiáng)力推動(dòng)制度變遷的成本巨大。其二，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度是社會(huì)制度體系的有機(jī)組成部分，深深嵌入整體社會(huì)制度體系。集權(quán)化的政治體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的有力制約。在整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度體系未發(fā)生變化的境況下，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度很難單獨(dú)發(fā)生變革。

從推力層面來看，整個(gè)社會(huì)難以出現(xiàn)具有挑戰(zhàn)性動(dòng)員力的觀念。首先，在重工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略下，農(nóng)墾國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)土地制度有利于國(guó)家從中抽取資本積累，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)的轉(zhuǎn)移，頂層制度改革的意愿不大。其次，從利益分配上來看，相較于農(nóng)村集體，無論國(guó)有農(nóng)場(chǎng)還是農(nóng)場(chǎng)個(gè)人，都分配到了較好的利益。具體而言，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擁有不低于縣團(tuán)級(jí)的行政級(jí)別，并享有相對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先權(quán)。農(nóng)場(chǎng)工人則擁有和國(guó)有企業(yè)工人一樣的勞動(dòng)與社會(huì)保障待遇；家庭成員遲早會(huì)獲得場(chǎng)鎮(zhèn)戶口，以及附著其上的實(shí)物保障和其他福利。再次，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度是廣大農(nóng)工付出巨大的艱辛創(chuàng)辦起來，對(duì)農(nóng)墾國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)具有情感上的依賴，整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部亦較難產(chǎn)生新的“制度基因”。另外，改革開放前，在冷戰(zhàn)的國(guó)際氛圍中，中蘇關(guān)系惡化，又遭到西方世界的封鎖，中國(guó)很難從外部獲得其他的觀念來源，對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度形成有力的挑戰(zhàn)。正因如此，在當(dāng)時(shí)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度下，盡管國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率低下，成本居高不下，形成巨大財(cái)務(wù)虧損，農(nóng)場(chǎng)職工生活水平亦提升乏力[33]，但是國(guó)家采取的解決方案主要是采取改變經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)與技術(shù)改進(jìn)等措施來解決財(cái)務(wù)虧損的問題，如農(nóng)牧結(jié)合，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、副業(yè)相結(jié)合等方式。而產(chǎn)權(quán)制度以及建立在其基礎(chǔ)之上的經(jīng)營(yíng)制度并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。

如上所述，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的觀念主要受中國(guó)屯墾傳統(tǒng)和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的影響。在集權(quán)化的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，執(zhí)政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農(nóng)墾國(guó)有土地制度。一方面，國(guó)家權(quán)力與制度結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的維持進(jìn)行強(qiáng)化；另一方面，整個(gè)社會(huì)層面難以形成新的觀念。國(guó)有農(nóng)地制度因而保持了長(zhǎng)時(shí)段的穩(wěn)定，穩(wěn)定延續(xù)至二十世紀(jì)七十年代末?？傊?，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)的歷史經(jīng)驗(yàn)吻合于前文提出的理論命題1和命題2。

（二）制度的變遷與發(fā)展：1979年至今

二十世紀(jì)七十年代末，農(nóng)墾系統(tǒng)朝著市場(chǎng)化的方向展開變革，農(nóng)墾從“包干制”逐步過渡到“大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并在各地形成各色的“兩田制”；與此同時(shí)，農(nóng)墾農(nóng)地權(quán)利逐漸細(xì)化，在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、職工（農(nóng)戶）之間實(shí)現(xiàn)不同程度的分割。下面就其動(dòng)力機(jī)制展開具體分析。

1.制度的變遷。1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了“解放思想、實(shí)事求是”的思想路線，結(jié)束了以“階級(jí)斗爭(zhēng)”為綱的口號(hào)，明確將黨的中心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中來。首先，黨的中心的轉(zhuǎn)移也改變了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的制度目標(biāo)結(jié)構(gòu)，其經(jīng)濟(jì)虧損得以“顯化放大”，提升了領(lǐng)導(dǎo)層尋求制度改革的意愿；其次，思想解放使得制度改革的觀念得到更多表達(dá)自己的機(jī)會(huì)，為觀念的產(chǎn)生提供了良好的環(huán)境；再者，放權(quán)和擴(kuò)權(quán)導(dǎo)向的改革為各地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)制度改革提供空間，進(jìn)而為規(guī)則制定權(quán)競(jìng)爭(zhēng)提供了可能。

