鄭崇明，黃志球

(1.深圳大學(xué) 政府管理學(xué)院，廣東 深圳 518060;2.深圳海事局 大鏟海事局，廣東 深圳 518102)

一、背景與問(wèn)題

黨的十九大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，政治生態(tài)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。雖然干部隊(duì)伍在腐敗問(wèn)題上得以收斂，但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，以及面對(duì)發(fā)展任務(wù)的挑戰(zhàn)性和環(huán)境的不確定性，一些干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力明顯不足，甚至出現(xiàn)“為官不為”、消極避責(zé)的現(xiàn)象。因此，如何激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為成為新時(shí)代干部管理迫切需要認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，意在激勵(lì)廣大黨員干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，進(jìn)而推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)的全面發(fā)展。從學(xué)術(shù)意義上看，干部的擔(dān)當(dāng)作為實(shí)際上就是官員的激勵(lì)問(wèn)題(1)本文中的干部擔(dān)當(dāng)作為與官員激勵(lì)并沒(méi)有本質(zhì)上的差異，僅僅是官方政策文本和專業(yè)術(shù)語(yǔ)的不同表述。。

在已有的研究文獻(xiàn)中，人們主要從制度環(huán)境、考核機(jī)制、能力建設(shè)、薪酬結(jié)構(gòu)、財(cái)政分成、政治晉升等方面深入探討官員激勵(lì)，而較少?gòu)倪^(guò)往經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)考察官員激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，在中國(guó)共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程中，不論是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，還是在國(guó)家建設(shè)時(shí)期，都曾有過(guò)廣大干部勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的成功案例。換言之，歷史上成功案例的經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)下如何激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為無(wú)疑具有重要的借鑒意義。為此，本文選擇深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為為研究對(duì)象，力圖通過(guò)對(duì)既有文本的挖掘，歸納總結(jié)改革開放初期深圳干部擔(dān)當(dāng)作為的主要經(jīng)驗(yàn)，為激勵(lì)當(dāng)前廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)作為注入力量。

在過(guò)去的40多年里，深圳從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展為國(guó)際化大都市，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技等領(lǐng)域都取得了顯著進(jìn)步，成為中國(guó)改革開放最為亮麗的風(fēng)景線，詮釋了中國(guó)之治的深刻內(nèi)涵。深圳樣本已然成為國(guó)家敘事而備受關(guān)注。越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)，雖然改革以來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展功不可沒(méi)，但中國(guó)的市場(chǎng)并非自主的、自我調(diào)節(jié)型的秩序，而是一個(gè)以國(guó)家為中心秩序的組成部分，服從于國(guó)家治理的規(guī)制，即制內(nèi)市場(chǎng)[1]1。換言之，市場(chǎng)機(jī)制的作用能否得到有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于政府能否為市場(chǎng)提供廣闊的空間。事實(shí)上，不論是政治錦標(biāo)賽[2]146，還是壓力型體制[3]，抑或發(fā)展型政府等等，無(wú)一不是在強(qiáng)調(diào)政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重要作用，深圳也不例外。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立與發(fā)展的隱性主軸是中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域自上而下增量放權(quán)與自下而上增量貢獻(xiàn)的縱向共演結(jié)果[4]。中央作出建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政治路線確定之后，“干部就是決定的因素”[5]。不難發(fā)現(xiàn)，以往的研究更多地將政府作為一個(gè)整體來(lái)探討其如何助推深圳發(fā)展，但缺乏從干部個(gè)體的維度展開深入分析。正如習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話所言，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革發(fā)展事業(yè)取得的成就，不僅是黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，更是廣大干部群眾開拓進(jìn)取的結(jié)果[6]。因此，從干部個(gè)體的角度來(lái)探討深圳樣本的成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

40多年來(lái)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)歷了艱難創(chuàng)立、曲折轉(zhuǎn)型與全面發(fā)展的歷程。其中，對(duì)深圳樣本具有決定性意義的是創(chuàng)立和轉(zhuǎn)型兩個(gè)階段。這兩個(gè)階段為今日深圳樣本打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從時(shí)間上看，主要是1980年至1995年這個(gè)時(shí)段。在這一時(shí)期，深圳廣大干部勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為，為今日深圳之繁華奠定了基礎(chǔ)?！耙粋€(gè)地方的改革能夠很好地推進(jìn)，實(shí)際上和一把手改革的意識(shí)、改革的魄力、改革的策略、改革的水平密切相關(guān)，尤其是在深圳，歷任書記在特區(qū)改革開放過(guò)程中實(shí)際上起著主導(dǎo)的作用”[7]76。在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)過(guò)程中，獲得公認(rèn)和共識(shí)的改革領(lǐng)導(dǎo)者主要是袁庚、梁湘、李灝和厲有為等[7]98。為此，本文將研究對(duì)象聚焦于這一時(shí)期的深圳主要領(lǐng)導(dǎo)干部，深入探討其擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)約束條件，進(jìn)而歸納總結(jié)其擔(dān)當(dāng)作為的群體特征，以期為激勵(lì)當(dāng)前廣大黨員干部擔(dān)當(dāng)作為提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、簡(jiǎn)要的文獻(xiàn)回顧

