姜秀英

摘 要：河湖長(zhǎng)制是我國(guó)水環(huán)境管理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其在各地方政府的運(yùn)行狀況是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。文章分析了河湖長(zhǎng)制的管理及實(shí)施成效，為河湖長(zhǎng)制在基層運(yùn)行提供實(shí)踐探索，為進(jìn)一步提高我國(guó)基層政府治理能力提供參考。

關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng)制;新制度主義;基層治理

中圖分類號(hào)：TV213 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1064（2022）03--03

DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2022.03.056

1 河湖長(zhǎng)制的起源

近年來，我國(guó)出現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等危機(jī)，為有效治理和保護(hù)水資源，河湖長(zhǎng)制由此產(chǎn)生。由于國(guó)家多個(gè)水資源保護(hù)和職能管理部門之間管理目標(biāo)不相符，管理信息不夠透明，管理范圍過于分化，對(duì)江河湖泊環(huán)境問題和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，無法從根本上解決復(fù)雜的河湖環(huán)境問題。河湖長(zhǎng)在河湖長(zhǎng)制中擔(dān)負(fù)著管轄區(qū)中河湖環(huán)境的治理和保護(hù)責(zé)任，通過河湖長(zhǎng)的指揮協(xié)調(diào)，各管理職能部門分工協(xié)作，互相配合，完成水資源保護(hù)和管理的責(zé)任，提高水環(huán)境質(zhì)量[1]。

2 當(dāng)前影響河湖長(zhǎng)制效能的關(guān)鍵問題

2.1 治理體系供給不足“雙滯后”

在不同的治理流域中，治理主體通常是以水為紐帶，在立體空間維度上形成了立體式的嵌套社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，必須盡快通過體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)多方利益的平衡機(jī)制。

現(xiàn)階段，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制的全面運(yùn)用，有助于解決我國(guó)當(dāng)前復(fù)雜的河流治理問題，是提高水環(huán)境治理工作水平的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)河流治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，要根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工，提高行政執(zhí)法的治理監(jiān)督效率。

構(gòu)建河湖長(zhǎng)制的目的是確定以流域的空間治理為對(duì)象，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)部署下，對(duì)流域?qū)嵤┛v深化治理，做好用權(quán)監(jiān)督工作，跟蹤問效治理情況，促進(jìn)河湖的區(qū)域間協(xié)同治理。

河湖管理水平不僅是衡量河湖管理體制和治理能力的現(xiàn)代化程度，更是衡量河湖管理體制的一個(gè)重要指標(biāo)。河湖長(zhǎng)辦機(jī)制的有效運(yùn)作需要制度保障，由于現(xiàn)有河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，在解決流域系統(tǒng)的立體空間關(guān)系問題時(shí)，存在著權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、編制資源和資金保障等方面的“雙滯后”。

當(dāng)前，我國(guó)河湖長(zhǎng)制度面臨法律地位低、權(quán)力配置低、編制配置低、財(cái)力保障低等“四低”問題，制約了河湖長(zhǎng)制的實(shí)施。基層河湖長(zhǎng)制在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員配置等方面與強(qiáng)化基層治理和治理能力現(xiàn)代化的需要尚有一定差距，眾多原因?qū)е铝水?dāng)前我國(guó)河湖長(zhǎng)制度“中梗阻”，這是長(zhǎng)時(shí)間以來我國(guó)難以提高河湖治理質(zhì)量的重要原因，也是需要改革和優(yōu)化的重要工作內(nèi)容。

