◆摘? 要：2015年修改的《立法法》將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法范圍限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”，列舉的三類(lèi)事項(xiàng)與較大的市的立法慣性不符，且不滿(mǎn)足新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求，因此應(yīng)擴(kuò)大立法范圍。在對(duì)《立法法》第七十二條第二款進(jìn)行解釋和修改時(shí)，應(yīng)選擇可控的適度擴(kuò)大路徑，即對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行文義擴(kuò)大解釋、對(duì)“等”字做“等外等”理解，對(duì)例外授權(quán)條款中的“法律”進(jìn)行擴(kuò)充修改。當(dāng)?shù)胤搅⒎ǚ秶鷶U(kuò)大時(shí)，完備的監(jiān)督體系成為保障法制統(tǒng)一的關(guān)鍵。國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)的備案式監(jiān)督不易發(fā)揮實(shí)效，省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督的主責(zé)。為此省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)屬于三類(lèi)事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性審查，并且細(xì)化合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)以外的立法應(yīng)進(jìn)行全面審查。同時(shí)要仿照合憲性審查制度建立省級(jí)人大改變或撤銷(xiāo)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的啟動(dòng)和反饋公開(kāi)機(jī)制，使該項(xiàng)權(quán)力成為監(jiān)督體系中具有實(shí)效性的一環(huán)。

◆關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法范圍;擴(kuò)大路徑;監(jiān)督體制

一、問(wèn)題的提出

立法范圍是立法權(quán)的重要組成部分，指的是立法權(quán)可以和應(yīng)當(dāng)對(duì)哪些領(lǐng)域、方面、事項(xiàng)加以調(diào)整，不能對(duì)哪些領(lǐng)域、方面、事項(xiàng)發(fā)揮作用。2015年修改后的《立法法》將制定地方性法規(guī)的主體擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市，但同時(shí)將立法范圍限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，可謂“一收一放”。學(xué)界對(duì)于三類(lèi)事項(xiàng)應(yīng)作字面解釋還是擴(kuò)大解釋?zhuān)暗取弊謱儆凇暗葍?nèi)等”還是“等外等”仍有爭(zhēng)論。較大的市的立法慣性和新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求表明，如果將立法范圍牢牢限定在法條規(guī)定的三類(lèi)事項(xiàng)，將不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在設(shè)區(qū)的市的地方治理中的積極作用，擴(kuò)大立法范圍實(shí)屬必要。但同時(shí)又有學(xué)者擔(dān)心，當(dāng)前我國(guó)違憲審查制度并未有效運(yùn)行，設(shè)區(qū)的市也面臨著立法能力不足、破壞社會(huì)主義法制統(tǒng)一、地方保護(hù)主義法律化、立法規(guī)定不明等風(fēng)險(xiǎn)。因此選取一條對(duì)《立法法》第七十二條第二款的穩(wěn)妥的擴(kuò)張解釋路徑，同時(shí)構(gòu)建具有實(shí)效性的監(jiān)督控制機(jī)制，將成為平衡“立法需求”和“法制統(tǒng)一”的關(guān)鍵。

二、擴(kuò)大立法范圍的必要性

（一）原較大的市存在立法慣性

49個(gè)較大的市在《立法法》修改之前就享有地方立法權(quán)，且法律未對(duì)立法權(quán)的范圍進(jìn)行限制。修改后的《立法法》將較大的市的立法范圍縮限為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)，即在立法事項(xiàng)上較大的市與其他設(shè)區(qū)的市并無(wú)區(qū)別，若想在三大事項(xiàng)之外制定地方性法規(guī)，則需要得到法律的專(zhuān)門(mén)授權(quán)?；诜ǖ陌捕ㄐ院头ú凰菁凹韧瓌t，《立法法》規(guī)定，較大的市在修法之前已經(jīng)制定的三大事項(xiàng)之外的立法，繼續(xù)有效。有學(xué)者考察了《立法法》修改后至2017年1月1日49個(gè)較大的市出臺(tái)或修改的330件地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)有112件規(guī)定超越了三大事項(xiàng)的范圍，且均未獲得法律的專(zhuān)門(mén)授權(quán)。其中存在49件“舊瓶裝新酒”的新修法規(guī)，如撫順市于2016年修改了《撫順市志愿者服務(wù)條例》，雖然條例名稱(chēng)并未發(fā)生變化，但內(nèi)容修改較大，涵蓋了法律援助、志愿服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、食品安全、精神文明建設(shè)等方面的事項(xiàng)，均不屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)的范疇。此外新頒布的法規(guī)中也有63件無(wú)法被歸類(lèi)為三大事項(xiàng)，如一些地方性法規(guī)的制定是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)地方精神文明建設(shè)或是規(guī)范市場(chǎng)秩序。較大的市以修法名義對(duì)三大領(lǐng)域之外的事項(xiàng)作出規(guī)定，有違《立法法》限制地方立法范圍的初衷，超越三大事項(xiàng)的新法更是直接違反《立法法》。由此可見(jiàn)，修改后的《立法法》收限了較大的市的立法范圍，但較大的市仍然存在著修法前的立法慣性，其根本原因在于，較大的市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較高，地方事務(wù)較為復(fù)雜，三大事項(xiàng)的限制不能滿(mǎn)足當(dāng)前較大的市的立法需求。