有研究認(rèn)為深圳是政治家辦特區(qū)[4]。這種觀點(diǎn)將深圳樣本歸功于鄧小平、胡耀邦、谷牧、習(xí)仲勛等高層領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略決策與運(yùn)籌帷幄。從理論上講，這種觀點(diǎn)把深圳樣本視為克里斯瑪政治領(lǐng)導(dǎo)人物的產(chǎn)物，尤其是高層政治精英人物如中央行政部門的領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的積極作用[8]。但這一觀點(diǎn)忽視了中層和基層干部的作用。如前所述，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得的成就是廣大深圳黨員干部群眾干出來(lái)的、闖出來(lái)的。其中市級(jí)層面的領(lǐng)導(dǎo)干部更是扮演了不可替代的“拓荒?！苯巧Ｋ麄儾皇墙y(tǒng)攬全局的政治家，而是經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的操盤手。事實(shí)上，關(guān)于改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為研究的資料已經(jīng)非常豐富。從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，主要有兩類。一類是對(duì)改革初期深圳干部擔(dān)當(dāng)作為的描寫，比如《特區(qū)人物志》《改革者》《深圳口述史》等文獻(xiàn)都詳細(xì)直觀地呈現(xiàn)了袁庚(1979年至1993年任招商局副董事長(zhǎng))、吳南生(1980年至1983年任廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)主任，1980年6月至1981年2月兼任深圳市委第一書記、市革命委員會(huì)主任)、李灝(1985年至1993年任深圳市市長(zhǎng)、市委書記)、厲有為(1990年至1997年任深圳市市長(zhǎng)、市委書記)等改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的工作和心路歷程，有學(xué)者甚至將他們稱為“特區(qū)英雄”[9]25。雖然此類文獻(xiàn)主要是進(jìn)行事件描述，但卻為深入學(xué)術(shù)探討提供了高度可信的經(jīng)驗(yàn)素材。另一類是從學(xué)理上關(guān)注深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的特質(zhì)與其擔(dān)當(dāng)作為之間的關(guān)系。此類文獻(xiàn)又主要從兩個(gè)方面展開。一是集中于深圳干部的出身背景。深圳特區(qū)成立的頭十年所實(shí)施的方針政策和體現(xiàn)出來(lái)的改革魄力要?dú)w功于當(dāng)年那些領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)的人的個(gè)人魅力，他們都曾經(jīng)歷過(guò)槍林彈雨和政治運(yùn)動(dòng)的考驗(yàn)[9]36，因而錘煉了大膽果斷、堅(jiān)韌不拔、攻堅(jiān)克難的品質(zhì)。比如袁庚懷著大無(wú)畏精神出任招商局常務(wù)副董事長(zhǎng)，打響了改革開放的第一炮。二是深圳領(lǐng)導(dǎo)干部與中央的關(guān)系[4]。他們有的是中央直接選任的干部，比如李灝由國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)直接出任深圳市委書記；有的是深圳向中央爭(zhēng)取來(lái)的干部，比如深圳市委從中宣部調(diào)來(lái)?xiàng)顝V慧出任深圳市委宣傳部長(zhǎng)等等。深圳領(lǐng)導(dǎo)干部與中央通過(guò)正式或非正式的相互嵌入有效地緩解了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開放過(guò)程中與中央之間的信息不對(duì)稱張力，使得深圳能夠進(jìn)入到國(guó)家決策的視野，不僅獲得了中央更多的支持，而且干部也得到了中央的保護(hù)，比如對(duì)一些重大的緊急問(wèn)題和政策措施，在報(bào)廣東省委省政府的同時(shí)，可以直接向黨中央、國(guó)務(wù)院及總理請(qǐng)示報(bào)告。此類研究從學(xué)術(shù)角度將深圳領(lǐng)導(dǎo)干部作為深圳樣本成功的關(guān)鍵變量進(jìn)行了嘗試性探討，為后續(xù)研究提供了有益的前期基礎(chǔ)。

總的來(lái)講，既有文獻(xiàn)聚焦于深圳領(lǐng)導(dǎo)干部在革命精神意志與中央大力支持的雙重激勵(lì)下，面對(duì)改革開放各種困難，敢闖敢拼，勇于擔(dān)當(dāng)作為。然而，盡管人們關(guān)注到這一特殊群體對(duì)深圳樣本乃至中國(guó)改革開放做出的重大貢獻(xiàn)，但這些研究仍然不夠深入。領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體稟賦所帶來(lái)的個(gè)人魅力固然重要，但如果沒(méi)有置身于恰當(dāng)?shù)膱?chǎng)景，其作用也難以發(fā)揮。換言之，除了領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)體稟賦及其與中央領(lǐng)導(dǎo)的特殊關(guān)系外，“特區(qū)英雄”們的擔(dān)當(dāng)作為還與特定的制度環(huán)境密切相關(guān)。為此，本文試圖從政策企業(yè)家的角度，來(lái)探討改革開放初期激勵(lì)深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的群體特質(zhì)與制度環(huán)境的交互性影響，進(jìn)而為激勵(lì)當(dāng)前廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)作為提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、政策企業(yè)家：改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的群體特質(zhì)