2.2 河湖長(zhǎng)制的治理“碎片化”問題

河湖長(zhǎng)制的作用更多體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的河流治理問題，忽視了流域河流的有機(jī)性、流動(dòng)性、一體性。一方面，河湖長(zhǎng)制的確立雖然落實(shí)了地方政府的水環(huán)境治理責(zé)任，但是僅強(qiáng)調(diào)各級(jí)河湖長(zhǎng)對(duì)本行政區(qū)域的河流管護(hù)工作負(fù)責(zé)，未涉及跨區(qū)域合作的機(jī)制安排;另一方面，河湖長(zhǎng)考核是自上而下的單維度考評(píng)機(jī)制，考核指標(biāo)是某一行政區(qū)域內(nèi)的河流治理結(jié)果，缺乏針對(duì)流域整體治理結(jié)果的考核，表現(xiàn)為一種人為的“切割式”管理模式。

2.3 各部門間形式性合作問題

作為河湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)的河湖長(zhǎng)辦公室，其組成人員主要從其他職能部門抽調(diào)。河湖長(zhǎng)辦公室協(xié)助河湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)各部門權(quán)力予以整合，發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用。雖然從各職能部門抽調(diào)的做法能加快河湖長(zhǎng)辦公室在全國(guó)范圍的成立，但是河湖長(zhǎng)辦公室的領(lǐng)導(dǎo)職位由涉水職能部門人員擔(dān)任的做法，重新安排職能部門的權(quán)力配置，容易引起部門間的利益糾紛。河湖長(zhǎng)制雖然將治理責(zé)任上移，但是治理的具體職能仍然向下落實(shí)，依靠多部門分散管理的多頭治理模式?jīng)]有改變，各職能部門的職權(quán)范圍也沒有從根本上發(fā)生變化，部門間職能交叉和責(zé)任邊界模糊問題并沒有因河湖長(zhǎng)制的出現(xiàn)而根除。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)保部門負(fù)責(zé)企業(yè)排污總量許可，水利部門負(fù)責(zé)企業(yè)入河排污口設(shè)置，行政首長(zhǎng)也無權(quán)協(xié)調(diào)兩個(gè)部門的法定職能，這就在客觀上造成不少河流接納的污水總量超過其納污能力，區(qū)域水功能區(qū)限制納污難以協(xié)調(diào)落實(shí)。

3 推進(jìn)河湖治理保護(hù)的措施

3.1 以激勵(lì)約束河湖長(zhǎng)規(guī)范履職為著力點(diǎn)

強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制度，本質(zhì)上要明確“盡職盡責(zé)”的責(zé)任范圍，解決其不能勝任、不愿履行職責(zé)的問題。強(qiáng)化對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制的貫徹，健全河湖長(zhǎng)的工作標(biāo)準(zhǔn)與考評(píng)制度。

一是按照水利部《河湖長(zhǎng)履職守則（試行）》的要求，將其具體職責(zé)、主要任務(wù)、職責(zé)、職責(zé)和職責(zé)等方面的具體規(guī)定，結(jié)合地方的實(shí)際情況開展工作，明確責(zé)任，壓縮和凝聚各級(jí)河湖長(zhǎng)的責(zé)任。

二是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)河湖長(zhǎng)履職情況的監(jiān)督檢查。全面落實(shí)河湖長(zhǎng)制度部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，建立河湖長(zhǎng)制度執(zhí)行情況定期監(jiān)測(cè)檢查制度，發(fā)揮國(guó)務(wù)院在河湖體制下的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制作用，強(qiáng)化激勵(lì)。加強(qiáng)河湖長(zhǎng)對(duì)下屬河湖長(zhǎng)履職情況的監(jiān)督檢查，通過不定期抽查以及定期檢查、匯報(bào)、考核等方式，杜絕和確保河湖長(zhǎng)不作為、亂作為的現(xiàn)象。

