蘇兆前　趙梓卿　肖英杰

【摘 要】 為促進我國郵輪運營安全保障立法，從分析我國郵輪運營安全保障方面存在的問題出發(fā)指出相關立法的必要性，從分析我國郵輪經(jīng)濟政策、法治環(huán)境和國際郵輪立法經(jīng)驗出發(fā)提出相關立法的可行性，并在此基礎上對郵輪旅游發(fā)展立法進行階段劃分，指出各階段郵輪的運營安全保障立法特征，提出現(xiàn)階段立法建議。

【關鍵詞】 郵輪;運營安全保障;立法;管轄權

0 引 言

郵輪旅游是旅游與海上旅客運輸融合的產(chǎn)物，傳統(tǒng)旅游安全措施和海上旅客運輸安全措施難以保障郵輪正常運營。郵輪運營安全保障不足會危及旅客生命財產(chǎn)安全，阻礙郵輪經(jīng)濟的良性發(fā)展，影響區(qū)域經(jīng)濟的升級轉(zhuǎn)型。

為促進我國郵輪旅游業(yè)的發(fā)展，保障郵輪旅游相關方的合法權益，有不少學者提出了相關立法建議，但其中涉及我國郵輪運營安全保障立法的必要性和可行性的研究并不多，而郵輪運營安全保障是我國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件;因此，筆者就我國郵輪運營安全保障立法的必要性和可行性進行研究，并提出相關建議。

1 郵輪運營安全保障立法的必要性

1.1 國際郵輪安全事件的管轄權存在爭議

由于郵輪旅游在我國起步較晚，我國現(xiàn)行的《海商法》和《旅游法》對郵輪旅游的管轄權均沒有進行直接規(guī)定。從國際私法的角度看，解決國際郵輪旅游糾紛遇到的第一層阻力是在確定法律適用的準據(jù)法上，事故處理過程存在的不確定性，不利于郵輪游客維護其合法權益。目前，針對國際郵輪上發(fā)生的治安案（事）件和群體性事件的通常做法是由船長出具書面委托后請當?shù)鼐降谴瑓f(xié)助處理。這種做法使得這類安全事件的管轄權不明。

1.2 郵輪運營安全工作機制和規(guī)范的作用有限

郵輪安全管理所涉及的行政部門較多，這些部門分屬不同行政機關體系，部門間協(xié)作較困難。以上海港為例，雖然有“上海中國郵輪旅游發(fā)展實驗區(qū)聯(lián)席會議”作為郵輪旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)，但其辦公室未實體化運作，也未將郵輪安全保障納入議題。上海市口岸服務辦公室作為口岸協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要職能是協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門建立共享共用的口岸安全監(jiān)管系統(tǒng)，但在郵輪運營安全保障方面的成效尚不明顯。

《國際海上人命安全公約》和《海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》有保障船舶航行安全的船舶設施設備、船員培訓方面的規(guī)定，但沒有針對郵輪休閑、娛樂設施的安全保障的特殊規(guī)定，也沒有考慮我國郵輪旅游航線所處的亞太水域通航環(huán)境特點對郵輪運營安全保障的影響，不能滿足我國郵輪旅游對航行安全的更高要求。

1.3 經(jīng)營者對海上安全風險的特殊性認識不夠

我國郵輪旅游市場的經(jīng)營者大多為國外郵輪公司。這些企業(yè)往往對我國風俗傳統(tǒng)、區(qū)域通航條件等缺乏有效評估，安全保障措施不夠周全。郵輪碼頭安全保障水平受設計建造標準體系不完善、船供物品性質(zhì)界定法規(guī)滯后等的制約，攬客端的旅行社也沒有足夠的能力幫助旅客及時、全面地獲取郵輪行程變更信息。

1.4 與郵輪經(jīng)營管理相關的立法層次不高

“旅游+海上旅客運輸”模式導致郵輪經(jīng)營管理安全的責任劃分不清?！逗Ｉ谭ā贰堵糜畏ā返炔⑽磳︵]輪運營相關方的安全責任作出具體的規(guī)定，郵輪旅游行業(yè)管理者主要通過格式合同、經(jīng)營規(guī)范性文件、會議紀要等彌補這方面的不足，但這些合同、文件的法律位階不高、執(zhí)行效率較低?！渡虾Ｊ朽]輪旅游經(jīng)營規(guī)范》是解決郵輪旅游運營中安全事故糾紛的規(guī)定，但要得到社會更高的認可度，其立法位階還有待提升。

