江蘇省南京市雨花臺區(qū)市場監(jiān)管局 寧俊

去年底，有網(wǎng)友問道：“《食品安全法》規(guī)定經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者可以要求價款十倍的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足1000元的按照1000元賠償。在10倍價款未超過1000元的情況下，消費者不同意價款10倍的賠償而直接要求1000賠償合法嗎?”。市場監(jiān)管總局執(zhí)法稽查局答復(fù)：“食法148條不屬于市場監(jiān)管部門執(zhí)法條款，請向立法部門咨詢?！?/p>

那么，這個答復(fù)是否存在問題？筆者認(rèn)為：“沒毛?。　?。綜合分析如下：

一、關(guān)于調(diào)解

《消費者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條給出消費糾紛的解決途徑。其中“（二）請求消費者協(xié)會或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解；”條款授權(quán)了法定的調(diào)解組織。與該條款并列的“（三）向有關(guān)行政部門投訴；”并沒有明確授權(quán)行政部門調(diào)解的職責(zé)。那么，這種投訴以何種方式處理呢？

現(xiàn)代社會，調(diào)解無處不在，家長里短，大情小事，產(chǎn)生糾紛，都會調(diào)解。同樣地，對調(diào)解者角色存在著基本的要求，最要者，“居中”也。即作為第三方，與糾紛雙方?jīng)]有直接的利益、利害關(guān)系。嚴(yán)格地說，市場監(jiān)管部門不具備作為第三方的條件（與經(jīng)營者存在監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系）。這就要有法律規(guī)范給市場監(jiān)管部門予授權(quán)，并對其作為第三方角色進(jìn)行框定。

2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）。提出“八、積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制。24.……對依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)調(diào)處的民事糾紛，行政機(jī)關(guān)要依照法定權(quán)限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時予以處理。25.充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用。對民事糾紛，經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書；調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利和渠道?！痹摗毒V要》強調(diào)了行政機(jī)關(guān)參與民事糾紛調(diào)解的政策（而政策須通過法律落實）。

2010年10月10日，國務(wù)院制定了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)2010第33號）。指出“八、依法化解社會矛盾糾紛。23.健全社會矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制?！ㄕ└髀毮懿块T為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解……民事糾紛中的作用。完善行政調(diào)解制度，科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序。”該《意見》除強調(diào)“充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解……民事糾紛中的作用”外，也提出行政調(diào)解要“科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序”。也就是說并不是所有的民事糾紛都可以調(diào)解。這也是食藥消費在安全領(lǐng)域遲遲沒有納入調(diào)解范圍的原因（直至2019年11月30日總局20號令頒行止）。

由上可知，行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛必須有法律的授權(quán)，并依法律規(guī)范的程序、內(nèi)容進(jìn)行調(diào)解。依據(jù)《消法》及上述國務(wù)院文件精神，市場監(jiān)管總局20號令（《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》）對市場監(jiān)管全領(lǐng)域（包括食品安全領(lǐng)域）的消費糾紛規(guī)定了調(diào)解職責(zé)，從而完善了上述《消法》“（三）向有關(guān)行政部門投訴；”行政機(jī)關(guān)以調(diào)解方式處理的職責(zé)（合法性）。因此，市場監(jiān)管部門的調(diào)解職責(zé)已經(jīng)法律規(guī)范固定了下來，不存在對調(diào)解職能的推諉。

二、關(guān)于懲罰性賠償

為解決因信息不對稱導(dǎo)致消費者維權(quán)成本過高，《消法》《食安法》規(guī)定了懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是民事主體違反民事法律規(guī)定，主要通過法院判處，亦可通過雙方自行達(dá)成和解、行政調(diào)解，由侵害人向被侵害人支付超過實際損失的金額的一種損害賠償。

我國具法律意義的調(diào)解分為人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，這些調(diào)解均以當(dāng)事人雙方自愿為基礎(chǔ)。行政調(diào)解由行政機(jī)關(guān)主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對爭議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、以解決有關(guān)爭議，達(dá)成和解協(xié)議。