三是強(qiáng)化對(duì)河湖管理工作的評(píng)估。加快建立健全河湖長(zhǎng)的績(jī)效考評(píng)體系，推動(dòng)各地建立健全河湖長(zhǎng)考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以群眾滿意度作為衡量河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。健全對(duì)各河湖長(zhǎng)的考核與評(píng)估，健全河湖長(zhǎng)的管理與任用機(jī)制，定期聽取同級(jí)和普通河湖長(zhǎng)的書面或?qū)嵉貓?bào)告，并按照黨委、政府對(duì)河湖長(zhǎng)工作的考核結(jié)果，選出一定比例的河湖長(zhǎng)，對(duì)其職責(zé)進(jìn)行專門考核。將各職能部門面臨的實(shí)際問題和不同層級(jí)的河湖長(zhǎng)作為考核重點(diǎn)，差異化評(píng)估其績(jī)效。

四是加強(qiáng)對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。通過政策、組織、紀(jì)檢監(jiān)察等手段，對(duì)河湖長(zhǎng)進(jìn)行績(jī)效考核，并考評(píng)被監(jiān)管的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，與河湖長(zhǎng)個(gè)人績(jī)效掛鉤，要重視對(duì)企業(yè)的表彰與獎(jiǎng)懲，營(yíng)造主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、勤勉盡責(zé)、精益求精的創(chuàng)業(yè)干事風(fēng)氣，將河湖長(zhǎng)制度的工作業(yè)績(jī)作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔重用的重要參考指標(biāo)，對(duì)失職和瀆職的河長(zhǎng)要嚴(yán)厲處罰。

3.2 以實(shí)現(xiàn)流域聯(lián)防聯(lián)控為切入點(diǎn)

強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制度，從流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流，整合跨區(qū)域、跨部門的行政管理資源和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，打破區(qū)域和行業(yè)界限，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心和參與，形成管理、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌的河湖管護(hù)新局面。

一是要健全區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)。探索建立長(zhǎng)江、黃河流域聯(lián)席會(huì)議、流域管理機(jī)構(gòu)、省流域聯(lián)席工作機(jī)制，從流域?qū)哟紊戏治鰡栴}，研究解決辦法，促進(jìn)流域綜合治理，促進(jìn)流域聯(lián)防聯(lián)治。加強(qiáng)跨界河流和湖泊的聯(lián)防與控制，推進(jìn)河湖長(zhǎng)辦事處的設(shè)立，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)河湖長(zhǎng)系統(tǒng)的聯(lián)合檢查，聯(lián)合執(zhí)法，共享信息，推動(dòng)形成上下游、左右岸、干支聯(lián)動(dòng)的河湖管理模式。

二是要加強(qiáng)各方面的聯(lián)系。銜接部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，完善由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭的區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)最重要、最困難的河湖管理工作。要加強(qiáng)水利、公安等部門的協(xié)同配合，共同構(gòu)建河湖管理工作，加強(qiáng)河長(zhǎng)配置，加強(qiáng)責(zé)任管理，加強(qiáng)組織，加強(qiáng)河長(zhǎng)的組織協(xié)調(diào)、分工和監(jiān)督，確保把重點(diǎn)放在最重要的位置。建立和完善部門責(zé)任清單，細(xì)化和分解各成員單位的職責(zé)，督促各成員單位履行各自的職責(zé)。

三是要建立完善的公眾參與機(jī)制，包括河湖管理、水利管理、政府購買服務(wù)等，建立河湖巡查（河湖清潔）等公益組織，健全河湖巡查、管理制度，推進(jìn)河湖治理“最后一公里”的治理工作。建立社會(huì)監(jiān)督員和民間河道管理模式，倡導(dǎo)社會(huì)各界共同努力，促進(jìn)河湖生態(tài)環(huán)境的形成。

3.3 以推進(jìn)河湖管理保護(hù)常態(tài)化為出發(fā)點(diǎn)

強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制度，著手構(gòu)建常態(tài)化、長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)河海管理法治化、規(guī)范化、智能化，實(shí)現(xiàn)河湖管理體制從“有名有責(zé)”向“有力有效”轉(zhuǎn)變，從全面的組織體制到全方位的工作。

