吳 敏

（廣西科技大學(xué)國(guó)際教育學(xué)院）

一、問題的提出

來(lái)華留學(xué)教育不僅是我國(guó)教育事業(yè)的有機(jī)組成部分，同時(shí)也是促進(jìn)我國(guó)高等教育國(guó)際化發(fā)展的重要內(nèi)容。自1950年我國(guó)接收新中國(guó)第一批來(lái)華留學(xué)生開始，現(xiàn)代中國(guó)來(lái)華留學(xué)教育事業(yè)就開啟了新征程。為指導(dǎo)、規(guī)范來(lái)華留學(xué)教育，我國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策。在這些政策指導(dǎo)下，我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育成效顯著[1]。但是，來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展還存在著不平衡、不充分的問題。這些現(xiàn)實(shí)問題意味著，來(lái)華留學(xué)教育政策還需要不斷完善，政策的有效性需要持續(xù)加強(qiáng)，以適應(yīng)新時(shí)期來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展。

從現(xiàn)有的相關(guān)研究來(lái)看，我國(guó)教育政策研究主要是對(duì)來(lái)華留學(xué)教育政策的內(nèi)涵、歷史變遷、現(xiàn)狀特點(diǎn)、結(jié)構(gòu)體系、政策走向和建議等方面的研究，更多關(guān)注對(duì)教育政策的解釋和闡述以及政策特征和規(guī)律的分析和探索等，缺乏對(duì)政策普適性、政策過程性的深入研究。本研究從中國(guó)來(lái)華教育政策工具的角度出發(fā)，有效了解來(lái)華留學(xué)教育政策發(fā)展過程的總體情況，分析本文中教育政策工具的深層結(jié)構(gòu)和互嵌關(guān)系，從而更好地探索完善來(lái)華留學(xué)教育政策的路徑，促進(jìn)來(lái)華留學(xué)教育事業(yè)的改革和發(fā)展。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本來(lái)源

本研究的樣本來(lái)源主要是“北大法寶”權(quán)威法律搜索數(shù)據(jù)庫(kù)、教育部等與來(lái)華留學(xué)教育教育相關(guān)的權(quán)威網(wǎng)站以及《中國(guó)教育大事典（1949－1990）》《中華留學(xué)教育史錄：1949年以后》《中國(guó)教育年鑒》等文獻(xiàn)資料。

（二）樣本篩選

首先，樣本的時(shí)間范圍限定在建國(guó)以后，空間范圍限定在我國(guó)國(guó)家一級(jí)（僅指中國(guó)大陸）的來(lái)華留學(xué)生教育政策。其次，為保證樣本的信度和效度，對(duì)廣泛搜集到的政策文本進(jìn)行粗篩和細(xì)篩。其一，選擇與來(lái)華留學(xué)教育密切相關(guān)的政策；其二，選擇政策類型以通知、規(guī)定、辦法、條例、細(xì)則、意見、規(guī)劃等為主；其三，選擇具有轉(zhuǎn)型意義和涉及來(lái)華留學(xué)教育具體環(huán)節(jié)的政策文件。最終得到滿足研究需要的來(lái)華留學(xué)教育政策文本60條（見表1）。

表1 1949以來(lái)的來(lái)華留學(xué)生教育政策文本

（三）分析框架

對(duì)于政策內(nèi)容分析依據(jù)、政策工具理論展開，根據(jù)羅斯威爾(Rothell)和澤格菲爾德(Zegveld)發(fā)現(xiàn)的政策工具模型[2]。把供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具作為來(lái)華留學(xué)教育政策分析的X維度，同時(shí)結(jié)合來(lái)華留學(xué)教育政策的規(guī)律和特點(diǎn)繪制這三種政策工具類型下的次級(jí)政策工具。

政策工具本身作為一種工具，只反映實(shí)現(xiàn)政策目的的手段，而不反映政策作用的領(lǐng)域。為了更好地分析來(lái)華留學(xué)教育政策的規(guī)律和特征，需要進(jìn)一步分析相關(guān)政策在來(lái)華留學(xué)教育的各個(gè)環(huán)節(jié)作用情況。2020年來(lái)華留學(xué)生高等教育質(zhì)量認(rèn)證指標(biāo)體系提出了對(duì)來(lái)華留學(xué)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)的六個(gè)要素：思想建設(shè)、資源保障、教學(xué)培養(yǎng)、管理服務(wù)、質(zhì)量監(jiān)控、辦學(xué)成效。其中，思想建設(shè)、資源保障、教學(xué)培養(yǎng)、管理服務(wù)、質(zhì)量監(jiān)控五個(gè)要素其實(shí)體現(xiàn)了來(lái)華留學(xué)教育的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而辦學(xué)效果則是來(lái)華留學(xué)教育政策的執(zhí)行結(jié)果。因此，本研究以思想建設(shè)、資源保障、教學(xué)培養(yǎng)、管理服務(wù)、質(zhì)量監(jiān)控評(píng)價(jià)要素為基礎(chǔ)將來(lái)華留學(xué)教育指標(biāo)維度作為Y維度。在對(duì)來(lái)華留學(xué)教育政策的分析、整理后最終形成來(lái)華留學(xué)教育政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1 來(lái)華留學(xué)教育政策的二維分析框架圖