1967—1978年，農(nóng)墾全系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，累計(jì)虧損達(dá)到37.2 億元[13]。隨著安徽鳳陽(yáng)小崗村發(fā)起的“包產(chǎn)到戶”提高了集體農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，并得到中央的認(rèn)可，農(nóng)墾便寄希望于通過“大包干”改變農(nóng)墾的財(cái)務(wù)虧損的境況。1979 年10 月，農(nóng)墾部在武漢召開國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理會(huì)議，確定生產(chǎn)隊(duì)恢復(fù)“定、包、獎(jiǎng)”為主要內(nèi)容的責(zé)任制，在生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部實(shí)行“任務(wù)到組、責(zé)任到人、定額計(jì)分、以分記獎(jiǎng)”的責(zé)任制。在“大包干”經(jīng)營(yíng)制度下，國(guó)家仍保有農(nóng)地所有權(quán)，各地的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)自負(fù)盈虧，獲得了較大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)則下放到生產(chǎn)隊(duì)和組，職工參與生產(chǎn)。1980 年，杜潤(rùn)生在省委第一書記座談會(huì)上指出，包產(chǎn)到戶不是資本主義的復(fù)辟，與會(huì)者達(dá)成妥協(xié)，形成“75號(hào)文件”，包產(chǎn)到戶獲得意識(shí)形態(tài)上的合法性。1983 年11 月，農(nóng)牧漁業(yè)部頒布實(shí)施了《關(guān)于興辦職工家庭農(nóng)場(chǎng)的若干意見》，在各墾區(qū)和農(nóng)場(chǎng)試辦了一批家庭農(nóng)場(chǎng)。家庭農(nóng)場(chǎng)改革得到國(guó)家層面的認(rèn)可，被寫入1984 和1985 年中央一號(hào)文件。在中央的指示精神下，農(nóng)墾部于1984 年在全國(guó)農(nóng)墾工作會(huì)議制定了《大力發(fā)展和辦好職工家庭農(nóng)場(chǎng)》《國(guó)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)職工家庭農(nóng)場(chǎng)章程》（試行草案）兩個(gè)文件，全面推動(dòng)職工家庭農(nóng)場(chǎng)和其他形式小農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，1986年中發(fā)8號(hào)文件進(jìn)一步提出建立“大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)”的經(jīng)營(yíng)管理體制。截至二十世紀(jì)八十年代末，藉由一系列政策文件的頒布和實(shí)施，農(nóng)墾基本上形成了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭農(nóng)場(chǎng)分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的“大農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)籌小農(nóng)場(chǎng)”雙層經(jīng)營(yíng)體制。具體而言，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過職工代表會(huì)議形成土地經(jīng)營(yíng)方案，公開進(jìn)行土地配置。一方面，符合條件的職工依照其職工身份與農(nóng)場(chǎng)簽訂合同，取得土地承包權(quán)；另一方面，農(nóng)場(chǎng)職工還可以通過法定方式在土地承包地之外的經(jīng)營(yíng)地上獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在職工獲得土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)則需要對(duì)其核定產(chǎn)品、利潤(rùn)、稅金、企業(yè)管理費(fèi)等上交任務(wù)②參見原農(nóng)牧漁業(yè)部《國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)實(shí)行“大包干”、辦家庭農(nóng)場(chǎng)有關(guān)財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算問題的意見》（農(nóng)牧漁業(yè)部〔1984〕農(nóng)墾字第4號(hào)文件）。。綜合來看，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷是在改革開放的大環(huán)境下，基于觀念學(xué)習(xí)，由執(zhí)政者以強(qiáng)力的方式推廣到整個(gè)制度系統(tǒng)的過程。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷并非是一蹴而就，農(nóng)墾農(nóng)地制度的變革先從國(guó)有農(nóng)場(chǎng)開展試點(diǎn)，經(jīng)由“觀念擴(kuò)散”逐步在全國(guó)進(jìn)行推廣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度的變遷。

農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度的變化必然會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度的變革。一旦獲得管理與經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)與職工便呈現(xiàn)出自身的意志和利益，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)地權(quán)能分割的訴求，即農(nóng)地使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)分離出來的訴求。但是，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)的分割受到極大制約。一方面，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是國(guó)有農(nóng)地制度改革的主要驅(qū)動(dòng)力，這并未改變國(guó)家對(duì)國(guó)有農(nóng)地在維護(hù)國(guó)家糧食安全和維護(hù)邊疆穩(wěn)定的核心目標(biāo)，亦未改變執(zhí)政者對(duì)土地公有是社會(huì)主義的本質(zhì)屬性的基本認(rèn)知；另一方面，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷受到制度結(jié)構(gòu)的約束，并未突破當(dāng)時(shí)中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制框架。因此，盡管國(guó)有農(nóng)地制度的經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生了突破性的改變，國(guó)家仍通過制度設(shè)計(jì)保有對(duì)國(guó)有農(nóng)地的巨大控制力。農(nóng)墾農(nóng)地管理經(jīng)營(yíng)主體仍在國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、登記等方面受到極大的約束。