隨著中國(guó)改革開放的不斷推進(jìn)，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注到政策企業(yè)家在政策過(guò)程中所展現(xiàn)的能動(dòng)力和影響力[10]9。在專門研究中國(guó)政策企業(yè)家的文獻(xiàn)中，主要有四種身份群體備受關(guān)注：專家學(xué)者、社會(huì)行動(dòng)者(民間組織創(chuàng)建人和積極分子)、媒體人和各層級(jí)政府官員[11]?？傮w而言，中國(guó)政府內(nèi)部的行動(dòng)者仍在公共政策的決策過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，因此關(guān)注政府內(nèi)部推動(dòng)政策變革的政策企業(yè)家對(duì)于理解中國(guó)地方政策創(chuàng)新過(guò)程尤為重要[12]。政策企業(yè)家具有顯著的推動(dòng)政策創(chuàng)新的精神和能力。具體而言，政策企業(yè)家精神包括逆境中的韌性、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造機(jī)會(huì)的能力、戰(zhàn)略思考能力、執(zhí)行力，以及在不確定環(huán)境中的生存能力等。正是這些個(gè)體特征使得政策企業(yè)家的激勵(lì)機(jī)制不同于一般意義上的官員激勵(lì)。

改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的出身背景及其與中央的關(guān)系固然重要，但這并不是其擔(dān)當(dāng)作為的全部?jī)?nèi)容。實(shí)際上，改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)作為更多的是基于政策企業(yè)家的責(zé)任感和使命感。所謂政策企業(yè)家，主要是那些通過(guò)組織、運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人[13]。他們以善于創(chuàng)新著稱，熱衷于發(fā)現(xiàn)組織變化的動(dòng)力，積極為組織提供解決政策難題的方案[14]423，尤其是在充滿風(fēng)險(xiǎn)的政策過(guò)程中，政策企業(yè)家比其他政策參與者更愿意投入時(shí)間、精力(有時(shí)甚至是金錢和自己的聲譽(yù)) ，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案[15]。既有研究表明，政策企業(yè)家被視為政府再造過(guò)程和公共組織中政策變化、政策創(chuàng)新的關(guān)鍵變量[14]。改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)疑扮演了政策企業(yè)家的角色，并在各個(gè)方面都體現(xiàn)出政策企業(yè)家的特質(zhì)。

首先，政策企業(yè)家愿意并能夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。出于對(duì)共同體的關(guān)心和認(rèn)同或?qū)δ承┥鐣?huì)問(wèn)題的關(guān)注，政策企業(yè)家總是積極地宣傳某些特定的政策議題，極力促成政策變化[16]。改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為首先體現(xiàn)在敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。改革不僅意味著對(duì)既有利益格局的重新調(diào)整，同時(shí)改革的風(fēng)險(xiǎn)也體現(xiàn)在改革者個(gè)人身上。袁庚在擔(dān)任招商局常務(wù)副董事長(zhǎng)主持工作期間，以大無(wú)畏的擔(dān)當(dāng)精神，先后創(chuàng)造了24 個(gè)全國(guó)首創(chuàng)或第一，為中國(guó)的改革開放寫下了濃墨重彩的一筆。梁湘頂著壓力百折不撓，激勵(lì)下屬“大膽辦下去，如果錯(cuò)了，要追究責(zé)任，由我來(lái)負(fù)責(zé)”?？梢?，勇于承擔(dān)責(zé)任并非抽象的理想，而是體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部們具體的行動(dòng)中。總的來(lái)看，在深圳發(fā)展初期，領(lǐng)導(dǎo)干部有著強(qiáng)烈的冒險(xiǎn)精神。“深圳的第一代領(lǐng)導(dǎo)敢于沖破禁區(qū)，放手讓手下人一搏，顯然這里也影響了他們?cè)诰謩?shì)出現(xiàn)動(dòng)蕩的時(shí)刻愿意保護(hù)其他同事”[9]36。