三、我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育政策文本定量分析

（一）文本編碼

政策文本分析單元的形式，主要以詞、句、段落作為基本形式，是內(nèi)容分析法中是最重要的信息單元[3]。用Nvivo11對(duì)來(lái)華留學(xué)教育政策文本內(nèi)容進(jìn)行單元編碼，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)所選取的60份政策文本中的相關(guān)條款進(jìn)行具體的編碼分析，根據(jù)實(shí)際研究，需要將我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育政策文本的相關(guān)條款、段落或句子作為分析單元。

（二）分布特征

1.橫向維度：政策工具的類型維度

數(shù)據(jù)顯示，在所有編碼的相關(guān)條款中，環(huán)境型政策工具條款占比多達(dá)56.94%，超過了X維度的政策工具總數(shù)的一半。其次為供給型政策工具條款，占比38.46%，而需求型政策工具占比僅為不到十分之一，僅為4.60%。由此可以看出，雖然政策制定者考慮了來(lái)華留學(xué)教育需要供給、需求、發(fā)展環(huán)境三方面的合力，但是政策工具配置比例呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡的特點(diǎn)（見表2）。

表2 X 維度政策工具參考點(diǎn)數(shù)值情況

環(huán)境型是X維度政策工具中使用數(shù)量最多的政策工具類型，占政策工具使用總量的56.94%，由此能夠看出，政府希望通過創(chuàng)設(shè)出一個(gè)有利于來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境，以此來(lái)促進(jìn)來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展。其中“法規(guī)管制”和“策略措施”類政策有比較顯著的表現(xiàn)，“目標(biāo)規(guī)劃”類政策占比中等，而“文化生活”類政策卻占比非常低，由此可見，來(lái)華留學(xué)管理設(shè)立了較多的限制和監(jiān)管，但是頂層設(shè)計(jì)型政策不夠充分，塑造良好的文化環(huán)境還沒有引起足夠的關(guān)注。其次，供給型政策工具占比為38.46%，由此可見國(guó)家在力圖提供更優(yōu)質(zhì)的資源來(lái)推動(dòng)來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展。其中“資金投入”和“人才培養(yǎng)”方面占比最大，說明政府比較重視對(duì)來(lái)華留學(xué)的資金支持和投入，也重視培養(yǎng)相關(guān)人員的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。最后，我們可以看出，需求型政策工具相對(duì)短缺，僅有4.60%。觀測(cè)該類型的次級(jí)政策工具的分布也可以看出，這類政策工具在所有的政策工具中的運(yùn)用中幾乎都是比例最低的。然而，需求型政策工具能夠有效刺激來(lái)華留學(xué)教育的高質(zhì)量與多元化發(fā)展，對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的拉動(dòng)作用[3]。

2.縱向維度：來(lái)華留學(xué)質(zhì)量指標(biāo)維度

來(lái)華留學(xué)教育政策工具主要體現(xiàn)在資源保障、管理服務(wù)和教學(xué)培養(yǎng)三個(gè)方面。其中資源保障指標(biāo)占比為26%；管理服務(wù)指標(biāo)占比最多，達(dá)28%，教學(xué)培養(yǎng)指標(biāo)占比23%，這三個(gè)方面也是來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展的關(guān)鍵模塊。人才培養(yǎng)是高校最基本、最主要的職責(zé)所在，教學(xué)工作是高?；顒?dòng)的中心，因此教學(xué)培養(yǎng)應(yīng)該是政府關(guān)注的重點(diǎn)，而后是與之相配套的管理服務(wù)、資源保障。由此可見，強(qiáng)調(diào)管理服務(wù)和資源保障的配套政策反映了政府希望依托規(guī)范管理制度、保障機(jī)制來(lái)解決各類問題，以提升來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量。這樣的配置有利于學(xué)校教學(xué)的自由發(fā)揮，激發(fā)教師的教學(xué)熱情，避免教學(xué)過程過于固定化而缺乏創(chuàng)新，但也會(huì)造成難以確定政策的培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)目標(biāo)是否能達(dá)到的問題。此外，思想建設(shè)指標(biāo)對(duì)政府、高校發(fā)展來(lái)華留學(xué)教育有著不可或缺的作用，對(duì)來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展發(fā)揮著引領(lǐng)作用，占比為15%。質(zhì)量監(jiān)控指標(biāo)占比非常少，僅為8%，這顯然是不合適的。來(lái)華教育發(fā)展的核心是提高來(lái)華教育質(zhì)量，這也是來(lái)華留學(xué)生教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。因此，留學(xué)生教育政策應(yīng)關(guān)注留學(xué)生教育質(zhì)量形成的各個(gè)因素和環(huán)節(jié)，以引導(dǎo)和促進(jìn)留學(xué)生教育質(zhì)量的整體提升和教育質(zhì)量保障體系的完善。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