（二）新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市存在立法需求

雖然《立法法》修改后的地方立法實(shí)踐表明，絕大多數(shù)新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍進(jìn)行立法，審慎行使立法職權(quán)，但這并不代表當(dāng)前規(guī)定已經(jīng)滿(mǎn)足了新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求。溫州市在2015年修法前并不具備制定地方性法規(guī)的資格，因此1992年《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》、2006年《浙江省溫州生態(tài)園保護(hù)管理?xiàng)l例》、2013年《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》都屬于浙江省人大常委會(huì)制定的省級(jí)地方性法規(guī)。即使在《立法法》修改后，溫州市仍然無(wú)權(quán)自己制定《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》和《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，因?yàn)槭马?xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)管理，超越了三大事項(xiàng)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾建議，設(shè)區(qū)的市如若需要對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)以外的事務(wù)進(jìn)行立法，“最好還是提請(qǐng)省人大常委會(huì)來(lái)制定”。但如上述條例的名稱(chēng)所示，這三部省級(jí)地方性法規(guī)生效的地域幾乎僅是溫州市，而省級(jí)地方性法規(guī)原則上應(yīng)對(duì)全省范圍內(nèi)通行事項(xiàng)作出規(guī)定，因此這三部省級(jí)地方性法規(guī)顯得有點(diǎn)不配其位，“因?yàn)橐粋€(gè)省不可能為一個(gè)市制定地方性法規(guī)、規(guī)章”。溫州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平并不落后于某些較大的市，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向來(lái)發(fā)達(dá)，在該領(lǐng)域有強(qiáng)烈的立法需求，但在《立法法》修改前不得不交由省級(jí)人大常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)，在《立法法》修改后也因?yàn)槿?lèi)事項(xiàng)的限制自身無(wú)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域立法，實(shí)屬遺憾。此外，泰州市人大常委會(huì)于2016年制定了《泰州市公共信用信息條例》，這是一次有益的地方立法探索，也證明了隨著社會(huì)發(fā)展，新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法需求將不斷涌現(xiàn)?！读⒎ǚā穼?duì)于三大事項(xiàng)的列舉不可能前瞻地滿(mǎn)足地方發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，因此通過(guò)擴(kuò)大解釋對(duì)立法范圍適當(dāng)松綁勢(shì)在必行。

三、擴(kuò)大立法范圍的路徑選擇

（一）對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)的不同理解

修改后的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?？梢?jiàn)《立法法》以列舉的形式將設(shè)區(qū)的市的立法范圍主要限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。然而這三類(lèi)事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延并不明確，集中表現(xiàn)在實(shí)踐中對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”理解不同。在《立法法》的修改過(guò)程中，由于我國(guó)設(shè)區(qū)的市數(shù)量眾多，地區(qū)差異較大，法律委員會(huì)多次表示賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的工作要本著穩(wěn)妥的精神推進(jìn)，可見(jiàn)在賦權(quán)初期，立法者對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)的理解趨于保守。但第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)在《立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告中又對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理做了擴(kuò)大解釋?zhuān)骸胺晌瘑T會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)曾就義務(wù)獻(xiàn)血、職業(yè)教育等事項(xiàng)是否屬于設(shè)區(qū)的市立法范圍請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)法工委，法工委認(rèn)為其屬于城市建設(shè)與管理事項(xiàng)，這也可視為對(duì)三大事項(xiàng)的廣義理解。由上可見(jiàn)立法者并沒(méi)有通過(guò)立法解釋對(duì)三大事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明晰的界定，甚至在方向上仍然存在搖擺。這導(dǎo)致在實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)無(wú)法準(zhǔn)確把握三大事項(xiàng)的范圍，由此產(chǎn)生越權(quán)立法和為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)懈怠立法這兩種極端情況。