其次，政策企業(yè)家一般都具備改變重大政策風(fēng)向的能力，既能“認(rèn)清在當(dāng)前的歷史背景下的政治運(yùn)行邏輯，并很好地利用它”[17]11，又善于運(yùn)用豐富的專業(yè)知識(shí)和各種策略[18]，并可以藉此促成重大的政策改變[19]。改革開放沒(méi)有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，更多的是依靠“摸著石頭過(guò)河”的試錯(cuò)方式進(jìn)行探索。在20世紀(jì)90年代初，隨著深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項(xiàng)優(yōu)惠政策在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，深圳已經(jīng)不再擁有特區(qū)優(yōu)勢(shì)。在“特區(qū)不特”的情況下，厲有為提出了二次創(chuàng)業(yè)的改革思路，計(jì)劃把原經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的主要工業(yè)(多為各村集體收入主要來(lái)源的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè))遷到特區(qū)外的坪山，原經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)主要發(fā)展金融、貿(mào)易、第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)，但這觸犯了村民的利益?！爱?dāng)時(shí)一些村主任聯(lián)名寫信，向省委、省政府和其他機(jī)關(guān)告我的狀，說(shuō)我主張產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后企業(yè)的做法是公然侵犯村民利益，是與廣大人民群眾唱對(duì)臺(tái)戲，要把我趕走”[20]。后在省委政研室調(diào)研基礎(chǔ)上，時(shí)任省委書記謝飛最終同意并支持厲有為的建議，由此開啟了深圳科技創(chuàng)新的發(fā)展道路。此外，厲有為還提出了建立多數(shù)勞動(dòng)者占有多數(shù)生產(chǎn)資料的社會(huì)所有制形式，主導(dǎo)了深圳立法權(quán)獲批等影響深圳乃至中國(guó)改革開放的重要決策。不難發(fā)現(xiàn)，厲有為在深圳二次創(chuàng)業(yè)過(guò)程中把政策企業(yè)家的角色扮演得淋漓盡致，他既看到了深圳可持續(xù)發(fā)展的未來(lái)方向，更通過(guò)個(gè)人努力將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

第三，政策企業(yè)家擁有良好的管理和領(lǐng)導(dǎo)潛能，是有批判精神的思考者。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)從無(wú)到有，在無(wú)經(jīng)驗(yàn)可鑒的情況下，敢于向舊體制、舊思想、舊習(xí)慣挑戰(zhàn)，當(dāng)別人還沒(méi)有行動(dòng)起來(lái)時(shí)，深圳人已經(jīng)起步。改革開放之初，部分上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)思想還不夠解放，擔(dān)心改革開放帶來(lái)不可控的政治風(fēng)險(xiǎn)而不敢越雷池半步。但深圳領(lǐng)導(dǎo)干部以政策企業(yè)家的精神，敢于突破體制，敢于挑戰(zhàn)傳統(tǒng)。從管理能力和領(lǐng)導(dǎo)能力來(lái)看，李灝極具代表。在他主政深圳期間，先后建立了四個(gè)政府新機(jī)構(gòu)，即外匯調(diào)劑中心、投資管理公司、規(guī)劃委員會(huì)和監(jiān)察局。外匯調(diào)劑中心不僅解決了當(dāng)時(shí)外匯黑市泛濫的問(wèn)題，而且為深圳外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國(guó)內(nèi)地建立規(guī)范化的外匯市場(chǎng)提供了有益的探索；投資管理公司開啟了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的序幕，實(shí)現(xiàn)了政資分開、政企分開，探索出一條以產(chǎn)權(quán)為紐帶加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的新路子；城市規(guī)劃委員會(huì)的建立為深圳推進(jìn)城市未來(lái)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐；而監(jiān)察局的主要職責(zé)是“監(jiān)察同級(jí)”市政府領(lǐng)導(dǎo)班子，這對(duì)于激勵(lì)保護(hù)干部起到了不可估量的作用。在破除舊體制方面，梁湘被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的突圍者、打破傳統(tǒng)的急先鋒。“辦特區(qū)、建城市，梁湘做的每一件事情，遇到的每一個(gè)問(wèn)題都會(huì)和舊體制發(fā)生激烈的沖突，每一次碰撞，實(shí)際上就是對(duì)舊體制的一次突圍，對(duì)新體制的一個(gè)探索”[7]81-84。在梁湘的主導(dǎo)下，深圳實(shí)現(xiàn)了金融體制改革、價(jià)格體制改革、勞動(dòng)人事體制改革、施工建設(shè)體制改革、土地使用權(quán)制度改革等等，為深圳在全國(guó)改革開放中發(fā)揮先行先試的重要作用奠定了基礎(chǔ)。

最后，政策企業(yè)家能夠影響其團(tuán)隊(duì)成員，并形成一種精神力量，自上而下地激勵(lì)團(tuán)隊(duì)擔(dān)當(dāng)作為，開拓創(chuàng)新。改革初期深圳主要領(lǐng)導(dǎo)敢闖敢拼的精神，深深地影響著他們身邊的同事。時(shí)任深圳市常務(wù)副市長(zhǎng)周溪舞和宣傳部部長(zhǎng)楊廣慧就是典型的例子。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立時(shí)，周溪舞為了解決特區(qū)商品短缺問(wèn)題，通過(guò)流通體制改革逐漸放開了市場(chǎng)物價(jià)，一度造成物價(jià)上升較快的問(wèn)題，引起上級(jí)價(jià)格管理部門的不安，準(zhǔn)備處分一些干部。當(dāng)時(shí)分管財(cái)貿(mào)工作的副秘書長(zhǎng)提高荔枝價(jià)格，省里準(zhǔn)備處分他。周溪舞知道后直接跟省里說(shuō)，“這是我同意的，要處分就處分我吧”[21]53。事后證明周溪舞不僅沒(méi)錯(cuò)，反而有功。1992年鄧小平南方談話時(shí)，時(shí)任深圳市委宣傳部長(zhǎng)楊廣慧主導(dǎo)了鄧小平南方談話的宣傳工作。顯而易見，由《深圳特區(qū)報(bào)》一個(gè)地方媒體公開報(bào)道鄧小平視察南方談話中的改革開放內(nèi)容，無(wú)疑需要承擔(dān)極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，尤其是主管領(lǐng)導(dǎo)審稿人，責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)更大?！渡钲谔貐^(qū)報(bào)》通過(guò)不同渠道，多次請(qǐng)示報(bào)道，都未獲得同意。面對(duì)禁令，深圳市決定用評(píng)論的方式來(lái)報(bào)道鄧小平南方視察的講話精神?！渡钲谔貐^(qū)報(bào)》副總編輯陳惜添的萬(wàn)字長(zhǎng)文《東方風(fēng)來(lái)滿眼春》更是突破禁令，將鄧小平南方談話精神公之于眾，引起重大反響[21]112。