1.政策工具選擇配置不均衡

在來(lái)華留學(xué)教育政策工具選擇中，形成了“兩極分化”的政策配置結(jié)構(gòu)。政策工具選擇配置不均衡，在實(shí)踐中，會(huì)表現(xiàn)為一些出臺(tái)的政策，由于缺乏具體的配套措施或方案，而流于形式。如2010年9月印發(fā)的《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)來(lái)華留學(xué)趨同化管理，但沒有發(fā)布如何開展趨同化管理制訂具體政策，會(huì)導(dǎo)致在具體的辦學(xué)實(shí)踐中趨同化管理的實(shí)施并不理想[4]。環(huán)境型政策工具毋庸置疑地能為政策發(fā)展提供良好的環(huán)境保障和強(qiáng)大的潛在推動(dòng)力，但是需求型政策工具能使來(lái)華留學(xué)教育事業(yè)順利穩(wěn)定地向積極的方向發(fā)展，對(duì)來(lái)華留學(xué)教育起到拉動(dòng)作用。供給型政策工具可以調(diào)整來(lái)華留學(xué)教育的供需，來(lái)華留學(xué)教育起著直接的推動(dòng)作用。因此，這兩種政策工具也應(yīng)該是政策制訂者需要充分考慮的。

2.質(zhì)量監(jiān)測(cè)政策供給相對(duì)不足

在政策體系構(gòu)建上，總體上側(cè)重于管理服務(wù)的規(guī)則構(gòu)建的領(lǐng)域，而且不管是政策工具X軸的量化分析，還是Y軸的分布陳列，都顯著表現(xiàn)出了質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面政策要素的占比相對(duì)較低。如招生管理是管理服務(wù)的三級(jí)指標(biāo)，但是其政策工具運(yùn)用頻率高，質(zhì)量監(jiān)控作為一級(jí)指標(biāo)政策工具運(yùn)用頻率次占比少，說明政策工具在招生管理和教育質(zhì)量管理的運(yùn)用嚴(yán)重失衡，出現(xiàn)重視招生忽視教育質(zhì)量管理的現(xiàn)象。然而，高質(zhì)量的中國(guó)高等教育是吸引來(lái)華留學(xué)生的重要因素。因此，需要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的政策供給。

3.頂層設(shè)計(jì)政策尚未明晰

一方面，有關(guān)來(lái)華留學(xué)教育頂層設(shè)計(jì)的政策不多；另一方面，我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展戰(zhàn)略在政策層面不夠清晰，導(dǎo)致供給型政策工具嚴(yán)重短缺。目前，我國(guó)還沒有從境外消費(fèi)出口和出口的角度提出來(lái)華留學(xué)教育的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。2000年頒布的《高等學(xué)校招收外國(guó)留學(xué)生工作規(guī)定》中指出，中國(guó)高等學(xué)校發(fā)展留學(xué)生教育的總體目標(biāo)是“增進(jìn)中國(guó)與世界各國(guó)人民的了解和友誼，促進(jìn)高等學(xué)校的國(guó)際交流與合作”。這種認(rèn)識(shí)顯然沒有反映出來(lái)華留學(xué)生教育對(duì)于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提升我國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略地位以及增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的整體意義。

4.政策文本體系關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)