一是推動(dòng)依法治理江河湖泊，加快修改完善《中華人民共和國(guó)水域保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《河湖開采管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，把河湖治理與河湖治理的成熟經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，完善地方河湖長(zhǎng)制度的立法程序，建立河湖管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化河湖管理體制。

二是推動(dòng)河湖管理規(guī)范化建設(shè)，健全規(guī)劃保留制度、水岸使用控制及區(qū)域控制制度，建立和完善各級(jí)河湖管理體制，管理河湖管理事項(xiàng)、責(zé)任、資金，使河湖管理成為一種常態(tài)。加快制訂和修改河湖管理區(qū)劃定、河湖生態(tài)空間控制、河湖綠化環(huán)境控制、河湖環(huán)境治理等有關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，建立完善全國(guó)河湖智能管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“河湖一體化”“上下聯(lián)動(dòng)”“高效運(yùn)行”。加快建立國(guó)家河湖管理信息系統(tǒng)，充實(shí)河湖管理、海岸保護(hù)、土地利用、采砂管理規(guī)劃、一河（湖）一策等工作，提高河湖管理信息系統(tǒng)的使用效率。利用遙感、空間定位、衛(wèi)星航拍、視頻監(jiān)控、自動(dòng)監(jiān)控等技術(shù)手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)河湖環(huán)境、水生態(tài)、空間、河湖開采等，促進(jìn)河湖監(jiān)測(cè)的信息化。

3.4 以建設(shè)健康河湖、美麗河湖、幸福河湖為落腳點(diǎn)

加強(qiáng)河湖長(zhǎng)制度建設(shè)，完善河湖管理體制，建設(shè)健康、美麗、幸福的河湖，加強(qiáng)河湖治理、保護(hù)水資源、加強(qiáng)水岸管理、控制水污染、改善水環(huán)境、恢復(fù)水生態(tài)，使河湖清澈，風(fēng)光秀麗，人與自然和諧相處[2]。

一是對(duì)河流和湖泊的綜合整治。以“健康河湖”“美麗河湖”“幸福河湖”為核心的水環(huán)境治理，要持續(xù)控制河流、湖泊的水污染、綜合整治、沿岸工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境的污染、重點(diǎn)流域的綜合治理。強(qiáng)化河道、湖泊、湖泊的空間管制，全面推進(jìn)河湖管理，防止“四亂”蔓延到中小地區(qū)、鄉(xiāng)村、湖泊，嚴(yán)格控制沿海開發(fā)、嚴(yán)格河湖開發(fā)管理，查處各類占用水域的違法行為。

二是要加強(qiáng)對(duì)河流和湖泊的水資源的保護(hù)。要健全水資源制約指標(biāo)和體制結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，優(yōu)化發(fā)展格局。嚴(yán)格控制江河、湖泊的開發(fā)力度，嚴(yán)格控制流域用水總量，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，實(shí)行對(duì)用水密集型工業(yè)的定額管理。加強(qiáng)對(duì)江河湖泊資源的供給、消耗和排放的監(jiān)控，控制不合理的用水，使河湖的生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)和改善。

三是加速恢復(fù)江河湖泊的生態(tài)環(huán)境。強(qiáng)化河流、湖泊的生態(tài)流量，合理確定河流、湖泊和主要控制區(qū)的生態(tài)流量并監(jiān)測(cè)、預(yù)警，保證河湖生態(tài)環(huán)境健康?？茖W(xué)實(shí)施河流、湖泊和湖泊的連接，實(shí)現(xiàn)河流和湖泊系統(tǒng)的順暢和流通。綜合運(yùn)用技術(shù)、生物、農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施，推進(jìn)景觀、森林、田間、湖、草、沙系統(tǒng)治理。