市場消費糾紛雙方系民事關(guān)系，投訴到行政機(jī)關(guān)是借助行政機(jī)關(guān)調(diào)解平臺的簡捷高效。大量的消費糾紛在市場監(jiān)管部門的高效調(diào)解下消弭于無形，極大地化解了社會矛盾，同時也極大地緩解了司法部門的壓力。正因為市場消費糾紛是民事糾紛，因而，《消法》第55條、《食安法》第148條懲罰性賠償條款是解決民事糾紛的民事條款，而不是行政執(zhí)法條款，行政部門居中調(diào)解的過程和結(jié)果均不具行政強制力。如，20號令第21條第1款第3項規(guī)定“投訴人或者被投訴人無正當(dāng)理由不參加調(diào)解，或者被投訴人明確拒絕調(diào)解的”即可終止調(diào)解，說明調(diào)解是以當(dāng)事人雙方自愿為基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)不能強令當(dāng)事人接受調(diào)解及調(diào)解結(jié)果。

另外，消費糾紛雙方經(jīng)調(diào)解和解與否亦不必然影響行政處（罰）理的結(jié)果。如，即使經(jīng)營者銷售了不合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，但符合《食安法》第136條免責(zé)條款，則依法免責(zé)。再如，20號令第23條第2款規(guī)定，“對消費者權(quán)益爭議的調(diào)解不免除經(jīng)營者依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任”。

綜上，在行政機(jī)關(guān)處理消費投訴糾紛時，要厘清投訴表象中可能同時存在民事糾紛和行政違法，這就要“上帝的歸上帝,愷撒的歸愷撒”，行政部門應(yīng)當(dāng)分別按民事、行政兩個不同的路徑分別處理。

三、關(guān)于行政執(zhí)法條款

行政法律中往往包含民事條款，如上述“懲罰性賠償”條款。法律規(guī)范賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)解職責(zé)是一種工作職責(zé)，不同于行政執(zhí)法。

行政執(zhí)法是指行政主體依照行政執(zhí)法程序及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對具體事件進(jìn)行處理并直接影響相對人權(quán)利與義務(wù)的具體行政法律行為。行政執(zhí)法具有以下特征：行政執(zhí)法的執(zhí)法主體具有法定性和國家代表性、執(zhí)法具有主動性和單方意志性、執(zhí)法具有極大的自由裁量性。

行政調(diào)解則不具上述特征。首先，行政調(diào)解不是具體行政行為，在調(diào)解過程中僅處“居中第三人”地位，不涉及行政權(quán)力的行使。第二，行政調(diào)解遵循“自愿原則”，行政機(jī)關(guān)依投訴（調(diào)解申請）而主持調(diào)解，當(dāng)事人可以拒絕調(diào)解，調(diào)解過程和調(diào)解協(xié)議均不具行政強制力，行政機(jī)關(guān)無單方意志力表達(dá)。第三，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)“居中撮合”，調(diào)解中民事糾紛雙方當(dāng)事人的意志完全處于自治狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)僅撮合，無裁量。

上述涉及民事權(quán)利義務(wù)的法律條款是民事條款，涉及行政執(zhí)法的條款即所謂執(zhí)法條款?！妒嘲卜ā返?48條“懲罰性賠償”條款是民事條款，不是行政執(zhí)法條款。

四、關(guān)于對法律的解釋

法律的解釋分為法律（立法）解釋、司法解釋、行政解釋。

1981年6月10日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》。決議規(guī)定，一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋。

上述規(guī)定在《立法法》也有相應(yīng)的體現(xiàn)。如國務(wù)院及主管部門等依法制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃性法律文件等對抽象的法律進(jìn)行具體化，現(xiàn)實化，本身也是對法律的應(yīng)用解釋。

我們知道，食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全違法須負(fù)三大責(zé)任，即民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。根據(jù)上述《決議》的精神，行政部門只在行政執(zhí)法中對行政法律、法令的應(yīng)用有解釋權(quán)。而行政法律規(guī)范中往往含有一定量的民事法律條文，這些條文的釋義及具體應(yīng)用的解釋權(quán)不在行政部門，行政機(jī)關(guān)無權(quán)解釋，僅可依法律授權(quán)并據(jù)條文的文意及相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)解。

執(zhí)法稽查局的答復(fù)“沒毛病”。該答復(fù)恰恰是提醒基層市場監(jiān)管人員，你的調(diào)解是民事調(diào)解行為，而不是行政執(zhí)法行為，根本不會產(chǎn)生所謂的誤導(dǎo)。行政調(diào)解必須是以“居中第三人”的身份參與其中，而不能以威懾身份的執(zhí)法者形象出現(xiàn)。對消費投訴，要厘清民事責(zé)任與行政責(zé)任，并依法分別處理。