2.制度的深化。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨于多樣化。農(nóng)墾農(nóng)地的多元主體對(duì)農(nóng)地的制度需求也日益分殊，形成多元觀念的互動(dòng)：在國(guó)家層面，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地仍承擔(dān)著保障糧食安全與維護(hù)邊疆穩(wěn)定的責(zé)任；在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)層面，農(nóng)地的管理和經(jīng)營(yíng)是國(guó)有維護(hù)農(nóng)場(chǎng)財(cái)務(wù)平衡、提供公共服務(wù)的重要手段；對(duì)職工而言，對(duì)農(nóng)地的需求則逐漸從社會(huì)保障需求向增加收入、改善生活水平轉(zhuǎn)變。在此背景下，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度在雙層經(jīng)營(yíng)的框架下進(jìn)一步發(fā)展和深化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)以及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也逐漸從國(guó)家和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)向職工（農(nóng)戶）轉(zhuǎn)移，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

在經(jīng)營(yíng)制度層面，各地因其資源稟賦和外部環(huán)境的不同對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了積極的探索，在改革中逐漸形成了各異的“兩田制”經(jīng)營(yíng)模式?！皟商镏啤痹诟鞯胤Q謂不同，如湖北墾區(qū)稱之為責(zé)任田與租賃經(jīng)營(yíng)田；安徽稱之為身份田與招標(biāo)田。在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江墾區(qū)亦實(shí)施“三田制”，即“兩田一地”[32]?！皟商镏啤痹从?992 年黑龍江墾區(qū)部分農(nóng)場(chǎng)啟動(dòng)了“兩費(fèi)自理”（生產(chǎn)費(fèi)和生活費(fèi)自理）的改革，主要是為減輕“辦社會(huì)”帶來的財(cái)政壓力。1994 年1 月召開的全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議明確提出：“要下決心堅(jiān)決推行生產(chǎn)費(fèi)和生活費(fèi)自理（兩費(fèi)自理），兩年內(nèi)所有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都要做到職工自費(fèi)經(jīng)營(yíng)，并盡快做到土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風(fēng)險(xiǎn)到戶（四到戶）?！苯刂?997年底，家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“兩費(fèi)自理”的有153.62 萬戶，占?jí)▍^(qū)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的86.7%[33]。隨著“兩費(fèi)自理”和“四到戶”的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)以及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也逐漸從國(guó)家和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)向職工（農(nóng)戶）轉(zhuǎn)移。整體而言，無論“兩田”還是“三田”，按照功能，都可以將國(guó)有農(nóng)地劃分為基本生活保障上的基本田和增收的規(guī)模田兩類[34]。農(nóng)場(chǎng)向職工無償分配“身份田”，基本田的收入主要用于職工的社會(huì)保障費(fèi)用，面積一般參照周邊農(nóng)村的人均耕地面積，期限一般到職工退休，可以以有限的方式流轉(zhuǎn)，具有明顯的用益物權(quán)性質(zhì)?；咎镆酝獾霓r(nóng)地作為“承包田”向職工配置，規(guī)模田則根據(jù)面積、區(qū)位和肥力的登記收取地租，地租一般低于市場(chǎng)地租。規(guī)模田的合同期限不定，有些地方5年左右，亦有部分農(nóng)場(chǎng)實(shí)施“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”[16]，一般不允許流轉(zhuǎn)。顯然，“兩田制”是地方國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過“兩權(quán)分離”獲得使用權(quán)后在“辦社會(huì)”③所謂“辦社會(huì)”，即農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的同時(shí)還創(chuàng)建了一批面向農(nóng)場(chǎng)職工及其家屬的文教衛(wèi)生、公安司法、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，以滿足農(nóng)場(chǎng)社區(qū)需要。體制約束下形成的理性設(shè)計(jì)。

農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地僅占全國(guó)農(nóng)用地的百分之五左右，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理中所遇到的矛盾亦弱于農(nóng)村集體農(nóng)用地。在主流話語體系當(dāng)中，農(nóng)用地一般被直接等價(jià)于集體所有農(nóng)用地。因而，長(zhǎng)期以來，國(guó)有農(nóng)地制度的改革較少獲得國(guó)家層面或整個(gè)社會(huì)層面的關(guān)注，農(nóng)墾改革便主要由農(nóng)墾部門和地方國(guó)有農(nóng)場(chǎng)主導(dǎo)。當(dāng)前，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在一定的矛盾，無法滿足多元主體的實(shí)踐需求。例如，國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)已經(jīng)具備物權(quán)的屬性[9]，但是國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)并未在相應(yīng)位階的法律制度中予以表達(dá)，導(dǎo)致國(guó)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模糊性，制約了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的資本化改革。相應(yīng)地，這也給國(guó)有農(nóng)場(chǎng)使用權(quán)的確權(quán)登記、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理體制的改革、雙層經(jīng)營(yíng)體制規(guī)范化帶來了極大的困難。黨的十八大以來，全面深化改革與依法治國(guó)的思想成為社會(huì)的共識(shí)。在既有的土地制度框架下，國(guó)家也提出農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度改革的要求，國(guó)有農(nóng)地制度變遷有望在頂層設(shè)計(jì)層面得到進(jìn)一步深化。