（二）對(duì)“等”字的不同理解

“等方面的事項(xiàng)”是加在設(shè)區(qū)的市三類(lèi)立法事項(xiàng)后的兜底性規(guī)定，目前學(xué)界對(duì)于“等”字有“等內(nèi)”和“等外”兩種理解?！暗葍?nèi)”的支持者認(rèn)為“等方面的事項(xiàng)”應(yīng)處于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的廣義語(yǔ)義射程內(nèi)，不能超越三類(lèi)事項(xiàng)的廣義概念，即在性質(zhì)上屬于三類(lèi)事項(xiàng)?！暗韧狻钡闹С终邉t認(rèn)為“等方面的事項(xiàng)”可以突破三類(lèi)事項(xiàng)的廣義概念邊界，即該事項(xiàng)因?qū)傩圆煌?，與前三者屬于并列關(guān)系，如經(jīng)濟(jì)治理，教育管理等。

（三）對(duì)例外授權(quán)條款的不同理解

《立法法》在“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”后設(shè)計(jì)了例外授權(quán)條款“法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。該條款具備前瞻性和靈活性，彌補(bǔ)了列舉式立法技術(shù)滯后和僵硬的缺陷。法律的更新將不斷為地方立法釋放新的空間，該條款毫無(wú)疑問(wèn)地將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限拓展到三大事項(xiàng)的廣義概念邊界之外。但法律授權(quán)的情況少之又少，該例外條款僅僅為立法范圍的突破提供了一種可能性。此外，雖然該條款中的“法律”通常被理解為狹義的法律，但也有學(xué)者提出了廣義法律的觀點(diǎn)，認(rèn)為這里的“法律”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。如果行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)也能為立法范圍的突破進(jìn)行授權(quán)，則該例外規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中更容易產(chǎn)生實(shí)踐性，以滿(mǎn)足設(shè)區(qū)的市的實(shí)際立法需求。

（四）理想的路徑：對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)擴(kuò)大解釋+“等外等”+對(duì)授權(quán)條款中的“法律”擴(kuò)充修改

如果嚴(yán)格按照三類(lèi)事項(xiàng)的字面理解限定設(shè)區(qū)的市的立法范圍，不但與較大的市的立法慣性不符，同時(shí)不能滿(mǎn)足新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求。這不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的應(yīng)有作用，也將造成設(shè)區(qū)的市的規(guī)范更多地向紅頭文件逃逸，與依法治國(guó)的目標(biāo)背道而馳，因此擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市的立法范圍就成了法律解釋的唯一方向。全國(guó)大人常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨也在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上指出“下一步要繼續(xù)對(duì)地方立法放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間”。因此在眾多擴(kuò)大路徑中，應(yīng)選取一條穩(wěn)妥的、適度的擴(kuò)大路徑，同時(shí)還應(yīng)保證對(duì)地方立法權(quán)的有效控制，否則將出現(xiàn)一放就亂的局面，輕則影響本地公民的權(quán)利義務(wù)，重則妨礙我國(guó)的法制統(tǒng)一。

《立法法》第七十二條第二款采用“三類(lèi)列舉+等+例外授權(quán)條款”的三層結(jié)構(gòu)，從法釋義學(xué)的角度來(lái)看，第二層擴(kuò)大了第一層的范圍，使得第一層在理論上的爭(zhēng)議意義寥寥。在理論上，無(wú)論對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”做字面解釋還是擴(kuò)大解釋?zhuān)急弧暗葍?nèi)等”的最大語(yǔ)義射程所涵攝，更不用提范圍更大的“等外等”。但強(qiáng)調(diào)三類(lèi)事項(xiàng)的擴(kuò)大解釋仍有其現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樵趯?shí)踐中地方立法機(jī)關(guān)為了規(guī)避越權(quán)立法的風(fēng)險(xiǎn)，往往無(wú)視“等”字，嚴(yán)守三大事項(xiàng)的字面解釋。強(qiáng)調(diào)三類(lèi)事項(xiàng)的擴(kuò)大解釋可以破除立法心態(tài)上的保守主義，促進(jìn)地方立法的積極性。只要事項(xiàng)在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”最寬的語(yǔ)義射程之內(nèi)，該設(shè)區(qū)的市就可自行制定地方性法規(guī)，無(wú)須授權(quán)。設(shè)區(qū)的市若就某事是否屬于三類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示，只要不是明顯超越三類(lèi)事項(xiàng)的外延，上級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)持寬松的理解。