綜上，作為中國(guó)之治的絕佳樣本，改革開放初期深圳主要領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)不表現(xiàn)出政策企業(yè)家的特質(zhì)。正是他們敢為人先、敢闖敢拼、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，才有了今天深圳樣本的輝煌成就。作為政策企業(yè)家，他們有著不同于一般官員的激勵(lì)內(nèi)容，這更多來(lái)自于特定制度環(huán)境賦予他們的責(zé)任感與使命感的內(nèi)在激勵(lì)。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，而中國(guó)又正處于中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期。在國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，培育和選拔政策企業(yè)家，進(jìn)而激勵(lì)廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)作為，對(duì)于開啟新時(shí)代的改革再出發(fā)無(wú)疑具有重要的意義。

四、個(gè)體稟賦、制度環(huán)境與政策企業(yè)家

如前所述，政策企業(yè)家在推動(dòng)議程設(shè)置、推進(jìn)政策創(chuàng)新、促成政策變遷等方面發(fā)揮著重要作用[22]。那么，為什么在改革開放初期能夠涌現(xiàn)出大量的政策企業(yè)家呢？政策企業(yè)家的出現(xiàn)既離不開其自身的先天稟賦和心智模式，也受到其所在特定組織環(huán)境的激勵(lì)約束。為此，本文從干部個(gè)體稟賦的高低與組織激勵(lì)的強(qiáng)弱建立一個(gè)類型化的分析框架(表1)。由表1可知，只有當(dāng)個(gè)體稟賦與組織激勵(lì)高度正向契合的時(shí)候，才能產(chǎn)生政策企業(yè)家。而其他維度的組合則導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義者、保守主義者、平庸主義者的出現(xiàn)。后三類干部都缺乏擔(dān)當(dāng)作為的品質(zhì)與條件，而以袁庚、梁湘、李灝、厲有為為代表的早期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部正是個(gè)體稟賦與組織激勵(lì)正向契合的條件下才得以產(chǎn)生的。

表1 個(gè)體稟賦與組織激勵(lì)的干部類型

具體而言，政策企業(yè)家之所以能夠在政策創(chuàng)新和制度變遷中發(fā)揮作用，首先與政策企業(yè)家自身所擁有的個(gè)體稟賦，即與其心智模式密不可分。政策企業(yè)家往往具備突出的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)、社會(huì)地位，善于建立并維系強(qiáng)有力的政治聯(lián)盟，能夠以敏銳的觀察力抓住稍縱即逝的政策機(jī)會(huì)[23]11，同時(shí)還擁有豐富的閱歷資歷、遠(yuǎn)見卓識(shí)。比如改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部大多經(jīng)歷了革命年代的洗禮，有的甚至在新中國(guó)成立后蒙受不白之冤，有的則長(zhǎng)期處于重要崗位而迅速成長(zhǎng)。深圳最重要的經(jīng)驗(yàn)就是敢闖，這種闖勁首先來(lái)自改革初期的領(lǐng)導(dǎo)干部。比如袁庚率先打破人事管理制度，梁湘拿出當(dāng)年財(cái)政收入的一半來(lái)建設(shè)深圳大學(xué)，李灝突破層層阻力設(shè)立監(jiān)督局，厲有為不斷游說(shuō)獲得深圳立法權(quán)等等都反映了改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的決心和勇氣。總之，在深圳改革初期的實(shí)踐中有很多改革措施都存在風(fēng)險(xiǎn)，但如果沒(méi)有勇氣嘗試，很多改革根本無(wú)法推出。相較于一般官員的政治晉升與財(cái)政激勵(lì)，政策企業(yè)家的激勵(lì)主要來(lái)自于使命感和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

