安徽省國土空間規(guī)劃研究院 王進

我國是人口大國，總?cè)丝诩s占世界總?cè)丝诘?0%，我國耕地總面積約為1.219億公頃（三調(diào)公開數(shù)據(jù)），僅占世界耕地總面積的7%，人均耕地面積不僅低于世界平均水平，而且在亞洲范圍內(nèi)我國的人均耕地面積也排名較低。中央農(nóng)村工作會議指出，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局，由此可見，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護工作，耕地保護事關(guān)糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。從黨中央、國務(wù)院到各地方黨委政府，上下一心，扎扎實實用“張牙齒”的耕地保護制度落實耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護。耕地保護的本質(zhì)目的是保障國家糧食安全、保障糧食生產(chǎn)能力[1]。2020年9月，國務(wù)院辦公廳引發(fā)了《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號），隨后在11月又發(fā)布了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)明電〔2020〕44號），兩則通知彰顯了黨中央、國務(wù)院要遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的態(tài)度和決心。

一、安徽省耕地變化情況

2014年9月，安徽省二次調(diào)查公布安徽省耕地總面積為590.71萬公頃，林地總面積為378.07萬公頃，水域及水利設(shè)施用地總面積為185.94萬公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地總面積為155.15萬公頃，園地總面積為35.62萬公頃，交通運輸用地總面積為30.57萬公頃，其他土地面積為17.27萬公頃，草地總面積為8.08萬公頃。在耕地面積中，水田面積為291.44萬公頃，占比49.3%；旱地面積為274.62萬公頃，占比46.5%；水澆地面積為24.64萬公頃，占比4.2%。

2022年1月，安徽省公布第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)，安徽省耕地總面積約為554.69萬公頃，其中水田面積為269.36萬公頃，占比48.56%，旱地面積為262.65萬公頃，占比47.35%，水澆地面積為22.69萬公頃，占比4.09%。從二調(diào)到三調(diào)，安徽省總體的耕地面積凈減少了36.02萬公頃，其中水田減少22.08萬公頃、旱地減少11.97萬公頃、水澆地減少1.95萬公頃（詳細對比見下表1）。安徽省耕地保有量全面減少，面臨著更加嚴峻的耕地保護局面（數(shù)據(jù)來源為第二次土地調(diào)查與第三次國土調(diào)查公開數(shù)據(jù)）。

表1 安徽省耕地變化情況（單位：萬公頃)

二、安徽省耕地“非農(nóng)非糧化”原因分析

（一）非農(nóng)化原因分析

1.非法建設(shè)占用

近幾年，自然資源部、南京督察局以及安徽省自然資源廳通報了省內(nèi)一些地市存在的違規(guī)占用耕地植樹造林、超標準建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地建設(shè)大棚房、在耕地中違規(guī)建設(shè)農(nóng)家樂及挖湖造景、違規(guī)擴大自然保護地、生態(tài)紅線壓占用永久基本農(nóng)田、超范圍或超審批權(quán)限從事非農(nóng)建設(shè)違規(guī)占用耕地等現(xiàn)象、以及部分地市、地方部門政績觀出現(xiàn)偏差，以建設(shè)生態(tài)文明、生態(tài)宜居的旗號開展河湖整治工程、水系景觀建設(shè)，大搞形象工程、面子工程、政績工程。還有部分地方干部重經(jīng)濟發(fā)展、輕耕地保護，對耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線和黨中央、國務(wù)院提出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展理解不深不透，未能扎緊耕地保護思想上的籬笆，例如蚌埠市單某違法占地堆放煤矸石、合肥市長豐縣清溪農(nóng)創(chuàng)科技有限公司違法占地建設(shè)百花里生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地等項目被自然資源部公開通報。

2.自然災(zāi)害原因

我省轄區(qū)涵蓋長江、淮河兩大流域及皖南山區(qū)，生態(tài)較脆弱，近年來，因洪澇災(zāi)害、水土流失等自然原因?qū)е赂厮畾妥優(yōu)槲蠢玫氐?，例如桐城?011-2016年間約700公頃耕地因水毀變成未利用地。