第三層也同樣擴(kuò)大了第二層的范圍，使得“等內(nèi)等”和“等外等”的理論爭(zhēng)論失去意義，因?yàn)闊o(wú)論做何種理解，例外授權(quán)條款都已經(jīng)將立法權(quán)拓展到三類(lèi)事項(xiàng)之外。唯一細(xì)微的區(qū)別是，做“等內(nèi)等”理解時(shí)，例外授權(quán)條款既是非三類(lèi)事項(xiàng)立法的依據(jù)又是必要條件，而做“等外等”理解時(shí)，“等”字是非三類(lèi)事項(xiàng)立法的依據(jù)，而例外授權(quán)僅作為必要條件?？紤]到每一層結(jié)構(gòu)邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性和功能的獨(dú)立性，筆者還是傾向于“等外等”的理解，即“等”字已經(jīng)將設(shè)區(qū)的市的立法范圍拓展到三類(lèi)事項(xiàng)之外，但是這種拓展并非地方立法的通常情況，必須以“法律”的授權(quán)作為條件。

第三層的“法律”授權(quán)要件使得設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不至于一放就亂，可以實(shí)現(xiàn)立法范圍可控的漸進(jìn)的擴(kuò)張，但仍然存在兩大問(wèn)題。一方面是，狹義上的法律的制定和修改程序嚴(yán)格，耗時(shí)較長(zhǎng)，因此無(wú)法及時(shí)回應(yīng)地方立法產(chǎn)生的新需求;另一方面是，按照當(dāng)前規(guī)定，先有狹義法律的授權(quán)，才有地方立法范圍的突破，但是在理論上，只有在吸取相關(guān)地方性法規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才能制定出良法，這其中存在“先有雞還是先有蛋”的邏輯悖論。如前文所述，泰州市人大為推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，制定了《泰州市公共信用信息條例》，即對(duì)信用信息進(jìn)行規(guī)制是地方立法的新需求。然而我國(guó)目前并沒(méi)有該領(lǐng)域的狹義法律，因此不可能進(jìn)行授權(quán)，從嚴(yán)格意義上講，該地方性法規(guī)屬于越權(quán)立法。但因?yàn)閷儆诘胤搅⒎ǖ挠幸鎳L試，可以為信用信息領(lǐng)域的法律制定提供寶貴的樣本和經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)予以撤銷(xiāo)。

為了解決“法律”授權(quán)條款存在的兩大問(wèn)題，應(yīng)將其修改為“憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。因?yàn)楠M義法律的制定周期較長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)回應(yīng)地方立法需求，加之存在良法和地方性法規(guī)的制定順序悖論，所以狹義法律無(wú)法勝任授權(quán)的任務(wù)，但又必須控制設(shè)區(qū)的市的立法范圍，那么只能尋找其他高層級(jí)的規(guī)范進(jìn)行授權(quán)。行政法規(guī)在效力等級(jí)上高于地方性法規(guī)，但是行政機(jī)關(guān)的規(guī)范不宜對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)立法范圍的突破進(jìn)行授權(quán)，這可能與我國(guó)的人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生沖突。同時(shí)行政法規(guī)屬于國(guó)務(wù)院制定的面向全國(guó)行政領(lǐng)域生效的規(guī)范性文件，由行政法規(guī)進(jìn)行授權(quán)仍然在一定程度上陷入與狹義法律相同的邏輯窘境，理想的制定步驟仍然是先有地方性的規(guī)范實(shí)踐，再有全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)范。由省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)立法事項(xiàng)的突破進(jìn)行授權(quán)成為了最符合邏輯，也最具有可操作性的選擇。首先是因?yàn)槭〖?jí)地方性法規(guī)的制定流程較狹義法律更加靈活簡(jiǎn)便，可以及時(shí)回應(yīng)設(shè)區(qū)的市新產(chǎn)生的立法需求。其次省級(jí)人大常委會(huì)也更清楚該省所轄設(shè)區(qū)的市的發(fā)展?fàn)顩r、治理困境和真實(shí)的立法需求，因此能夠合理地做出授權(quán)或者不予授權(quán)的判斷。最后省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同屬于地方立法，因此不會(huì)落入類(lèi)似于狹義法律、行政法規(guī)的邏輯困境。但是這并不排除狹義法律、行政法規(guī)為地方立法事項(xiàng)的突破進(jìn)行授權(quán)，但由省級(jí)地方性法規(guī)進(jìn)行授權(quán)應(yīng)成為最常態(tài)化的選擇。