2 郵輪運營安全保障立法的可行性

2.1 有完備的立法機制和政策支持

《民商法》的守法原則是“法無禁止皆可為”，《行政法》的執(zhí)法原則是“法無授權不可為”;因此，有必要對郵輪運營安全保障進行立法，明確守法與執(zhí)法的邊界。目前，我國郵輪運營安全保障立法存在可行條件：一是有可借鑒的對象，國外的郵輪安全立法背景、立法經(jīng)過、法律內(nèi)容和實施效果都可作參考;二是我國的立法主體、立法程序、立法人才以及立法形式非常完備，我國郵輪運營安全保障立法在技術上、程序上是可行的;三是交通運輸部等10部門聯(lián)合印發(fā)的《關于促進我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》提出了“強化郵輪安全發(fā)展，重點推進安全體系建設”，為郵輪運營安全保障立法指明了方向。

2.2 有國外經(jīng)驗借鑒

美國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早，是世界郵輪航線及郵輪公司的聚集地。美國制定的《郵輪安全與安保法案》等法律有以下5點可作借鑒。

（1）明確管轄權和監(jiān)管主體責任。對以美國港口為郵輪母港進行運營或者在美國領海內(nèi)的郵輪，美國加強了郵輪安全事件的管控能力，規(guī)定如發(fā)生兇殺等7類重大刑事案件時，必須立即按規(guī)定告知美國有關當局。這就規(guī)避了美國在自己的領海、公海和其他國家領海上對國際郵輪是否享有管轄權的爭議。美國明確將美國海岸警衛(wèi)隊和美國聯(lián)邦調(diào)查局作為郵輪安全監(jiān)管主體。

（2）建立一系列卓有成效的安全監(jiān)管規(guī)定，簡化合同語言使旅客更易理解，對收費、管轄權、責任的承擔與豁免等易引發(fā)爭議的關鍵問題作出了具體規(guī)定。

（3）由法律對郵輪設計建造中的船舶欄桿高度、監(jiān)控視頻的安裝等作出詳細規(guī)定。

（4）法律要求郵輪服務人員（船員和醫(yī)護人員）必須獲得一定的資格，具有一定的技能。

（5）法律要求郵輪公司的網(wǎng)站必須有與犯罪上報網(wǎng)站的直接鏈接，方便郵輪運營監(jiān)管部門主動掌握犯罪分子信息。

3 郵輪運營安全保障立法建議

3.1 郵輪旅游發(fā)展階段及其法規(guī)

3.1.1 第一階段

第一階段是2006―2016年。這一階段特征是郵輪旅客增加迅速，企業(yè)自主探索郵輪運營安全方式。我國郵輪旅客人數(shù)在2006―2016年期間出現(xiàn)了“井噴式”增長，被認為是“黃金十年”。這一時期沒有高位階立法，郵輪運營安全以企業(yè)自主管理為主。郵輪運營安全管理集中在對人員和物品、郵輪出入境及船舶（但不包括船舶建造設計方面）等的傳統(tǒng)管理。結(jié)合我國旅游特色來看，與國外以散客為主的出行模式不同，我國郵輪旅游以旅行社包船為主。包船模式客觀上比國外散客模式要安全，乘客之間的聯(lián)系交流較為緊密，但這種緊密也帶來過群體事件的困擾。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0

3.1.2 第二階段

第二階段是2017年至現(xiàn)在。自2017年以來，郵輪客運量增速放緩，我國在政策層面推出了更多的發(fā)展郵輪經(jīng)濟的舉措。2018年，《關于促進我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》重在引導全面推進郵輪產(chǎn)業(yè)鏈在我國的發(fā)展。在這個政策出臺前，上海、大連、三亞、天津等地已出臺相關政策，創(chuàng)造了更好的營商環(huán)境支持我國郵輪經(jīng)濟的發(fā)展。《上海市郵輪旅游經(jīng)營規(guī)范》是郵輪運營安全保障立法在地方層面的探索，是我國郵輪運營安全高位階立法前的過渡，是明智的舉措。從司法實踐看，《上海市郵輪旅游經(jīng)營規(guī)范》對解決郵輪運營安全糾紛的法律效力太低，有必要進一步提升郵輪運營安全保障立法的層次。

3.1.3 第三階段

未來的10～20年是第三階段。這一階段的特征是郵輪旅客數(shù)量穩(wěn)步增長，郵輪旅游市場進入成熟期，郵輪運營安全能夠得到足夠的保障。無論何種層面立法，最終目的是引導市場具備自我調(diào)節(jié)能力，逐步走向成熟。這種引導也體現(xiàn)在法的價值本源上。由于法的存在，人們可以預先估計相互之間將如何行為以及行為的結(jié)果，從而決定自己行為的取舍和方向，因此，各方不會貿(mào)然做出不理智的行為。市場如果能夠真正發(fā)揮主體作用，那么無需監(jiān)管部門過多干預，也能健康、平穩(wěn)、有序地運行;而作為市場主體的郵輪公司和旅行社，如果具有較完備的郵輪運營安全保障能力，在遇到危機時，也有能力自我調(diào)整。在這一階段，不僅法律體系完善，行業(yè)自身調(diào)整能力也得到強化，郵輪旅游相關協(xié)會、組織機構(gòu)通過加強行業(yè)自律、制定標準規(guī)范來共同保障郵輪旅游安全。