而權(quán)力的加持進(jìn)一步放大了政策企業(yè)家的激勵(lì)效用。在很大程度上，深圳樣本的成功正是中央不斷放權(quán)的結(jié)果[4]。事實(shí)上，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦初期，中央就授權(quán)深圳“特事特辦”的權(quán)力。這意味著中央授予了深圳非常廣泛的權(quán)力，也意味著深圳擁有廣闊的改革空間。李灝調(diào)任深圳市委書記前，時(shí)任中央主要領(lǐng)導(dǎo)都找他談過(guò)話。正是因?yàn)楂@得了中央的授權(quán)，李灝才能夠大膽改革創(chuàng)新，其主持出臺(tái)的全國(guó)第一個(gè)《關(guān)于鼓勵(lì)科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，不僅催生了包括華為在內(nèi)的一大批大公司的創(chuàng)辦，而且為深圳高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新能力的提高打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而厲有為主導(dǎo)的特區(qū)立法權(quán)的獲得，為深圳的改革提供了法律保障。顯而易見，改革開放初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部之所以敢闖敢拼，關(guān)鍵在于擁有較大的權(quán)力，這為深圳領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為提供了強(qiáng)大的激勵(lì)。比如深圳早期的建設(shè)就是用現(xiàn)代城市管理制度來(lái)取代集體(農(nóng)村)管理制度，從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)講，這意味著特區(qū)干部首先要搞清楚如何開展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)通電、通水、通路，而這一切都要在當(dāng)?shù)匦姓芾碇贫壬胁煌晟频那闆r下完成，也沒(méi)有省政府和中央政府的督查，與其他地區(qū)相比，深圳第一代領(lǐng)導(dǎo)在特區(qū)制度和規(guī)范的建立過(guò)程中享有更多的自主權(quán)，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。

勇于擔(dān)當(dāng)作為的另一面是改革風(fēng)險(xiǎn)，甚至是個(gè)人的政治前途。因此，干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的基本前提是在改革開放的試錯(cuò)過(guò)程中能夠獲得上級(jí)的庇護(hù)，這從責(zé)任的一端強(qiáng)化了政策企業(yè)家的激勵(lì)效用，即“強(qiáng)關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)。如果沒(méi)有這一空間，就會(huì)束縛干部的手腳而不敢越雷池半步。深圳的特殊之處在于其能直接與中央對(duì)接。中央對(duì)深圳干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的保護(hù)為深圳探索改革開放道路和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了重要的人事干部保障。鄧小平先后于1984年和1992年到深圳視察，體現(xiàn)了對(duì)深圳領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的肯定。鄧小平發(fā)表南方談話，從中央層面堅(jiān)定了改革開放的方向，這是對(duì)深圳領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)作為的最大保護(hù)。再一個(gè)典型的例子就是厲有為在中央黨校學(xué)習(xí)期間，寫了一篇學(xué)習(xí)體會(huì)文章，題為《關(guān)于所有制若干問(wèn)題的思考》，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須在所有制上有所突破，除了公、私所有制外，還可以建立多數(shù)勞動(dòng)者占有多數(shù)生產(chǎn)資料的社會(huì)所有制形式。江澤民在中央黨校發(fā)表講話，肯定了關(guān)于所有制改革的意見和觀點(diǎn)[21]43。中央對(duì)深圳干部的保護(hù)還體現(xiàn)在對(duì)一些重大的緊急問(wèn)題和政策措施，在報(bào)廣東省委省政府的同時(shí)，可以直接向黨中央、國(guó)務(wù)院及總理請(qǐng)示報(bào)告。由此可見，政策企業(yè)家的培育、成長(zhǎng)與強(qiáng)激勵(lì)的制度環(huán)境密不可分，并集中體現(xiàn)在政策企業(yè)家所擁有的“強(qiáng)關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)上。換言之，如果沒(méi)有寬松的制度環(huán)境，沒(méi)有中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的支持，單純地依靠政策企業(yè)家的個(gè)體稟賦，也無(wú)法有效地推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)。

五、結(jié)論與討論

本文基于當(dāng)前干部擔(dān)當(dāng)作為的現(xiàn)實(shí)困境提出了向歷史尋求答案即如何從改革初期的深圳經(jīng)驗(yàn)中汲取官員激勵(lì)經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，改革初期的深圳實(shí)踐表明，政策企業(yè)家主要基于歷史的責(zé)任感和使命感，而非一般意義上的政治晉升、財(cái)政分成等激勵(lì)機(jī)制去推動(dòng)改革。改革初期政策企業(yè)家的涌現(xiàn)不僅在于其自身獨(dú)特的心智模式，更與其所處在的制度環(huán)境緊密相關(guān)。從這個(gè)意義上講，深圳樣本成功一個(gè)重要原因在于政策企業(yè)家個(gè)體稟賦與外部組織激勵(lì)正向契合的結(jié)果。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，官員激勵(lì)已然成為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要方面。在公共部門中,政治晉升無(wú)疑是政府官員孜孜以求的核心目標(biāo)之一,而晉升激勵(lì)也成為主要的激勵(lì)手段。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革年代，經(jīng)濟(jì)績(jī)效構(gòu)成了官員晉升激勵(lì)的普遍共識(shí)，進(jìn)而型塑了在學(xué)界內(nèi)廣為人知的政治晉升錦標(biāo)賽機(jī)制。這一理論模型的支持者實(shí)際上都預(yù)先默認(rèn)了一個(gè)前提假設(shè)，即所有的官員都有晉升到更高職位的動(dòng)機(jī)，所以如果上級(jí)政府將更高的職位作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)，那么地方官員會(huì)努力通過(guò)提高轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)從而獲得晉升[24]。事實(shí)上，晉升激勵(lì)只是官員激勵(lì)中的一部分。更為重要的是，基于績(jī)效結(jié)果的晉升激勵(lì)更多適用于目標(biāo)相對(duì)單一且外部環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定的情景，而在外部環(huán)境劇烈變化的情況下，晉升激勵(lì)的效用可能非常有限，相反，地方官員在無(wú)限責(zé)任的嚴(yán)格約束下，可能更多地從邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)[25]。