四、擴(kuò)大立法范圍的監(jiān)督控制

《立法法》第七十二條第二款的目的是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)并同時(shí)保障法制統(tǒng)一，這兩個(gè)目的不可偏頗。實(shí)踐表明，如果把立法范圍僅僅限定在字面意義上的三類(lèi)事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市的立法需求將得不到滿(mǎn)足，并導(dǎo)致越權(quán)立法和懈怠立法的極端情況。為了促進(jìn)地方立法的積極性，發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的應(yīng)有作用，應(yīng)通過(guò)解釋和修改的方式擴(kuò)大地方立法的范圍，因此可能被破壞的法制統(tǒng)一應(yīng)從法律監(jiān)督方面入手優(yōu)化，而不應(yīng)過(guò)分限制立法范圍。要通過(guò)立法權(quán)的“行權(quán)控制”來(lái)強(qiáng)化對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的調(diào)控，也就是通過(guò)設(shè)區(qū)的市立法的配套措施，如立法批準(zhǔn)、備案審查、違憲審查等制度對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，以促進(jìn)設(shè)區(qū)的市實(shí)現(xiàn)良法善治。完善監(jiān)督機(jī)制可從三個(gè)方面入手，一是對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性審查，并細(xì)化合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn);二是對(duì)非三類(lèi)事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性和合理性的全面審查;三是仿照合憲性審查制度建立省級(jí)人大改變或撤銷(xiāo)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的啟動(dòng)和反饋公開(kāi)機(jī)制。

（一）“備案式事后監(jiān)督”不易發(fā)揮實(shí)效

當(dāng)前設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的監(jiān)督模式可以總結(jié)為“批準(zhǔn)式事前監(jiān)督”+“改變或撤銷(xiāo)式事后監(jiān)督”+“備案式事后監(jiān)督”。有學(xué)者分析了“備案式事后監(jiān)督”在運(yùn)行中存在的缺陷：國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的備案審查重點(diǎn)在于部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，對(duì)地方性法規(guī)的監(jiān)督不是其重心。全國(guó)人大常委會(huì)目前主動(dòng)審查的重點(diǎn)是行政法規(guī)、司法解釋?zhuān)瑢?duì)地方性法規(guī)目前沒(méi)有精力進(jìn)行主動(dòng)審查，面對(duì)這么多的設(shè)區(qū)的市的立法主體，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的被動(dòng)審查也難及時(shí)有效開(kāi)展。鑒于中央層級(jí)的備案式監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)效，省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)主要承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，一是因?yàn)橐皇∷犜O(shè)區(qū)的市至多二十個(gè)左右，相比全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，省級(jí)人大及其常委會(huì)有更充足的人員和精力進(jìn)行監(jiān)督，二是因?yàn)楸绕鹬醒雵?guó)家機(jī)關(guān)，省級(jí)人大及其常委會(huì)更了解所轄設(shè)區(qū)的市的實(shí)際情況和立法需求，便于做出正確的監(jiān)督判斷。

（二）“批準(zhǔn)式事前監(jiān)督”應(yīng)針對(duì)不同事項(xiàng)區(qū)分審查標(biāo)準(zhǔn)

分析《立法法》第七十二條第二款可知，省級(jí)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)采“合法性審查”和“不抵觸原則”的標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)槿狈?duì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)化，在實(shí)踐中省級(jí)人大常委會(huì)往往還對(duì)地方性法規(guī)的合理性進(jìn)行審查，這在一定程度上導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市人大只擁有“半個(gè)立法權(quán)”。對(duì)此可以借鑒浙江省人大的立法批準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，在各省的立法條例中明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市與上位法抵觸的三種情形：（1）超越法定事項(xiàng)和授權(quán)范圍的，（2）違反上位法的立法目的、立法精神和具體規(guī)范的，（3）違反法定程序的。換言之，省級(jí)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的立法時(shí)，只需要考慮上述三類(lèi)問(wèn)題。至于設(shè)區(qū)的市的立法素質(zhì)不高、立法技術(shù)不成熟、法規(guī)沒(méi)有針對(duì)性、有效性等問(wèn)題都屬于合理性審查的范圍。