3.2 立法路徑

立法有制定專門法律、修訂現(xiàn)有法律、制定行政法規(guī)、制定地方法規(guī)、制定部門規(guī)章等5個途徑。根據(jù)《立法法》的立法權限設定以及我國郵輪運營安全保障的特點，筆者推薦的立法途徑是采用“修訂現(xiàn)有法律+制定地方法規(guī)”模式。修訂現(xiàn)有法律可以解決國家主權、法院的職權、限制人身強制措施和處罰等事項設定問題，涉及法律條款相對較少，時間較短;制定地方法規(guī)可以解決目前郵輪運營安全問題暴露不充分、區(qū)域郵輪運營安全面臨的問題獨特性，以及區(qū)域郵輪運營安全議事工作機制等規(guī)章不能創(chuàng)設的問題，地方法規(guī)制定相對靈活、立法時間較短，能夠及時滿足郵輪運營安全保障立法需要。

3.3 立法建議

（1）以修訂《海商法》為契機，在《海商法》中加入與郵輪運營安全保障相關的內(nèi)容?！逗Ｉ谭ǎㄐ抻喺髑笠庖姼澹芬呀?jīng)考慮到郵輪相關的因素――適用范圍、賠償限額和強制保險。如果在《海商法》中再加入郵輪運營安全保障的基本原則，則相當于將上海等地經(jīng)營規(guī)范中涉及船舶安全部分的內(nèi)容升格至法律層面。

（2）以修訂《旅游法》為契機，在《旅游法》中增加郵輪旅游相關內(nèi)容。2018年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》，明確積極發(fā)展郵輪游艇旅游?！堵糜畏ā返?章（旅游經(jīng)營）、第6章（旅游安全）對旅游安全運營作出專門規(guī)定。由于郵輪旅游是“旅游+水上旅客運輸”模式，從安全方面來看，對運輸工具加以立法管理比對旅游行為進行管理更貼合實際。內(nèi)河水域游船涉及的游客與客運公司的法律關系也完全可以由《旅游法》來調(diào)整。此外，對于老人、幼兒等弱勢群體的保護，也可由《旅游法》進行進一步的規(guī)定。如能在修訂《旅游法》時加入上海等地經(jīng)營規(guī)范中有關旅游的這部分內(nèi)容，那也相當于將一部分保障郵輪運營安全的內(nèi)容上升到法律層面，有利于法院在審理時適用。

（3）以部門規(guī)章推動由部門主導的信息安全管理及信息服務。由于相關法律法規(guī)的出臺存在一定的滯后性，因此在郵輪運營安全的信息服務上可先行先試。尤其是在涉及國家安全、公民人身安全的領域，可以先依靠各級行政管理部門強化郵輪信息的管理和服務，對郵輪運營信息披露作出詳細規(guī)定。由于國內(nèi)在這方面的經(jīng)驗不足，為了減少阻力，建議在部門規(guī)章領域立法。在相關部委主導下，試點建立郵輪綜合數(shù)據(jù)平臺，支持郵輪提供綜合信息等服務。交通運輸部、國家統(tǒng)計局等部門均可作為建立這種平臺優(yōu)先選擇的牽頭單位。對于郵輪母港港口經(jīng)營人，當?shù)卣畱o予大力支持。

（4）我國船舶制造行業(yè)可制定硬件設施安全方面的相關標準，以國家、地方性標準的形式對郵輪本身、相關固定設施等加以限制。標準也具有一定強制效力，在保護旅客生命和財產(chǎn)方面能起到巨大作用。此外，還有一些保險產(chǎn)品（旅游延誤保險、醫(yī)療或者意外保險等）強制度不高，可供旅客選擇使用，能進一步保障旅客的權益。上海市大力推廣的客票制度，也是對此類做法的一種積極探索。

4 結(jié) 語

法律既是一個規(guī)范體系，更是一個價值體系。司法的過程是通過價值權衡對利益進行合理分配的過程，以此保證法價值的實現(xiàn)。郵輪運營安全保障立法調(diào)整，讓每一位郵輪旅客個體都成為理性的、具備安全意識的成熟客體，不僅促進我國郵輪旅游市場走向成熟，也有利于我國郵輪產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。A69BFA2B-33B4-4ACE-9248-BAEE4E2F62E0