伴隨著城鎮(zhèn)化特征日趨明顯，農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)民集中居住區(qū)的物業(yè)費(fèi)收取難、公共空間管理混亂、公共資源利用率低等重難點(diǎn)問(wèn)題以及房屋產(chǎn)權(quán)、戶(hù)籍管理、公共服務(wù)等問(wèn)題日益凸顯，導(dǎo)致居民生活舒適度、幸福度、滿(mǎn)意度普遍偏低，成為如今農(nóng)民集中居住區(qū)治理的一大瓶頸。已成為我縣居民乃至全社會(huì)都普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。筆者擬結(jié)合金堂縣福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)治理為例，對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)治理現(xiàn)狀進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，就改進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)治理模式提出相應(yīng)對(duì)策和建議，為提高金堂縣社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供借鑒。

一、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)基本情況簡(jiǎn)介

近年來(lái)，福興鎮(zhèn)通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治、低保戶(hù)土坯房改造、東風(fēng)水庫(kù)移民搬遷等項(xiàng)目，共建成農(nóng)民集中居住區(qū)24個(gè)。從入住人數(shù)上看，50戶(hù)以下15個(gè)，50—200戶(hù)5個(gè)，200戶(hù)以上4個(gè);從建設(shè)年限上看，建成5年以上的23個(gè)，5年以?xún)?nèi)1個(gè)。

二、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)存在的主要問(wèn)題

（一）治理主體服務(wù)缺位

一是“黨建引領(lǐng)”有效作用發(fā)揮不夠。主要表現(xiàn)為：設(shè)置在農(nóng)民集中居住區(qū)的黨組織數(shù)量少、覆蓋面窄，目前僅有三合碑新區(qū)、福樂(lè)社區(qū)、園覺(jué)寺村和三福村小區(qū)管理共4個(gè)黨支部;管理層次還不夠清晰，特別是農(nóng)民集中居住區(qū)新建黨組織與屬地村（社區(qū)）黨組織的關(guān)系還有些模糊和交叉集中，如東風(fēng)水庫(kù)移民安置區(qū)涉及到長(zhǎng)樂(lè)村和三合碑社區(qū)2個(gè)村（社區(qū)），而長(zhǎng)樂(lè)有70余戶(hù)搬遷戶(hù)在三合碑居住，其中黨員的組織關(guān)系就與居住地交叉，雙方黨組織管理作用均難以發(fā)揮;黨組織在小區(qū)管理中未真正起到核心作用，部分外出務(wù)工的黨員無(wú)法參與黨組織開(kāi)展的集中教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，投身小區(qū)管理的意識(shí)不強(qiáng)，甚至有個(gè)別黨員因?yàn)樵诎仓弥袪可娴睦鎲?wèn)題還產(chǎn)生了抵觸情緒，完全沒(méi)有起到黨員應(yīng)有的模范標(biāo)桿作用。

二是“物管機(jī)構(gòu)”專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力較弱。一方面，農(nóng)民集中居住區(qū)成立的物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)數(shù)量少且管理經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，全鎮(zhèn)24個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)中尚有21個(gè)無(wú)專(zhuān)門(mén)物管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理維護(hù)，僅三合碑新區(qū)有物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，2個(gè)小區(qū)（園覺(jué)寺村雙燕小區(qū)、三福村）雖有業(yè)委會(huì)，但也無(wú)物業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理，且有物業(yè)機(jī)構(gòu)的也缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，管理水平和服務(wù)質(zhì)量也還需進(jìn)一步提高。另一方面，物業(yè)服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在0.1—0.2元/平/月的農(nóng)民集中居住區(qū)不在少數(shù)，這樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更多的是象征性收取，從筆者實(shí)地走訪(fǎng)的情況來(lái)看，許多村（社區(qū)）反映多層要達(dá)到0.5—0.7元/平/月才能勉強(qiáng)支撐小區(qū)的物業(yè)正常運(yùn)行，因此能自收自支滿(mǎn)足物業(yè)運(yùn)行的農(nóng)集區(qū)少之又少。

三是“群策共治”協(xié)同治理體系不暢。一方面，由于跨區(qū)域安置、混合安置、租住戶(hù)流動(dòng)人口增加等因素，農(nóng)民集中居住區(qū)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)組建難，甚至部分農(nóng)民集中居住區(qū)至今沒(méi)有業(yè)委會(huì)，即使成立的業(yè)委會(huì)作用發(fā)揮也不明顯，其成員普遍年齡偏大，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)、精力和熱情，也難以代表廣大業(yè)主的意愿。另一方面，整合社會(huì)資源培育社會(huì)組織力度不夠，部分社會(huì)組織作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，日常服務(wù)提供和活動(dòng)開(kāi)展時(shí)斷時(shí)續(xù)，效果不佳。總的來(lái)說(shuō)，部分農(nóng)民集中居住區(qū)群眾還存在“等、靠、要”的懈怠思想，自我管理、自我教育、自我服務(wù)的主人翁意識(shí)較弱。