除了對(duì)“合法性審查”和“不抵觸原則”進(jìn)行細(xì)化外，針對(duì)不同類(lèi)型的立法事項(xiàng)應(yīng)采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，針對(duì)三類(lèi)事項(xiàng)的立法，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)采取現(xiàn)行法中“合法性審查”和“不抵觸原則”標(biāo)準(zhǔn)，并抱持寬容的審查態(tài)度，絕不可觸碰合理性范疇以代行設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)。但是對(duì)于突破三類(lèi)事項(xiàng)的立法，因其實(shí)驗(yàn)性質(zhì)更濃、更易破壞法制統(tǒng)一、更易影響公民權(quán)利義務(wù)，除了必須有憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)的授權(quán)外，省級(jí)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)環(huán)節(jié)應(yīng)采取“全面審查標(biāo)準(zhǔn)”，即既審查突破性立法的合法性也審查其合理性。審查標(biāo)準(zhǔn)的分立，既可保證設(shè)區(qū)的市在三大事項(xiàng)上立法的主動(dòng)性和積極性，又在滿(mǎn)足設(shè)區(qū)的市其他立法需求時(shí)實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)督控制，取得了地方實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新和法制統(tǒng)一的平衡。

（三）“改變或撤銷(xiāo)式事后監(jiān)督”應(yīng)完善啟動(dòng)和反饋公開(kāi)機(jī)制

由《立法法》第九十七條第四項(xiàng)可知，省級(jí)人民代表大會(huì)在會(huì)議期間可以改變或者撤銷(xiāo)設(shè)區(qū)的市不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。若省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)是事前監(jiān)督的關(guān)鍵，省級(jí)人大的改變或撤銷(xiāo)權(quán)就是事后監(jiān)督最重要的一環(huán)，兩者相互配合，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法的全過(guò)程監(jiān)督。但是目前“改變或撤銷(xiāo)式事后監(jiān)督”的啟動(dòng)程序不明朗，且沒(méi)有吸收多元社會(huì)主體的意見(jiàn)，因此應(yīng)仿照我國(guó)合憲性審查制度中的審查建議和審查要求，在省級(jí)人大層面構(gòu)建類(lèi)似的啟動(dòng)和反饋公開(kāi)機(jī)制。除了省級(jí)人大及其常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查外，應(yīng)增加規(guī)定，省政府、高級(jí)人民法院、省檢察院、各設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人大常委會(huì)提出書(shū)面的審查要求，上述以外的其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向省人大常委會(huì)提出書(shū)面的審查建議，經(jīng)省級(jí)人大及其常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)研究后，提請(qǐng)省級(jí)人大在會(huì)議期間啟動(dòng)改變或撤銷(xiāo)程序。同時(shí)審查、研究情況應(yīng)向提出審查建議的主體進(jìn)行反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。啟動(dòng)和反饋公開(kāi)機(jī)制可以為多元社會(huì)主體監(jiān)督地方立法提供渠道，并保證省級(jí)人大事后監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)，使之真正成為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。

五、結(jié)語(yǔ)

較大的市的立法慣性和新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求告訴我們，為地方立法范圍松綁勢(shì)在必行，但在眾多路徑中選出一條可控的適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大路徑需要經(jīng)驗(yàn)和智慧，太保守會(huì)影響地方立法積極性，太激進(jìn)又將沖擊法制統(tǒng)一。建構(gòu)完備的監(jiān)督體系可以保障地方法治實(shí)驗(yàn)有序進(jìn)行，并降低地方法治創(chuàng)新帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。理想的效果是，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)為全國(guó)統(tǒng)一層面規(guī)范的定制提供寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)，而全國(guó)統(tǒng)一層面的規(guī)范又為地方法治留下適當(dāng)?shù)淖杂煽臻g。

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作者簡(jiǎn)介

徐士特，男，漢族，浙江溫州人，碩士研究生。