如果說(shuō)晉升是通過(guò)橫向競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激勵(lì)官員的話，那么，行政發(fā)包制則通過(guò)財(cái)政分成和縱向分權(quán)激勵(lì)來(lái)強(qiáng)化官員的行為選擇。行政發(fā)包制對(duì)于官員的激勵(lì)在于通過(guò)縱向行政發(fā)包使地方官員獲得了作為承包人自由裁量權(quán)，而且承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵(lì)的特征，即行政層級(jí)所能控制的財(cái)政預(yù)算和人員的薪酬福利均與行政服務(wù)和人員的努力高度相關(guān)[26]。另一方面，行政發(fā)包又是建立在屬地管轄基礎(chǔ)上的，在直接向上級(jí)負(fù)責(zé)的人事制度安排下，地方官員實(shí)際上擔(dān)負(fù)了縱向委托代理中的無(wú)限責(zé)任，進(jìn)而面臨著不可退出的責(zé)任約束機(jī)制。因此，行政發(fā)包制實(shí)際上是通過(guò)縱向分權(quán)和財(cái)政分成的正向激勵(lì)和屬地管理無(wú)限責(zé)任的負(fù)向激勵(lì)來(lái)影響官員行為的，具有“胡蘿卜加大棒”雙重激勵(lì)效應(yīng)。

不論是晉升錦標(biāo)賽還是行政發(fā)包制，對(duì)官員的激勵(lì)主要還是圍繞官員自身需求與動(dòng)機(jī)展開研究的。換言之，官員實(shí)際上是主動(dòng)加入到晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制中去的。而壓力型體制則更多地從被動(dòng)意義上探討官員激勵(lì)。壓力型體制是國(guó)家基于階段性總體目標(biāo)的趕超，將任務(wù)層層縱向分解，并通過(guò)嚴(yán)格的指標(biāo)考核讓官員行動(dòng)起來(lái)的強(qiáng)約束機(jī)制，并集中表現(xiàn)為上級(jí)政府自上而下的政績(jī)要求和逐級(jí)行政問(wèn)責(zé)壓力[27]。基于問(wèn)責(zé)壓力，各級(jí)官員不得不圍繞考核指標(biāo)開展各項(xiàng)工作。在一票否決制的條件下，有些地方官員可能全勝，升官發(fā)財(cái)；但也可能全負(fù)，等于零，撤職罷免，永無(wú)出頭之日[28]。后者不僅沒(méi)有給官員帶來(lái)激勵(lì)，相反，官員可能選擇“躺平”模式而長(zhǎng)期處于保守甚至退出狀態(tài)。

總體而言，上述官員激勵(lì)，不論是出于主動(dòng)還是被動(dòng)，實(shí)際上都是在常態(tài)狀態(tài)下的官員激勵(lì)。而在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化時(shí)，晉升錦標(biāo)賽、行政發(fā)包制，抑或壓力型體制對(duì)官員的激勵(lì)效用可能是有限的。干部的關(guān)鍵作用不言而喻，因此，即便是在常規(guī)狀態(tài)下，仍然需要培育和選拔更多的政策企業(yè)家。正是在這個(gè)意義上，本文通對(duì)改革初期深圳實(shí)踐的研究，提出了非常態(tài)情景中組織激勵(lì)與政策企業(yè)家正向契合的激勵(lì)模式。不難發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家基于歷史的責(zé)任感與使命感而致力于開拓創(chuàng)新、自我實(shí)現(xiàn)的激勵(lì)機(jī)制在很大程度上彌合了常規(guī)狀態(tài)的激勵(lì)不足，正所謂“英雄造時(shí)勢(shì)，時(shí)勢(shì)造英雄”。因此，這就對(duì)培養(yǎng)和選拔政策企業(yè)家的人事干部機(jī)制提出了新的要求。

改革至今，日益健全精細(xì)的規(guī)章制度限制了“逾矩的空間”,多年形成的利益格局抑制了改革的動(dòng)力。任何打破常規(guī)的做法都會(huì)碰壁，只是碰撞的力度大小不同而已。如前所述，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻的變化，中華民族又正處于偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期。然而，受反腐敗溢出效應(yīng)的影響，部分黨員干部為官不為、消極避責(zé)的現(xiàn)象已然構(gòu)成了新一輪改革的潛在阻力。從這個(gè)意義上講，改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)作為的各方面因素為培育和選拔新時(shí)代的政策企業(yè)家提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