（二）歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜

一是“建設(shè)規(guī)劃”不夠科學(xué)。表現(xiàn)在：建設(shè)初期未將農(nóng)民集中居住區(qū)納入城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，安置在集體土地的現(xiàn)象較普遍，個(gè)別農(nóng)民集中居住區(qū)與現(xiàn)有規(guī)劃存在沖突;對(duì)建設(shè)點(diǎn)位、建筑形態(tài)、功能布局等未進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，工程建設(shè)質(zhì)量相對(duì)較差;由于大部分聚居點(diǎn)修建年代較早，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項(xiàng)目較少、標(biāo)準(zhǔn)較低，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活需求提高，居民對(duì)小區(qū)公共停車(chē)場(chǎng)、群宴辦理場(chǎng)所和公廁等公共服務(wù)項(xiàng)目的多樣化需求越來(lái)越迫切，但由于受用地規(guī)劃和空間限制，導(dǎo)致項(xiàng)目不能落地，目前小區(qū)公共停車(chē)場(chǎng)、群宴辦理場(chǎng)所和公廁這類(lèi)基礎(chǔ)公共設(shè)施只覆蓋了三福村、三合碑新區(qū)、東風(fēng)水庫(kù)移民安置點(diǎn)3個(gè)農(nóng)民集中居住區(qū)。

二是“設(shè)施管理”不夠到位。農(nóng)民集中居住區(qū)設(shè)施配套普遍存在“重建輕管”現(xiàn)象，小區(qū)建好后未對(duì)公共配套設(shè)施的權(quán)屬和管理主體進(jìn)行明確，未落實(shí)公共配套設(shè)施管理經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，導(dǎo)致公共配套設(shè)施未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，使用效果不理想。

三是“權(quán)證辦理”不夠及時(shí)。一方面，對(duì)于拆遷安置區(qū)，存在部分安置用地未報(bào)征為國(guó)有土地、安置房未完成工程建設(shè)備案、工程建設(shè)未通過(guò)消防驗(yàn)收等前置要件缺失的問(wèn)題。另一方面，對(duì)通過(guò)土地綜合整治等形成的農(nóng)民集中居住區(qū)，由于存在異地集中安置、多村集中安置等情況，導(dǎo)致必須完成集體建設(shè)用地的權(quán)屬調(diào)整后才能辦理產(chǎn)權(quán)證。

（三）資金來(lái)源渠道不明

一是“維修資金”籌措力度不夠。隨著建筑年限的增加，現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)大部分已經(jīng)或者即將超過(guò)建筑、防水、給排水等工程的保修期，由于沒(méi)有繳納房屋專(zhuān)項(xiàng)維修資金，目前農(nóng)民集中居住區(qū)基本都由政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的維修維護(hù)費(fèi)用，造成了很大的資金壓力和管理風(fēng)險(xiǎn)。

二是“物管費(fèi)用”收取難度較大。在走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民集中居住區(qū)居民觀(guān)念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，仍將物業(yè)服務(wù)視為政府的責(zé)任，參與小區(qū)管理的主動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)小區(qū)事務(wù)的關(guān)心與參與度較低，對(duì)小區(qū)自治組織的認(rèn)可度和支持力不夠，對(duì)自身物業(yè)費(fèi)用繳納等義務(wù)也認(rèn)識(shí)不到位，晚交、少交的現(xiàn)象比較突出。

三是“集體經(jīng)濟(jì)”造血功能薄弱。由于集中安置后，小區(qū)商業(yè)物業(yè)大部分納入縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，村（社區(qū)）缺乏集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展平臺(tái)和資源，收入來(lái)源有限。同時(shí)，大多村（社區(qū)）對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專(zhuān)項(xiàng)資金依賴(lài)過(guò)高，很多地方被引導(dǎo)在農(nóng)民集中居住區(qū)使用，用于小區(qū)的清掃保潔和治安巡邏等。