我國(guó)來(lái)華留學(xué)教育政策體系的連貫性存在不足，來(lái)華留學(xué)教育政策在政策工具設(shè)計(jì)的過程中并未隨著來(lái)華留學(xué)教育市場(chǎng)的變化而進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，導(dǎo)致來(lái)華留學(xué)教育政策制定滯后于來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展的實(shí)際。自20世紀(jì)90年代招收自費(fèi)留學(xué)生的政策放開以后，來(lái)華留學(xué)生規(guī)模迅速增長(zhǎng)，但是就業(yè)與打工、招生、培養(yǎng)等方面的政策法規(guī)還是滯后于教育實(shí)踐。譬如，關(guān)于來(lái)華留學(xué)生打工，我國(guó)至今未出臺(tái)有效的政策。此外，由于留學(xué)生招生考試政策、留學(xué)生高中學(xué)業(yè)水平考試政策、轉(zhuǎn)學(xué)政策、高校間學(xué)分互認(rèn)政策等的不夠明晰且關(guān)聯(lián)性較差，可能導(dǎo)致一些被高校開除或勸阻的外國(guó)留學(xué)生十分容易地申請(qǐng)到我國(guó)同級(jí)別的其他大學(xué)，不利于高校對(duì)來(lái)華留學(xué)生的管理。

（二）政策建議

第一，優(yōu)化政策工具的組合，充分考慮政策工具配置的協(xié)調(diào)性和均衡性。政策工具選擇受到主客觀條件的制約，但“多元理性”是其基本的原則規(guī)范。通過前文的數(shù)據(jù)分析，我們可以看出，來(lái)華留學(xué)教育政策工具存在著使用不均衡的情況。在推動(dòng)來(lái)華留學(xué)教育向前發(fā)展的過程中，政府更傾向于承擔(dān)“環(huán)境創(chuàng)設(shè)者”的職責(zé)，這也跟政府的服務(wù)型理念相吻合，有利于鼓勵(lì)來(lái)華留學(xué)教育積極發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，但是政策選擇的多寡不均，政策工具的配置結(jié)構(gòu)失衡，會(huì)導(dǎo)致部分政策工具“一家獨(dú)大”的局面，違反了多元理性的選擇規(guī)范，影響了政策工具組合配置對(duì)來(lái)華留學(xué)的協(xié)同效應(yīng)。不同的政策工具在政策運(yùn)行過程中充當(dāng)著不同的角色，各司其職才能確保政策良好地運(yùn)行和發(fā)展。第二，完善來(lái)華留學(xué)質(zhì)量監(jiān)控政策體系，增大對(duì)來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)注。來(lái)華留學(xué)教育發(fā)展迅猛的同時(shí)問題也相應(yīng)增多，規(guī)模與質(zhì)量均成為新的挑戰(zhàn)。在來(lái)華留學(xué)發(fā)展前期，政府各個(gè)機(jī)關(guān)和部門還未能完全建立起一套嚴(yán)格的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。主要體現(xiàn)在具體的、可操作的教育監(jiān)督法規(guī)沒有形成；監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多臨時(shí)成立，缺乏持續(xù)監(jiān)督；監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)缺乏系統(tǒng)性。雖然提質(zhì)增效階段出臺(tái)了有關(guān)質(zhì)量監(jiān)控的文件，但是存在設(shè)置不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。因此，在質(zhì)量監(jiān)控維度，政府需要細(xì)化質(zhì)量監(jiān)控過程中各項(xiàng)要求和措施，完善來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量發(fā)展的主體能力建設(shè)與組織建設(shè)，為提升來(lái)華留學(xué)教育質(zhì)量提供必要的資源和服務(wù)，從而切實(shí)有效地提高來(lái)華留學(xué)生教育質(zhì)量層級(jí)與水平。第三，在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，要注重政策體系的關(guān)聯(lián)性。從全局的角度出發(fā)，增強(qiáng)總體規(guī)劃和進(jìn)程系統(tǒng)性，有助于來(lái)華留學(xué)教育的各方面、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃。來(lái)華留學(xué)教育不僅是教育領(lǐng)域的事務(wù)，而是涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合事務(wù)，所以需要注意宏觀目標(biāo)之下的具體可操作性的政策亟需完善。不能全面考慮來(lái)華留學(xué)教育的各個(gè)具體環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)性，致使當(dāng)前來(lái)華留學(xué)教育領(lǐng)域出現(xiàn)政策相互脫節(jié)，譬如法規(guī)型政策即滯后又模糊。因此，建設(shè)科學(xué)、穩(wěn)定的政策框架的同時(shí)，廣泛地出臺(tái)各個(gè)層面、各個(gè)類型的相關(guān)政策也十分必要。也就是說，在制訂來(lái)華留學(xué)教育政策時(shí)，既要保障“一張藍(lán)圖繪到底”，也要重視來(lái)華留學(xué)教育政策文本的關(guān)聯(lián)性，從而確保來(lái)華留學(xué)教育體系的連貫性、務(wù)實(shí)性和可操作性。