第一，建立政策企業(yè)家的選人用人機(jī)制。當(dāng)前主要依據(jù)德、能、勤、績(jī)、廉等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選拔、任用干部。但政策企業(yè)家式的干部與一般的干部不同，他們有著超強(qiáng)的使命感和成就事業(yè)的品質(zhì)。改革初期深圳的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然年齡總體偏大，但并不影響其勇于擔(dān)當(dāng)作為的品質(zhì)。因此，在干部人事制度方面，要形成有利于政策企業(yè)家式的干部培養(yǎng)和選拔機(jī)制，按照“四不唯”(不唯票、不唯分、不唯年齡、不唯 GDP)的基本原則，“不拘一格降人才”，選拔出真正的政策企業(yè)家式的干部，并把他們放在重要部門的關(guān)鍵崗位以發(fā)揮其敢闖敢拼的作用。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的那樣，要嚴(yán)把素質(zhì)能力關(guān)，圍繞事業(yè)發(fā)展需要配班子用干部，及時(shí)把那些愿干事、真干事、干成事的干部發(fā)現(xiàn)出來(lái)、任用起來(lái)。

第二，賦予政策企業(yè)家足夠的權(quán)力激勵(lì)。權(quán)力是調(diào)動(dòng)和配置公共資源的工具。改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部大刀闊斧的改革無(wú)一不是手中擁有足夠的權(quán)力，才能夠打破舊體制，建立新體制。因此，只有賦予政策企業(yè)家式的干部足夠的權(quán)力，才能為其推動(dòng)改革提供動(dòng)力和保障。換言之，只有有了足夠的權(quán)力，才能夠在改革方面掌握先機(jī)。

第三，健全政策企業(yè)家擔(dān)當(dāng)作為的容錯(cuò)機(jī)制。深圳樣本的成功，有一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗。盡管在理論上講，只有權(quán)力與責(zé)任相匹配才能保障權(quán)力運(yùn)行的合法性和有效性，但在實(shí)踐層面上，權(quán)力與責(zé)任其實(shí)很難做到一一對(duì)應(yīng)。因此，不僅要大膽培養(yǎng)、啟用政策企業(yè)家式的干部，還要為他們的改革突破敢于擔(dān)負(fù)責(zé)任，對(duì)他們改革過(guò)程中出現(xiàn)的失誤給予足夠的寬容，為他們的擔(dān)當(dāng)作為提供有力的保護(hù)。

第四，建立自上而下的“強(qiáng)關(guān)系”政策企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)。在改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部的帶領(lǐng)下，形成了從中央到深圳、從深圳市委市政府領(lǐng)導(dǎo)干部到企事業(yè)干部的自上而下的“強(qiáng)關(guān)系”改革聯(lián)盟。沒(méi)有中央主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，深圳就不可能突破各種條條框框，深圳干部就無(wú)法放開手腳干。正是這種自上而下的改革聯(lián)盟形成的網(wǎng)絡(luò)，為政策企業(yè)家打破常規(guī)、勇于創(chuàng)新提供了重要的資源支持。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)，需要更多的政策企業(yè)家聯(lián)合起來(lái)，形成“強(qiáng)關(guān)系”的政策企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成合力助推新一輪的改革。

綜上所述，改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部具有顯著的政策企業(yè)家特質(zhì)，其擔(dān)當(dāng)作為構(gòu)成了深圳樣本成功的關(guān)鍵變量。已有文獻(xiàn)更多討論政治晉升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政激勵(lì)、壓力型體制等對(duì)官員激勵(lì)的影響，而忽視了政策企業(yè)家這類特殊干部的作用。盡管政治晉升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等或多或少地在發(fā)生作用，但對(duì)于政策企業(yè)家而言，相對(duì)于官員晉升、財(cái)政分成而言，責(zé)任感和使命感更能激勵(lì)其擔(dān)當(dāng)作為，特別是在非常態(tài)時(shí)期，其所發(fā)揮的作用是其他激勵(lì)機(jī)制無(wú)法替代的，特別是作為政策企業(yè)家的個(gè)體稟賦本身所具有的克里斯瑪特質(zhì)能夠自發(fā)地影響并帶動(dòng)下屬積極作為。正是在這個(gè)意義上，基于改革初期深圳領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的研究，本文嘗試提出一個(gè)政策企業(yè)家式干部的選人用人機(jī)制，不僅賦予政策企業(yè)家足夠的權(quán)力，而且還要為其擔(dān)當(dāng)作為帶來(lái)的客觀失誤給予足夠的寬容。為充分發(fā)揮政策企業(yè)家的作用，還應(yīng)通過(guò)建立自上而下的強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為勇于擔(dān)當(dāng)作為的黨員干部提供新的支撐力量。