四是對(duì)河湖進(jìn)行定期健康評(píng)價(jià)。建立河湖健康檔案，調(diào)查河湖健康狀況、河湖健康狀況，分析其產(chǎn)生原因。結(jié)合河湖衛(wèi)生狀況評(píng)價(jià)成果，不間斷實(shí)施“一河一策”，優(yōu)化問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單。創(chuàng)建健康河湖、美麗河湖、幸福河湖等一批健康河湖，為河湖系統(tǒng)的治理與整治提供典范和標(biāo)桿，為全國(guó)河湖體系建設(shè)提供樣板，提高河湖長(zhǎng)制度的落地應(yīng)用水平[3]。

4 河湖長(zhǎng)制應(yīng)用實(shí)例

湖南長(zhǎng)沙素有“山水洲城”的美譽(yù)，境內(nèi)溪河縱橫，水系發(fā)達(dá)，共有主要河流337條、湖泊14個(gè)、溝渠塘壩等小微水體16.02萬余處，其中，流域面積較大且被列為市管的河湖有湘江（長(zhǎng)沙段）、團(tuán)頭湖、龍王港、瀏陽河、撈刀河、靳江河、溈水河、沙河（簡(jiǎn)稱“一江一湖六河”）。2017年全面推行河長(zhǎng)制工作以來，探索出以“五大轉(zhuǎn)變”引領(lǐng)“五水同治”的有效經(jīng)驗(yàn)。

一是堅(jiān)持綠色發(fā)展，加快“五大轉(zhuǎn)變”，長(zhǎng)沙市在河湖長(zhǎng)制工作推行中切實(shí)強(qiáng)化省會(huì)擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持對(duì)標(biāo)全國(guó)一流，做到理念先行。

二是把握工作重點(diǎn)，建立“五項(xiàng)機(jī)制”。在工作中抓好頂層設(shè)計(jì)、抓好河長(zhǎng)履職、抓好系統(tǒng)治理、抓好設(shè)施管理，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)均建立了河湖長(zhǎng)制工作六項(xiàng)制度，并結(jié)合實(shí)際出臺(tái)河湖長(zhǎng)公示牌管理制度、河湖長(zhǎng)制約談問責(zé)辦法、日常保潔制度。

三是聚焦治水難點(diǎn)，實(shí)施“五水同治”。加強(qiáng)源頭管控，減量污水，截至2021年年底，畜禽糞污綜合利用率達(dá)93.1%，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到100%，農(nóng)業(yè)面源污染持續(xù)減少。長(zhǎng)沙市把全面推行河湖長(zhǎng)制作為解決復(fù)雜水問題、建設(shè)幸福河湖的有力抓手，堅(jiān)持依法履職，充分發(fā)揮河湖長(zhǎng)制度保障作用，各級(jí)河長(zhǎng)高位推動(dòng)河湖管理重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決;堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、流域統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)河湖管理保護(hù)政策措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性;加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與，不斷完善基層管護(hù)隊(duì)伍，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、參與河湖管理的濃厚氛圍。

經(jīng)過探索實(shí)踐，長(zhǎng)沙市初步構(gòu)建了河長(zhǎng)湖長(zhǎng)+河長(zhǎng)制辦公室+部門+基層河湖管護(hù)隊(duì)伍的管理保護(hù)新格局，通過落實(shí)落細(xì)河湖長(zhǎng)制度，長(zhǎng)沙突出“山水洲城”特色，建立治水興水管水的長(zhǎng)效機(jī)制，全市河湖生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)、水質(zhì)持續(xù)提升、水生態(tài)顯著修復(fù)。

5 結(jié)語

水資源在生態(tài)環(huán)境中具有重大作用，占據(jù)極其特殊的地位。水資源的利用是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)、公益的行業(yè)，它對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有直接影響。河湖治理管理和保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程，要以河湖長(zhǎng)制為抓手，久久為功。通過實(shí)用、有效的河湖長(zhǎng)制，做好水資源保護(hù)和治理，防治水污染，實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展，使每一條河流都成為造福百姓的幸福河。

參考文獻(xiàn)

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[2] 史玉成.流域水環(huán)境治理“河湖長(zhǎng)制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018（6）：95-109.

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