如上所述，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷起步于外部學(xué)習(xí)，主要聚焦于農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。新的觀念得到了執(zhí)政者的支持與強(qiáng)力推動(dòng)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變遷并非一蹴而就。換言之，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變革的過程便是“觀念的擴(kuò)散”的過程?！坝^念的擴(kuò)散”受到當(dāng)時(shí)制度結(jié)構(gòu)的制約，并逐步在正式的政策文件予以規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了制度的變遷。顯然，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的變遷經(jīng)驗(yàn)與前文所提出的理論命題3相吻合。需要指出的是，當(dāng)前農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度仍處于適應(yīng)性調(diào)整的階段，并有望得到進(jìn)一步改革深化。

四、結(jié)果與討論

農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度建立、存續(xù)與變遷是中國(guó)波瀾壯闊社會(huì)變遷的生動(dòng)縮影，遵循“變異—選擇—遺傳”社會(huì)演化的規(guī)律。新中國(guó)成立初期，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的理想憧憬便是國(guó)有化大農(nóng)場(chǎng)。在集權(quán)化的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，執(zhí)政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度。其后，國(guó)家權(quán)力與制度結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度進(jìn)行了強(qiáng)化，并制約了整個(gè)社會(huì)層面具有挑戰(zhàn)性的觀念的形成，從而維持了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度穩(wěn)定延續(xù)至二十世紀(jì)七十年代末。改革開放后，整個(gè)社會(huì)思想得到解放，國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)，國(guó)家目標(biāo)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中來。執(zhí)政者學(xué)習(xí)農(nóng)村集體土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度改革。但是，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變遷并非一蹴而就。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度先后經(jīng)歷了“大包干”“家庭農(nóng)場(chǎng)”等改革，形成了“大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)”的經(jīng)營(yíng)體制。換言之，農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度變革的過程便是“觀念的擴(kuò)散”的過程。執(zhí)政者在既有的制度基礎(chǔ)上逐步改進(jìn)了農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度，實(shí)現(xiàn)了制度的變革。

農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度改革仍有待進(jìn)一步深化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的改革設(shè)計(jì)，推動(dòng)國(guó)有農(nóng)地的市場(chǎng)化配置，不僅是社會(huì)實(shí)踐的需求，也是當(dāng)前全面深化改革與依法治國(guó)的應(yīng)有之義。從農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度改進(jìn)路徑來看，制度的改進(jìn)需要具備兩個(gè)條件：一是尊重社會(huì)觀念的充分表達(dá)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)觀念的互動(dòng)與集結(jié)；二是國(guó)家在觀念集結(jié)的基礎(chǔ)上，藉由其權(quán)力實(shí)現(xiàn)制度的設(shè)計(jì)及其實(shí)踐的表達(dá)，解決社會(huì)面臨的問題。當(dāng)前農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度已經(jīng)形成了包含法律、政策與合約構(gòu)成的制度體系。國(guó)家則需要針對(duì)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度面臨的問題，做出進(jìn)一步具體的制度改進(jìn)設(shè)計(jì)，以滿足農(nóng)墾體制改革需求與農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)需求。

另外，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和政治制度下，與集體農(nóng)地制度改革類似，國(guó)有農(nóng)地制度改革關(guān)涉多主體的訴求，具有巨大的復(fù)雜性。而國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為國(guó)有企業(yè)，在管理經(jīng)營(yíng)大量農(nóng)用地的同時(shí)，亦經(jīng)營(yíng)管理了大量的建設(shè)用地。其中包含了工業(yè)用地、商業(yè)用地、公益事業(yè)用地和住宅用地等。如何統(tǒng)合集體農(nóng)地制度和國(guó)有農(nóng)地制度、農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度與建設(shè)用地之間的聯(lián)動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)土地制度的整體性改進(jìn)，不僅僅考驗(yàn)著執(zhí)政者的政治智慧，也在學(xué)理層面具有重大的挑戰(zhàn)。這也需要學(xué)界在研究框架和研究方法上進(jìn)行更多的嘗試，以期實(shí)現(xiàn)知識(shí)的增進(jìn)，為農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地制度的改進(jìn)提供鏡鑒與參照。