3.社會資本進入

國家和省級層面均鼓勵社會資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。然而社會資本其自身的逐利性，會在一定程度上影響農(nóng)民的種植或者用地習慣，進而造成農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。各縣級政府為優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，讓土地作為要素流動起來，針對農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行三權(quán)分置，引導(dǎo)村民組織起來,成立土地股份合作社，通過土地流轉(zhuǎn)等方式實行土地規(guī)?；?jīng)營。為鼓勵土地流轉(zhuǎn)，一些地方還出臺相應(yīng)的激勵政策，允許一些“非農(nóng)化”項目，隨工商資本利用土地流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地[2]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時出于深加工和規(guī)?；?yīng)的角度，必須配套建設(shè)相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)施及加工廠房。一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得建設(shè)庫房、曬場、育苗和加工用房等建設(shè)用地指標，或者用地指標申請得不到及時批復(fù)，于是擅自改變土地用途，出現(xiàn)“非農(nóng)化”用地現(xiàn)象。

（二）非糧化原因分析

1.退耕還林及生態(tài)保護紅線劃定

近年來，國家積極實施山區(qū)25度以上坡耕地退耕還林政策以及自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田要納入生態(tài)退耕、有序退出，同時部分平原、丘陵地區(qū)占用耕地進行綠化造林和發(fā)展林果業(yè)，例如懷遠縣和碭山縣的果樹種植。

2.畜牧生產(chǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖

隨著人民生活水平的提高，對肉禽蛋奶和水產(chǎn)品的需求不斷增加，需要占用一定的耕地用于畜牧生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、稻漁共養(yǎng)等。

3.農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶貧及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

近年來，個別地方政府對有關(guān)政策的片面理解助長“非糧化”。地方政府為促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在政策上鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”種植。如規(guī)定流轉(zhuǎn)的土地“用于發(fā)展苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項目，并從財政上給予一定補貼”。

4.政策理解偏差、執(zhí)行偏差

出于對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的片面理解，部分地市政府從地方經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢角度出發(fā)著力推動以特色經(jīng)濟作物為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有可能會加速推動耕地“非糧化”趨勢發(fā)展。近年來，安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門深入推進貧困村（大別山集中連片貧困地區(qū)等）的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力推廣市場前景好、農(nóng)民經(jīng)濟收入顯著增高、符合貧困村實際和種植習慣的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并擴大相應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，配套完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，建立了特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如金寨縣特色茶產(chǎn)業(yè)、碭山酥梨林果業(yè)，亳州中藥材等。

5.經(jīng)濟利益驅(qū)動

經(jīng)濟效益這根無形指揮棒，通過經(jīng)濟收益?zhèn)鲗?dǎo)至農(nóng)村居民中，進而使其承包的耕地或基本農(nóng)田“非糧化”。隨著國家富強、人民富有，以及我國人均GDP的不斷增長，各種生活品種越來越豐富，人們的飲食結(jié)構(gòu)越來越多樣化，對豬牛羊肉類、水/海產(chǎn)品、時令果蔬等農(nóng)產(chǎn)品的多元化需求持續(xù)增長，市場需求進一步強化。加上對高效集約化農(nóng)業(yè)項目的宣傳鼓勵，從現(xiàn)實的經(jīng)濟效益看，糧食生產(chǎn)的收益顯著低于其他經(jīng)濟作物收入，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，部分市縣耕地“非糧化”態(tài)勢持續(xù)增長，但增幅有所下降。受作物單價的影響，種植糧食與種植蔬菜、瓜果、樹木、花卉、藥材等相比，收入明顯偏低[2]。

6.耕地撂荒導(dǎo)致非糧化

耕地撂荒有多種情況：部分地市農(nóng)民全家外出務(wù)工，家里的耕地無人管理；部分皖南地區(qū)是耕地地處偏僻、耕地塊零碎、耕地質(zhì)量較差且收成低，因耕種艱難而棄耕；有的是耕地被征收后長時間沒有開發(fā)應(yīng)用