（四）農(nóng)民意識(shí)轉(zhuǎn)變遲緩

一是就地市民與“自主服務(wù)”不同步。大多農(nóng)民集中居住區(qū)群眾對(duì)進(jìn)城安居、務(wù)工就業(yè)，為其生活條件、生活質(zhì)量帶來(lái)的改善較為認(rèn)同，但存在“已經(jīng)用土地為城市生活作了全部交換”的強(qiáng)烈心理暗示，認(rèn)為這些改變都是政府主導(dǎo)的征地拆遷、土地整理等項(xiàng)目帶來(lái)的，自己屬于被動(dòng)接受而非主動(dòng)選擇，對(duì)由此帶來(lái)的生活成本增加，潛意識(shí)認(rèn)為應(yīng)由政府繼續(xù)埋單。

二是角色轉(zhuǎn)變與“心理適應(yīng)”不匹配。大多農(nóng)民集中居住區(qū)居民缺乏“誰(shuí)享受、誰(shuí)付費(fèi)”的現(xiàn)代城市社區(qū)生活意識(shí)，對(duì)繳費(fèi)享受垃圾清運(yùn)、停車(chē)管理等服務(wù)缺乏認(rèn)同;在農(nóng)民集中居住區(qū)這個(gè)“半熟人小社會(huì)”里，你不交我也不交的“比、趕、超”意識(shí)過(guò)強(qiáng)，負(fù)面帶動(dòng)明顯。

三、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)治理的對(duì)策及建議

（一）構(gòu)建“共建共治”機(jī)制

一是發(fā)揮“黨建核心”引領(lǐng)作用。在規(guī)模較大、跨村居住的農(nóng)民集中居住區(qū)，按照“組織健在集聚區(qū)、身份亮在集聚區(qū)、作用顯在集聚區(qū)”思路，探索差異化設(shè)置功能型黨組織和構(gòu)建區(qū)域化大黨建格局，大力加強(qiáng)黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化精細(xì)化管理，探索實(shí)行農(nóng)民集中居住區(qū)原村黨組織和集中居住區(qū)黨組織“雙軌并行”及黨員“雙重管理”模式，不斷強(qiáng)化黨組織核心引領(lǐng)作用，切實(shí)提升黨組織服務(wù)群眾、治理社區(qū)能力。

二是發(fā)揮“居民自治”參與作用。深入推進(jìn)村（居）民委員會(huì)去行政化，積極落實(shí)“減負(fù)十條”，促進(jìn)村（社區(qū)）更好履行教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展居民自治的責(zé)任。同時(shí)，探索農(nóng)民集中居住區(qū)實(shí)行居民自治的長(zhǎng)效管理機(jī)制，在農(nóng)民集中居住區(qū)及時(shí)建立健全業(yè)主委員會(huì)等自治組織，加強(qiáng)農(nóng)民集中居住區(qū)管理，保障群眾行使民主權(quán)利，增強(qiáng)和提高農(nóng)民集中居住區(qū)黨員、群眾參與小區(qū)事務(wù)管理的責(zé)任感和參與度。

三是發(fā)揮“社會(huì)協(xié)同”治理作用。積極健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下社區(qū)自治組織、社會(huì)組織等多方參與的治理機(jī)制，由鎮(zhèn)黨委、政府牽頭、派出所、消防隊(duì)、市場(chǎng)監(jiān)管所、衛(wèi)生院和學(xué)校等各鎮(zhèn)屬單位聯(lián)合深化專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域治理，進(jìn)一步發(fā)揮好工青婦等群團(tuán)組織的橋梁紐帶作用，做好銜接、打好配合，共同培育和孵化社會(huì)組織參與農(nóng)民集中居住區(qū)治理和服務(wù)。

（二）構(gòu)建“建制改革”機(jī)制

一是推進(jìn)”居民身份”政經(jīng)分離?？茖W(xué)運(yùn)用產(chǎn)改確權(quán)成果，在對(duì)農(nóng)民集中居住區(qū)居民原所在村（社區(qū)）的集體資產(chǎn)、資金和資源清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)以股份形式、集體土地以股權(quán)的形式，逐一量化到每個(gè)居民，實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改造，成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織—股份經(jīng)濟(jì)合作社，鎖定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，推進(jìn)居民的集體經(jīng)濟(jì)成員身份與戶(hù)籍身份分離，解除居民后顧之憂(yōu)，讓農(nóng)民安心進(jìn)城，為建立建制行政社區(qū)夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。

二是理順“居民戶(hù)籍”隸屬關(guān)系。按照“集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系不變、全面屬地化管理”的原則，采取政策轉(zhuǎn)入、引導(dǎo)轉(zhuǎn)入、自愿轉(zhuǎn)入等，以小組為單位實(shí)施居民戶(hù)籍分批遷轉(zhuǎn)。居民享有的政治權(quán)利、自治管理、教育服務(wù)等與原村（社區(qū)）脫離，實(shí)現(xiàn)入住農(nóng)民集中居住區(qū)的居民“人戶(hù)一致”和全面屬地化管理，組織居民參加新型社區(qū)系列政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等活動(dòng)。