三、現(xiàn)行管理政策分析

（一）法律支撐不足

非農(nóng)非糧化的提法僅僅是政策層面，大多未涉及法律層面。僅有的提法是在修改《土地管理法實施條例》時，提出“非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)導(dǎo)致耕作層破壞和挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

（二）執(zhí)法監(jiān)察權(quán)無法保障

各市縣局的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，并未被列入國家五大綜合執(zhí)法隊伍中，不具備執(zhí)法權(quán)，往往在發(fā)現(xiàn)非農(nóng)非糧化問題時，要與其他部門聯(lián)合執(zhí)法，處于被動和劣勢地位；

（三）地方政策導(dǎo)向差異

部分地市發(fā)展定位，與“非農(nóng)化非糧化”政策不一致，如亳州市依托道地藥材主產(chǎn)區(qū)、飲片加工核心區(qū)和藥材集散地的比較優(yōu)勢，發(fā)揮資源整合集聚的“乘數(shù)效應(yīng)”，正在全力建設(shè)“世界中醫(yī)藥之都”。

四、較好的做法及成效

（一）太和縣“智慧國土”平臺

安徽阜陽是耕地大市，每年違法亂建相對突出，阜陽市在太和縣做了試點，與中國鐵塔合作建立了“智慧國土”高點監(jiān)控預(yù)警綜合平臺，有效管控非農(nóng)化、非糧化，該綜合監(jiān)管平臺通過鐵塔+視頻終端+人工智能算法，可以實時對監(jiān)控區(qū)域動土動工、施工機械入場等非農(nóng)化、非糧化行為進行預(yù)警，為治理違法亂建提供了解決方案。

（二）安徽“田長辦”出臺多個措施

安徽省“田長辦”及時出臺多項“長牙齒”的硬措施，力求指導(dǎo)各地市落實最嚴格耕地保護制度。

（1）為堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，明確嚴禁占用永久基本農(nóng)田的6種情形，包括發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、挖湖造景、建設(shè)綠化帶和種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。

（2）為防止“非糧化”，劃定永久基本農(nóng)田和一般耕地、高標準農(nóng)田的種植范圍，即永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，高標準農(nóng)田原則上必須全部用于糧食生產(chǎn)，除永久基本農(nóng)田以外的一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。如有地市出現(xiàn)違規(guī)占用耕地及永久基本農(nóng)田植樹造林等違法違規(guī)行為，省自然資源廳、省林業(yè)和草原局不予核實造林面積，同時不享受財政資金補助政策。

（3）扶持政策的重點向糧食種植主體傾斜。對于已經(jīng)在永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田種植林果、苗木、草皮和挖塘養(yǎng)魚的，要根據(jù)作物周期、生產(chǎn)現(xiàn)狀及對耕作層的影響程度，逐步恢復(fù)種糧或置換補充，并明確時間表，簽訂責任書。

五、對策建議

（一）壓實地方黨委、政府及相關(guān)部門責任

黨政同責，從制度層面將各地市黨委的領(lǐng)導(dǎo)責任落到實處并強化考核，從而激發(fā)和調(diào)動各級黨委、政府、自然資源部門對耕地保護、糧食生產(chǎn)的積極性和主動性，進一步壓實依法保護耕地的責任意識。省自然資源廳應(yīng)將違規(guī)開展綠化造林、挖湖造景、非農(nóng)建設(shè)以及耕地種樹栽樹、挖塘養(yǎng)魚或者是常年種植經(jīng)濟作物等各類耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的行為納入對各地市的耕地保護責任目標考核內(nèi)容，并加大相應(yīng)分值。耕地保護責任目標考核不僅作為對市級政府、自然資源部門的考核項，同時應(yīng)列入各地市黨委的考核項目[3]。通過與安徽省內(nèi)各地市自然資源和規(guī)劃局的溝通，均反饋耕地保護“非農(nóng)化”“非糧化”重擔雖然落在了自然資源部門，但是相關(guān)的工作職責并不限于自然資源部門，糧食安全也不限于農(nóng)業(yè)部門，相關(guān)部門都應(yīng)當積極參與進來，并且各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須以高度的責任感、使命感切實肩負起政治責任，統(tǒng)籌好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護、農(nóng)民增產(chǎn)增收與糧食安全，將耕地保護制度落到實處，形成雙贏局面，才能逐步減少或避免“非農(nóng)化”“非糧化”的問題。

（二）積極落實“進出平衡”

安徽省自然資源應(yīng)從落實耕地保護制度，嚴格耕地用途管制角度出發(fā)，進一步提高耕地“進出平衡”工作科學性、嚴肅性和可操作性，依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）等要求，嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其它農(nóng)用地，并盡快出臺省級“進出平衡”落實方案。實施耕地“進出平衡”包括“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)進”兩個方面，“耕地轉(zhuǎn)出”是指除永久基本農(nóng)田外的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；“耕地轉(zhuǎn)進”是指其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等地類轉(zhuǎn)為一般耕地。以縣級行政管轄范圍為單元，穩(wěn)步推進耕地年度“進出平衡”

（三）建立“非糧化”復(fù)墾專項儲備基金

省自然資源廳應(yīng)指導(dǎo)地方各級政府部門建立耕地“非糧化”復(fù)墾專項儲備基金制度，逐年足額預(yù)存復(fù)墾專項儲備基金?；鹬饕糜诟亍胺鞘澄锘狈N植以及特殊時期“非糧化”種植地塊的復(fù)墾，確保在一定的技術(shù)水平條件下耕地能夠短時間恢復(fù)“良田糧用”，保障我國糧食安全[5]。

（四）嚴控非糧化非農(nóng)化并逐步恢復(fù)耕地屬性

自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門多方協(xié)商，根據(jù)各地方不同情況，在確保生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上，將耕地可恢復(fù)屬性土地逐步恢復(fù)為耕地，同時按照政策文件要求，穩(wěn)妥推進“將流失的耕地找回來”，避免“一刀切”等損害農(nóng)民利益的做法。

（五）構(gòu)建信息化耕地非農(nóng)化非糧化防控體系

以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，鎖定耕地和永久基本農(nóng)田地塊圖斑，綜合運用衛(wèi)星遙感影像、鐵塔高清攝像頭等信息技術(shù)手段更加智能地識別耕地變化情況，結(jié)合實地巡查，構(gòu)建信息技術(shù)智能防控為主、人工防控為輔的實時監(jiān)測體系。

每季度開展一次耕地動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，研判耕地“非農(nóng)非糧”問題變化趨勢，力爭做到發(fā)現(xiàn)問題早發(fā)現(xiàn)、早制止、零容忍、無新增[3]。嚴肅查處“非農(nóng)非糧”行為，對發(fā)現(xiàn)的問題限期整改。

（六）切實加強日常執(zhí)法監(jiān)管

推動“田長制”落地，進一步完善省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，切實發(fā)揮村級信息員和基層自然資源所/國土所作用，不斷加大日常巡查力度，充分發(fā)揮12336自然資源違法舉報電話和信訪微信平臺作用，暢通社會監(jiān)督渠道，將執(zhí)法監(jiān)管從重事后查處轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥虑胺婪?、事中制止，有效將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”[4]。并根據(jù)問題情況及時開展各類專項整治行動，高效遏制和震懾非農(nóng)化、非糧化亂象。

（七）嚴格執(zhí)紀問責

對于事實形成永久性占用形成的無法恢復(fù)或恢復(fù)代價過大的耕地，責令相關(guān)責任主體補充耕地、補劃永久基本農(nóng)田，或等量扣除該地用于耕地占補平衡的可補充耕地數(shù)量，如可扣除量不足，可以從上級庫中不足并凍結(jié)該地補充耕地指標，并依法追究相關(guān)責任人法律行政責任。