（三）構(gòu)建“精準(zhǔn)服務(wù)”機(jī)制

一是強(qiáng)化”公服設(shè)施”配套。對(duì)全鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套情況進(jìn)行全面排查，對(duì)設(shè)施配套有嚴(yán)重缺項(xiàng)的小區(qū)，逐村逐點(diǎn)制定整改計(jì)劃和工程實(shí)施方案，分類(lèi)列出整改工程實(shí)施進(jìn)度表，加緊施工。同時(shí)，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則建立健全農(nóng)民集中居住區(qū)公用設(shè)施設(shè)備的長(zhǎng)效運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，為后期新農(nóng)民集中居住區(qū)公用設(shè)施維護(hù)提供政策保障。探索打造“15分鐘生活服務(wù)圈”，建立集整合社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)功能于一體的便民場(chǎng)所，讓農(nóng)民集中居住區(qū)居民享受到與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)同等的公共服務(wù)。

二是著力“解決產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題。加強(qiáng)“兩證”辦理保障力度，積極對(duì)接縣房管局、縣國(guó)土局、縣建設(shè)局、縣公安局等縣級(jí)職能部門(mén)，對(duì)全鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)全面梳理“兩證”辦理中存在問(wèn)題的主要癥結(jié)，在房屋質(zhì)量驗(yàn)收、稅費(fèi)減免、公安消防、戶(hù)籍登記等方面嚴(yán)格按照上級(jí)工作方案落實(shí)推動(dòng)，加強(qiáng)具體經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明示簡(jiǎn)化辦證流程，讓農(nóng)民群眾盡快拿自己的證。

三是積極推進(jìn)“智慧服務(wù)”。在有條件的農(nóng)民集中居住區(qū)，探索引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，整合商家、物流和社會(huì)組織等多種社會(huì)資源，探索在農(nóng)民集中居住區(qū)打造社區(qū)物業(yè)管理App，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上與線(xiàn)下的結(jié)合，滿(mǎn)足不同群體需求。同時(shí)，引入“O2O+社區(qū)”商業(yè)模式，以福興鎮(zhèn)電商為依托，吸取推廣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)蔬菜、零售、家政等生活便民的物業(yè)增值服務(wù)。

（四）構(gòu)建“居民融合”機(jī)制

一是堅(jiān)持組織帶動(dòng)“一核多元”。構(gòu)建以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以議事會(huì)、業(yè)委會(huì)、監(jiān)委會(huì)為自治主體，以物業(yè)服務(wù)中心為載體，以其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為有效補(bǔ)充的“一核多元”農(nóng)民集中居住區(qū)治理模式。充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織的作用，街道和社區(qū)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)項(xiàng)目采取服務(wù)外包、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)等方式，鼓勵(lì)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織參與營(yíng)運(yùn)。

二是堅(jiān)持培育社區(qū)“文明新風(fēng)”。依托社區(qū)文化陣地，打造社區(qū)特色文化隊(duì)伍，常態(tài)化開(kāi)展文藝演出等主題活動(dòng)。積極推薦和挖掘身邊的文明典型、道德典型，定期評(píng)選“文明之星”、“道德之星”。常態(tài)化開(kāi)展主題志愿服務(wù)、道德宣講、院落整治等各類(lèi)活動(dòng)，全力打造文明和諧社會(huì)風(fēng)尚。

三是堅(jiān)持居民自主“自我管理”。選舉小區(qū)負(fù)責(zé)人、樓棟長(zhǎng)及居民代表，形成社區(qū)、小區(qū)負(fù)責(zé)人、居民代表、樓棟長(zhǎng)與居民戶(hù)之間分片包干、層層負(fù)責(zé)的有效運(yùn)行機(jī)制。組建治安巡邏隊(duì)、志愿者隊(duì)伍、居民業(yè)余文化隊(duì)伍，適時(shí)開(kāi)展文明樓棟、文明家庭的評(píng)比活動(dòng)。堅(jiān)持學(xué)習(xí)與技能培訓(xùn)相結(jié)合，切實(shí)提高居民的自身素質(zhì)，達(dá)到自我教育的效果。制定、完善小區(qū)居民公約，保障居民言行“有章可循”，促進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)居民、群眾鄰里關(guān)系和諧、和睦。

作者簡(jiǎn)介

曾述蘭（1967.09—）， 女，四川金堂，漢，本科，四川師范大學(xué)，高級(jí)講師，四川省成都市金堂縣委黨校，研究方向：黨建。